¿Un buen aliado? Análisis de la visión estadounidense sobre el rol español en la OTAN

JUAN TOVAR

Universidad de Burgos, España

Title: A Good Ally? Analysis of the US Vision of Spanish Role in NATO

Resumen: Estados Unidos es el actor más relevante dentro de la OTAN y ha condicionado la participación española en la organización desde su ingreso. El artículo analiza desde la perspectiva estadounidense la participación española en la OTAN. Para ello se centra en diferentes factores como serían las declaraciones públicas de los dirigentes estadounidenses en las reuniones bilaterales, la posición de la opinión pública estadounidense y el análisis de diversos objetos de debate como el gasto en defensa, los activos estratégicos españoles, su participación en las diferentes misiones implementadas por la organización y la posición española en asuntos y regiones de interés para Estados Unidos. A pesar de las declaraciones de los líderes estadounidenses sobre el rol español y la imagen positiva de España en la opinión pública estadounidense, se constata un importante margen para su mejora.

Palabras clave: Estados Unidos, España, OTAN, política exterior, política de defensa.

Abstract: The United States is the most relevant actor within NATO and has conditioned Spanish participation in the organization since its accession 40 years ago. The article analyzes Spanish participation in NATO from the US perspective. To do this, it focuses on different factors such as the public statements of US leaders in bilateral meetings, the position of US public opinion and the analysis of various objects of debate such as defense spending, Spanish strategic assets, its participation in the different missions implemented by the organization and the Spanish position on issues and regions of interest to the United States. Despite the statements by US leaders about the Spanish role and the positive image of Spain in US public opinion, there is significant room for its improvement.

Keywords: United States, Spain, NATO, Foreign Policy, Defense Policy.

Para citar este artículo/To cite this article: Juan Tovar, <<¿Un buen aliado? Análisis de la visión estadounidense sobre el rol español en la OTAN>>, Revista de Estudios en Seguridad Internacional, Vol. 8, No. 1, (2022), pp. 17-35. DOI: http://dx.doi.org.10.18847/1.15.2

Introducción

El año 2022, se celebrará el 40 aniversario del ingreso de España en la OTAN. Esta efeméride, que coincidirá con la celebración de la Cumbre anual de la OTAN en Madrid y la aprobación del nuevo Concepto Estratégico, es una fecha relevante para plantear un análisis sobre asuntos de relevancia, como es el de la visión estadounidense acerca de la participación española en dicha organización.

Cabe destacar que diversos analistas han considerado que las relaciones España-OTAN se comprenden a la luz de la relación con Estados Unidos (Bueno & Testoni, 2021: 181). A este respecto y debido a la importancia de la citada relación bilateral, este análisis se focalizará en el estudio de la perspectiva estadounidense sobre la naturaleza de la participación española en la organización atendiendo a diferentes ámbitos de relevancia para su política interna e internacional.

Un análisis que no puede soslayar el debate interno existente en Estados Unidos y especialmente visibilizado durante la etapa de Donald Trump, pero que realmente venía de etapas anteriores  en relación al compromiso y la fiabilidad de los aliados europeos de Estados Unidos y que se ha vuelto a poner de manifiesto indirectamente con iniciativas como la autonomía estratégica europea o la puesta en marcha de la alianza entre Estados Unidos, Reino Unido y Australia en el Pacífico, conocida como Aukus.

Este análisis se inspirará en la corriente teórica del realismo neoclásico. Una perspectiva que permitirá compaginar los argumentos sistémicos en cuanto a variable independiente, con la dimensión de la política interna o del liderazgo político como variantes intervinientes que permiten una mejor comprensión de la variable dependiente, que coincidiría con el análisis de la política exterior estadounidense en relación a España y de la posición de sus élites y opinión pública sobre este ámbito (Lobell, Ripsmann & Taliaferro, 2016: 1-32).

Todo ello a efectos de analizar la citada posición estadounidense sobre el papel jugado por España en el marco de la OTAN. Para ello se analizarán diversas fuentes tanto de naturaleza primaria como las escasas secundarias existentes para responder a las preguntas de investigación recogidas en este artículo.

Este artículo se dividirá en diferentes partes. La primera de ellas se focalizará en las reuniones bilaterales entre líderes estadounidenses y dirigentes españoles producidas a lo largo de las Administraciones de Obama, Trump y Biden a efectos de analizar la citada visión de las élites estadounidenses. Por razones de tiempo, espacio y un contexto histórico y político del sistema internacional con enormes diferencias, se ha optado por no incluir en el análisis a las Administraciones anteriores. A continuación, se analizará la imagen la opinión pública estadounidense de España como aliado.

Los siguientes apartados se focalizarán en el análisis de una serie de elementos clave para la visión estadounidense sobre la participación española. Entre ellos cabe mencionar la importancia del gasto en defensa derivada del Compromiso de Cardiff de 2014, la importancia de sus activos estratégicos como es el caso de bases como Morón o, especialmente, Rota. También la posición española en relación al desarrollo de la autonomía estratégica europea, su actitud ante potencias como China o Rusia e incluso otros asuntos de política exterior como el papel de España en regiones como Latinoamérica. Ámbito regional este último que, por lógica, no estaría inextricablemente relacionados con la OTAN, pero que es fácil de separar desde la perspectiva estadounidense en cuanto a la fiabilidad de España como aliado.

La relación bilateral entre España y las administraciones estadounidenses recientes

La relación histórica bilateral entre Estados Unidos y España, así como el propio rol de la OTAN ha estado marcado por diferentes altibajos y ha configurado algunos de los principales desacuerdos o disensos producidos en el marco de la política exterior española. Prueba de ello fue el intenso debate que marcó tanto el acceso de España a la citada organización como el apoyo diplomático otorgado a la Administración de George W. Bush en la Guerra de Irak de 2003 (Arenal del, 2008).

Estados Unidos tiende a no mencionar a España en sus documentos estratégicos más relevantes. En parte porque esta tiende a subsumirse en sus menciones dentro de los aliados europeos o de organizaciones como la propia OTAN o la Unión Europea. Esto sucede tanto en la Estrategia estadounidense de Seguridad Nacional de 2010, como la de 2015. En la primera si se menciona a otros aliados de la OTAN como Alemania, Francia y Reino Unido. En la de 2015 también a Canadá, Italia, Polonia y los Bálticos (Casa Blanca, 2010: 41-42; Casa Blanca, 2015: 25).

Tan solo en la Estrategia de Seguridad Nacional de 2017 España, al igual que otros Estados europeos ha sido mencionada en aspectos relacionados con la amenaza terrorista común existente en ambos lados del Atlántico, debido a los ataques sufridos ese mismo año en Barcelona. En la Guía Interina para la Seguridad Nacional de Biden, publicada en 2021, tampoco menciona a España, al igual que sucede con otros aliados europeos como Francia o Alemania, subsumiéndolos en la OTAN o la UE. El único Estado europeo mencionado sería el Reino Unido, ya fuera de la Unión Europea (Casa Blanca, 2017: 47, Casa Blanca, 2021: 10).

Con todo, la visión estadounidense sobre España parece haber seguido tradicionalmente una senda positiva y así se ha puesto de manifiesto en los diferentes encuentros bilaterales producidos entre las Administraciones Estadounidenses más recientes y los representantes de los diferentes gobiernos españoles. Cabe destacar que las cuestiones de seguridad o la participación española en las diferentes misiones de la OTAN no han sido los únicos aspectos tratados en estas reuniones producidas con los diferentes presidentes del gobierno o con el Rey de España. Otras cuestiones de índole económica, en especial durante los gobiernos de Mariano Rajoy, las relativas al desafío secesionista catalán y la unidad de España o las cuestiones relacionadas con Latinoamérica, también han sido objeto de tratamiento en estas relaciones bilaterales.

Con todo, las referencias a España como aliado en el marco de la OTAN no han estado ausentes en las declaraciones públicas de los líderes estadounidenses en sus diferentes reuniones conjuntas con los líderes españoles.

De tal forma, el 13 de octubre de 2009, en una declaración conjunta después de una visita del presidente del gobierno, José Luis Rodriguez Zapatero, a Washington, el presidente estadounidense Barack Obama remarcaba en su discurso la pertenencia de ambas naciones a la OTAN, así como la cooperación bilateral entre España y Estados Unidos en diferentes cuestiones de seguridad. Entre ellas se remarcaba de manera especial la contribución española a la seguridad y estabilidad en Afganistán. Cabe mencionar que estas declaraciones se produjeron en un momento en el que la situación del país asiático ocupaba un cierto protagonismo en el debate político estadounidense por la búsqueda por parte de esta Administración de una estrategia exitosa hacia el citado país (Obama & Rodríguez Zapatero, 2009).

De la misma manera, en su discurso de 28 de marzo de 2011, producido con ocasión de la intervención estadounidense en Libia, el presidente Obama mencionaba a España entre aquellos países — “sus aliados más cercanos” — que habían decidido participar en la coalición contra el régimen de Gadafi (Obama, 2011).

Estas declaraciones volvieron a repetirse durante la visita realizada por el presidente del gobierno, Mariano Rajoy, a la Casa Blanca en enero de 2014. Si bien las referencias a la situación económica de España tuvieron un papel importante en el encuentro, las cuestiones de seguridad no fueron en modo alguno ajenas a la reunión bilateral. De hecho, el propio presidente estadounidense remarcó que “la cooperación en materia de seguridad entre Estados Unidos y España nunca había sido tan fuerte”. De igual modo, agradeció al presidente del gobierno y a la propia oposición que hubiese permitido el establecimiento de instalaciones y operaciones estadounidenses en España, que facilitaron la lucha antiterrorista y la defensa de las Embajadas Estadounidenses en el mundo. Clara referencia a bases como Rota o Morón, esta última establecida precisamente como consecuencia de la muerte del Embajador Estadounidense, Christopher Stevens, en Bengasi (Obama y Rajoy, 2014). Otras cuestiones analizadas en el marco de esta reunión bilateral relacionadas con la propia OTAN serían la estabilización de Libia, las cuestiones relacionadas con el conflicto sirio, la situación en Latinoamérica e incluso el acuerdo sobre el plan nuclear iraní.

El 15 de septiembre de 2015, a raíz de una visita del Rey Felipe VI a Estados Unidos, en parte por la celebración del 450 Aniversario de la fundación de San Agustín y de la recepción de los honores del militar malagueño Bernardo de Gálvez, las referencias a la común alianza entre España y Estados Unidos en el marco de la OTAN se repitieron. El presidente Obama se pronunció de nuevo sobre la relación bilateral calificándola como “una amistad y alianza excepcional y duradera que es importante no solo para nuestros dos países, sino también para la alianza de la OTAN y también para el mundo” (Felipe VI & Obama, 2015).

En esta visita nuevamente se analizaron algunos temas de relevancia a lo largo de este momento para ambos países y para la propia organización como serían la lucha contra el Estado Islámico. También las consecuencias del conflicto en Siria y el flujo de refugiados que se dirigía en esos momentos hacia Europa. Cabe destacar, además de estos aspectos el tratamiento de las cuestiones económicas y la defensa de la unidad de España, cuya presencia se definiría no solo como importante para Europa, sino para Estados Unidos y el mundo.

En su breve visita a España durante julio de 2016, la única realizada por el presidente estadounidense a España y, además, muy cerca del final de su segundo mandato se volvieron a poner de manifiesto algunos de estos puntos. En su rueda de prensa conjunta con el presidente del gobierno, Mariano Rajoy, el presidente Obama agradeció “al pueblo de España y las fuerzas armadas españolas por el liderazgo sobresaliente que brindan en todo un espectro de iniciativas de la OTAN” (Obama & Rajoy, 2016).

Entre las cuestiones relacionadas con la propia OTAN se menciona de manera específica la labor realizada al encabezar uno de los grupos de trabajo conjuntos puestos en marcha por la organización, así como el papel jugado por las bases de Morón y Rota, las labores realizadas junto con la Unión Europea en el Mediterráneo y el Egeo, o la lucha contra el Estado Islámico, en especial la participación española para el entrenamiento de las fuerzas armadas iraquíes.

Estas declaraciones, además, fueron complementadas por los planteamientos de algunos dirigentes estadounidenses destacados del momento como fue el caso del secretario de Estado, John Kerry, que definió el estado de la relación bilateral con España como “excelente”. El propio Obama, en su discurso al personal de la base de Rota, nuevamente la puso en valor al sostener que “no podemos pedir un mejor aliado que España” (Obama, 2016).

De igual forma sostuvo que “tenemos un compromiso duradero con la Alianza Transatlántica y con nuestros aliados en Europa porque ustedes son fundamentales para nuestra seguridad, y no podríamos tener una alianza más importante o un grupo de amigos mejor que los de ustedes aquí en Europa. Eso incluye una España fuerte y unificada, uno de nuestros aliados más cercanos”. También resaltó la existencia de valores comunes como la democracia y el pluralismo, al igual que puso de manifiesto la importancia de la Base de Rota.

Sobre la participación española en la organización, el presidente Obama realizaría quizá la declaración más clara de sus dos mandatos en este discurso cuando sostuvo que

día tras día, estadounidenses y españoles como ustedes sirven juntos, hombro con hombro, no solo aquí, sino en misiones para nuestra seguridad común: en la coalición para destruir al ISIL. Lucha contra la piratería. Apoyar los esfuerzos humanitarios y de mantenimiento de la paz. Y eso se debe a que creemos que las personas de todo el mundo, y aquí en Europa, tienen derecho a vivir con seguridad, prosperidad y dignidad. Eso es lo que representa Estados Unidos. Eso es lo que representa España. Y eso es lo que representa la OTAN.

Además, en un momento político en el que la candidatura de Trump criticaba, no sin apoyos a nivel interno, la importancia de la OTAN, Obama planteaba la firmeza de Estados Unidos como aliado y a la OTAN como “la organización más fuerte que el mundo ha conocido”.

En definitiva y, de manera aparente, la Administración Obama sostiene en su discurso una visión enormemente positiva sobre España y su desempeño como aliado en el marco de la OTAN. A continuación, se analizarán los planteamientos de un presidente estadounidense con prioridades diferentes y aún más crítico hacia esta organización, como es el caso de Donald Trump.

En los dos encuentros mantenidos al más alto nivel entre los líderes españoles y de esta Administración estadounidense, las menciones específicas a la OTAN parecen haberse reducido. En su visita de 26 de septiembre de 2017 a Washington, si bien el presidente del gobierno, Mariano Rajoy, puso en valor la pertenencia de España a la OTAN y activos estratégicos como las bases de Morón y Rota, el presidente Trump enfatizó más otras cuestiones como las medidas de presión a Corea del Norte por su plan nuclear o la problemática planteada por el régimen venezolano (Rajoy & Trump, 2017a).

Únicamente en lo que respecta a la labor de entrenamiento de las fuerzas iraquíes frente al Estado Islámico, hay alguna referencia a cuestiones relacionadas con la propia OTAN. Si se destaca la naturaleza de aliados estrechos por parte del presidente Trump y del tratamiento de cuestiones de seguridad en la reunión bilateral. Además, la cuestión de Cataluña tuvo un importante papel en el marco de esta reunión bilateral.

Con todo, tanto en su discurso en la visita realizada por el Rey Felipe VI en agosto de 2018, con ocasión de los aniversarios de la fundación de San Antonio en Texas y Nueva Orleans en Luisiana, como en la conversación telefónica con Mariano Rajoy de 7 de febrero de 2017, se visibiliza el cambio de posición evidente del presidente Trump tras ganar las elecciones presidenciales de 2016 hacia la OTAN y se reafirma el compromiso de Trump con sus aliados y con España, aunque se pone de manifiesto la importancia de compartir la factura en materia de defensa. Una de sus principales demandas y un aspecto en el que España no parece haber sido el país más cumplidor (Felipe VI & Trump, 2018; Rajoy & Trump, 2017b).

Con la crisis del Covid-19, así como la llegada al poder del presidente del gobierno Pedro Sánchez y del presidente estadounidense Joe Biden y con carácter previo a la Cumbre de Madrid de 2022, los contactos al más alto nivel se han reducido más allá de algún encuentro fugaz en una cumbre reciente de la OTAN o una llamada del presidente estadounidense, donde se agradece la colaboración española en la evacuación de los colaboradores afganos de Estados Unidos.

Con todo sigue existiendo una cierta continuidad en el discurso, al expresar la parte estadounidense sus buenas palabras ante decisiones como la retirada de tropas de Morón y la defensa de que España es un “aliado vital”.

España como aliado en la opinión pública estadounidense

Además de las declaraciones de los líderes estadounidenses en el marco bilateral al más alto nivel, es necesario analizar hasta qué punto la percepción de la opinión pública estadounidense respalda su discurso en el marco de la relación bilateral. Todo ello a efectos de poder tener una visión más amplia de sus percepciones sobre España.

En los diferentes barómetros de opinión elaborados sobre este asunto, España gozaría de unos niveles de aprobación elevados entre la opinión pública estadounidense y similares e incluso superiores a los que recibe entre los aliados europeos de España.

En el Barómetro de 2017 elaborado por el Real Instituto Elcano, ya con el presidente Donald Trump en el poder, un 31 % de los encuestados consideraba que la relación entre Estados Unidos y España es muy buena. De igual forma, otro 66 % sostenía que las relaciones son positivas. Cifras comparables a las que mantiene en el imaginario de importantes socios como Francia o Alemania. De igual forma, y exponiendo quizá una relación más clara en lo que respecta al papel de España como aliado, un 43 % de los estadounidenses considera muy importante mantener buenas relaciones con España, en tanto que otro 49 % lo considera importante. Cifras elevadas, superiores incluso a las de otros Estados con los que Estados Unidos mantiene importantes relaciones como Italia. En lo que respecta a la confianza que despertaría, España habría tenido una evolución positiva de cara a la opinión pública estadounidense, donde el 80 % consideraría a España un país que inspira confianza, en constante ascenso desde el 63 % obtenido en el año 2013, probablemente por influencia de la crisis económica que se padeció en aquel momento. De igual forma, un 77 % de los encuestados lo considera un país fuerte. A la hora de valorar su participación en misiones de paz, se le otorga un 6,9, aunque no se menciona explícitamente el papel de España como aliado. En lo que respecta al papel de aliado preferente y, pese a su posición inferior respecto de otros países como Alemania en la suma total que responde al 14 % de los encuestados, es el tercer país que aparece en la primera mención con el 8 % (Real Instituto Elcano, 2017: 22, 41, 46, 79-81 y 99).

En el Barómetro correspondiente a 2021, puede apreciarse una importante evolución de los datos antes expuestos. De tal forma, se aprecia una tendencia positiva en Estados Unidos en relación a la importancia de mantener buenas relaciones con España. De hecho, un 50 % de los encuestados considera muy importante hacerlo, en tanto un 42 % lo considera importante. En este aspecto la valoración estadounidense habría experimentado una importante mejora. De igual forma, en cuanto al estado de las relaciones bilaterales, un 35 % considera que las relaciones entre Estados Unidos y España son muy buenas, en tanto que un 52 % las considera buenas. Entre los posibles aliados preferentes para Estados Unidos, España aparecería en el quinto lugar, tras Reino Unido, China, Canadá o la propia Unión Europea con un 11 %, aunque se plantea el posible efecto recogido por el cuestionario dado que en otras encuestas bajaría hasta el 14º o 15º lugar. En cualquier caso por delante de aliados más obvios a primera vista como Japón o Israel. En cuanto a la valoración, experimenta una ligera mejora respecto al Barómetro de 2017, obteniendo una calificación de 6,4. No se menciona en esta ocasión su participación en las misiones de paz. (Real Instituto Elcano, 2021: 9 y 31-39; García Encina y Powell, 2020: 53-54).

En definitiva y, tal y como puede observar, si las declaraciones al más alto nivel sobre España como aliado son enormemente positivas, lo mismo sucede en el ámbito de la opinión pública. De hecho, Estados Unidos otorga una valoración especialmente positiva a España en este marco, muy por encima de la que España ofrecería en contrapartida. Si bien la opinión pública española valora de manera generalmente positiva a Estados Unidos como aliado. Constituyendo su principal preferencia como aliado y prioridad estratégica más allá de la Unión Europea, en el contexto de la crisis de Ucrania de 2022 (Real Instituto Elcano, 2022: 12). Más allá de estos elementos positivos, se ha puesto de manifiesto que la visión estadounidense de España estaría condicionada por su escasa visibilidad como actor que no genera problemas, pero tampoco constituye una prioridad e incluso percibe a España, según algunas encuestas, país más cercano a un “amigo” que a un “aliado” (García Encina y Powell, 2020: 51-55).

En cualquier caso, las declaraciones diplomáticas al más alto nivel y las encuestas realizadas a la opinión pública estadounidense no terminan de aprehender todos los aspectos y dimensiones sobre la participación de España en la OTAN y sus posibles discrepancias con la posición estadounidense. Es por ello necesario analizar para tener una visión más objetiva algunos de los aspectos más importantes que afectan en este caso a ambos países en el marco de la citada organización y que fueron mencionadas en la introducción.

España y el gasto en defensa en el marco de la OTAN

El 5 de septiembre de 2014 se celebró en Cardiff, Gales, la Cumbre anual que reúne a los diferentes líderes políticos de los Estados miembros de la OTAN. Esta reunión estuvo protagonizada por desafíos como Rusia o el Estado Islámico, que había aparecido ese año en el marco de los conflictos existentes en Irak y Siria, y la necesidad de adoptar una estrategia frente al mismo. Con todo, también se aprobó una medida de especial relevancia que condicionaría el devenir de la OTAN en los años por seguir: la adopción de un objetivo mínimo de gasto en defensa para los Estados miembros.

En el punto 14 de la declaración sobre la Cumbre de Cardiff los Estados miembros que no lo hiciesen se comprometen a alcanzar el gasto del 2 % en defensa en el plazo de una década. Los Estados que ya alcanzasen dicho compromiso se comprometerían a mantenerlo. De igual forma, aquellos Estados que no alcanzasen la dedicación de al menos un 20 % de ese gasto en equipamiento militar, se comprometerían a hacerlo (OTAN, 2014).

Ni que decir tiene que, para algunos Estados como es el caso de España, que después de seis años de crisis económica había realizado importantes recortes en sus recursos destinados a la política exterior y de defensa, este objetivo se convirtió en un importante reto. Además, España era comparativamente uno de los Estados que menos dinero destinaba por PIB a esta partida, llegándose a posicionar como el antepenúltimo, solo por detrás de Luxemburgo y Bélgica.

Este objetivo resulta de especial relevancia porque responde a una importante demanda interna entre la opinión pública y las élites de la política exterior estadounidense. A la vista de estas percepciones, no sin base empírica, se ponía de manifiesto que, de manera creciente, era Estados Unidos la potencia que estaba asumiendo el gasto en defensa de sus aliados, en tanto que ellos destinaban buena parte de sus recursos en sus sistemas de bienestar social o en unas infraestructuras de las que Estados Unidos carecía.

Este objetivo de gasto en defensa sería asumido como un objetivo prioritario tanto por la Administración de Barack Obama como de la de Donald Trump y los sucesivos gobiernos españoles intentarían zafarse de las presiones estadounidenses con unas declaraciones de compromiso verbal a asumir este objetivo de gasto, en ocasiones rebajado al 1,53 %. En este sentido las declaraciones de los sucesivos Ministros de Defensa españoles, en especial María Dolores de Cospedal y Margarita Robles, durante los gobiernos de Mariano Rajoy y Pedro Sánchez, así lo probarían (EFE, 2018; 20 Minutos, 2021).  

Otra de las tácticas utilizadas ha sido la de tratar de presentar la contribución española a la OTAN en el marco de las misiones en las que ha participado España y no tanto en términos de gasto en defensa. Siguiendo este discurso España sería un país solidario con sus aliados y emplearía sus recursos en la defensa colectiva a pesar de que su gasto en defensa seguía siendo inferior al de otros Estados miembros (Samitier y Molero, 2021).

En no menor medida esta reticencia se ha debido a que estos dirigentes interpretaban que la opinión pública española no aceptaría un compromiso de este tipo cuando los estertores de la crisis todavía estaban presentes. En el caso del segundo gobierno de Pedro Sánchez, la presencia de una coalición en el que se integraba Unidas Podemos, un partido abiertamente crítico con el incremento del gasto en defensa o con el propio papel de Estados Unidos como potencia, dificultaba de manera añadida un incremento de la contribución española a pesar de las presiones estadounidenses.

A pesar de todo, estos argumentos no funcionaron y tanto desde Estados Unidos como desde la propia OTAN se criticó que España no llegase al nivel de gasto exigido. En especial por la Administración de Donald Trump, que hizo de esta cuestión uno de sus caballos de batalla políticos más importantes. Prueba de ello son las quejas del presidente Trump recogidas en las memorias del ex consejero de Seguridad Nacional, John Bolton, después de la visita del Rey Felipe VI a Washington en 2018 en relación a un gasto en defensa estimado en aquel momento en torno al 0,9 % del PIB; muy lejos del umbral establecido en la Cumbre de Cardiff (Bolton, 2021: 135).

Sin duda alguna, y de todos los aspectos que afectan a la relación bilateral y en especial vinculados con la OTAN, la cuestión del gasto en defensa es uno de los que afecta de manera más negativa a las perspectivas estadounidenses sobre España. Además, es una política en la que, pese al cambio de Administración Estadounidense, las continuidades se van a mantener y que responden en no poca medida a un debate y presiones de la propia opinión pública estadounidense. Si no hubo cambios en este aspecto entre las Administraciones de Obama y Trump, tampoco cabe esperarlas de Biden. Este es, claramente, un punto sobre el que los dirigentes españoles deberían reflexionar si quieren mejorar la consideración hacia España como aliado por parte de Estados Unidos.

Los activos estratégicos de España: las bases de Morón y Rota

A pesar de los importantes desencuentros al más alto nivel entre el gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero y la Administración de George W. Bush, el gobierno español lograría un cierto acercamiento a la Administración de su sucesor, Barack Obama. Esta Administración se interesaría de nuevo por algunos de los principales activos estratégicos de los que dispondría España debido a su posición geográfica. Esto es, las bases de Morón y Rota. Dos bases militares ya conocidas por los estadounidenses y que se emplearon bajo el régimen de uso compartido durante la etapa del franquismo, en el marco de la Guerra Fría. Estos activos estratégicos constituyen un aspecto que también afectaría a la relación bilateral en el marco de la Alianza Atlántica.

En realidad, la razón del interés por estas dos bases responde a cuestiones diferentes. En el primer caso, el ataque en el consulado de Bengasi, que costó la vida al Embajador Christopher Stevens, poniendo de manifiesto la problemática de seguridad existente en el Norte de África como consecuencia de la proliferación de grupos yihadistas y en parte como consecuencia de la intervención militar en 2011. Esta crisis, que provocó un importante debate político interno, llevaría a la Administración Obama a solicitar al gobierno español, ya con Mariano Rajoy, una reforma del Convenio de Defensa entre los dos países para estacionar unos 500 marines y 8 aviones de transporte como fuerza de reacción rápida para África. Esta presencia estadounidense coincidiría con un aumento del interés español por una mayor atención de Estados Unidos y la OTAN a los importantes riesgos existentes en el Flanco Sur.

Más importante aún sería la autorización española para el estacionamiento de 4 destructores estadounidenses en la Base de Rota, como parte del sistema de defensa antimisiles desplegado por EEUU y en el marco de la OTAN en territorio europeo (España-Estados Unidos, 2015: 10). La autorización concedida por el gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero en 2011 fue, sin duda, una concesión importante que supondría una apuesta por la relación transatlántica después del complejo periodo que atravesarían durante el segundo mandato del presidente Bush hijo. Una medida que los estadounidenses agradecerían, pero que llevaría a ciertos choques diplomáticos con Rusia, que consideraba que su establecimiento era una medida hostil contra la seguridad de su país, a pesar de las declaraciones oficiales de la OTAN en relación a que constituiría una respuesta frente a las amenazas procedentes de países como Irán. Al igual que en el caso anterior, esto requirió una nueva reforma del Convenio de Defensa, que se pudo obtener con el apoyo de la mayor parte de fuerzas políticas en el Congreso (Tovar, 2016: 127-128; González, 2011).

Si bien los estadounidenses se han mostrado muy favorables a estas concesiones por parte de España, que han tenido un efecto indudablemente positivo en las percepciones de los líderes estadounidenses, tal y como pudo observarse en el apartado dedicado a las relaciones diplomáticas bilaterales, es importante que esto no conduzca a ninguna exageración sobre un supuesto papel imprescindible de España en el marco de la OTAN debido a una teórica posición geopolítica “privilegiada”.

Un punto que ha podido observarse, de hecho, con la decisión estadounidense de que la fuerza de reacción rápida establecida en 2013 en Morón abandonase la base y se trasladase a Italia, poniendo fin a su presencia permanente en la base sevillana. Una decisión tomada y comunicada con cierta antelación pero que se anunciaría en 2021 (González, 2021). Con todo, la más importante Base de Rota sigue constituyendo un activo importante que podría incrementarse en caso de que EEUU hiciese efectiva su solicitud para que otros dos destructores de su flota se incorporasen a los cuatro estacionados previamente. Una solicitud que parece no haberse planteado todavía de manera oficial según las autoridades españoles.

España y su participación en las misiones de la OTAN

A primera vista y, a pesar de los escasos recursos que España destina a su política de defensa, España habría sido un país relativamente proactivo a la hora de participar en diversas misiones en el marco de la Alianza Atlántica.

Algunas de ellas han tenido un papel histórico relativamente destacado como fueron la participación española en los Balcanes durante las guerras entre los diferentes Estados que surgieron de la disolución de la antigua Yugoslavia. Entre ellas cabe destacar su participación en el bombardeo sobre Serbia de 1999 o en los ataques de la organización en 1995 en el marco de la Guerra de Bosnia. Además, cabe destacar la participación española en la misión ISAF, en el marco de la misión establecida por la OTAN en Afganistán a efectos de contribuir a la estabilización del país y garantizar su seguridad mientras se ponía en marcha el proceso de construcción del Estado, que arrancó con la Conferencia de Bonn de 2001. Una misión, esta última, que ha dejado un sabor agridulce a raíz de la precipitada retirada de las tropas occidentales y el restablecimiento del gobierno talibán en Afganistán en septiembre de 2021 (Ministerio de Asuntos Exteriores, 2017).

Otra de las misiones en las que participó España en tiempos recientes fue su participación en la intervención militar en Libia, donde se aportó una fragata, un submarino, cuatro cazas, un avión cisterna y otro de vigilancia marina. En principio, España se dedicaría exclusivamente a cumplir la Resolución 1973 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas para asegurar una zona de exclusión aérea y no tanto a participar en las acciones militares. Este punto permite suscitar algunos debates sobre la calidad de la participación española en algunas de estas misiones a pesar de que España, como se comentó, fue mencionada entre aquellos aliados a los que se agradeció su participación por parte del presidente estadounidense, Barack Obama (Moncloa, 2011).

En estos momentos, España participa con el despliegue de una batería de misiles Patriot en Turquía. También en los países bálticos con la realización de labores de policía aérea en Estonia y el despliegue de fuerzas mecanizadas y acorazadas en Letonia. Además, ha participado en diferentes misiones de naturaleza naval como aquellas desplegadas en el Mediterráneo en el marco de la operación Sea Guardian (Ministerio de Asuntos Exteriores, 2017).

España, además, demostró tener una actitud relativamente proactiva en el marco de la OTAN con las tensiones producidas entre Ucrania y Rusia en enero de 2022. España desplegaría en los territorios limítrofes con Rusia un total de 700 soldados, así como 4 Eurofighters que irían destinados a Bulgaria y cuatro carros de combate más 12 vehículos blindados a Letonia. De igual modo, se envió a la fragata Blas de Lezo al Mar Negro. Esta actitud proactiva se produciría precisamente en el marco de las conversaciones diplomáticas con EEUU sobre esta cuestión y en el mismo año en el que la Cumbre de la OTAN se va a celebrar en Madrid. En cualquier caso, este despliegue no se realizaría sin controversia a nivel interno dada la presencia del partido Unidas Podemos, mucho más crítico con EEUU y la OTAN, en el gobierno (El Independiente, 2022).

La participación en todas estas misiones concuerda con el discurso tradicionalmente defendido por los líderes políticos españoles, según el cual se plantea que España es un aliado cumplidor, más allá de que emplee un porcentaje del 2 % de gasto en defensa. Con todo, y a ojos estadounidenses, las limitaciones establecidas a menudo en las rules of engagement por parte de España para la participación de sus fuerzas armadas (Bueno & Testoni, 2021: 181), frente a lo que sucede con otros aliados, hace que la valoración positiva por parte estadounidense del rol español deba ser problematizada en mayor medida.

España como aliado en otros entornos regionales: el caso de Latinoamérica

A diferencia de lo que sucede con otros aliados, España tiene un campo de actuación estratégico de cierta amplitud. Entre las prioridades de su política exterior, además de Europa y el Mediterráneo, cabe mencionar la proyección hacia Latinoamérica defendida por sus élites a la luz de los vínculos de naturaleza colonial que mantuvo en el pasado. A menudo, España se ha presentado a sí misma como un interlocutor entre Europa y esta región del mundo y lo mismo ha tratado de hacer, con éxito variable en relación a EEUU, incluso con sus propias minorías hispanas (Ministerio de Asuntos Exteriores, 2014: 119; Ministerio de Asuntos Exteriores, 2021: 47-49). En la actualidad, tras décadas en las que el Hemisferio Occidental ha ocupado un lugar secundario en las prioridades estadounidenses frente a Europa, el Próximo Oriente o, más recientemente, la región Indo-Pacífica, EEUU ha comenzado a interesarse de nuevo en la región debido a la aparición de nuevas circunstancias.

Entre ellas cabe destacar el resurgimiento de la competición entre grandes potencias, en especial destacando la creciente presencia de China y Rusia en la región. A través de su política de inversiones y de cooperación al desarrollo, China se está convirtiendo en un actor cada vez más influyente. Entre sus intereses en la región cabe destacar que 8 de los 14 países que reconocen a Taiwán en el mundo están en Latinoamérica. De igual modo, Rusia, a través de sus alianzas militares con algunos de los regímenes autoritarios presentes en la región, ha incrementado su presencia, aunque está previsiblemente será más limitada si no se producen cambios como consecuencias de crisis como las de Ucrania (Prasad, 2017; Milosevich, 2019: 19-21).

La presencia de estas grandes potencias en una región donde EEUU ha ejercido tradicionalmente el papel de hegemón está, además, estrechamente relacionada con diferentes regímenes autoritarios hostiles a EEUU, entre los que cabe destacar Venezuela, Cuba y Nicaragua. Estos países se han visto envueltos en diferentes crisis por su creciente práctica represiva y las prácticas autoritarias de sus líderes. Ante la política de sanciones y apoyo a la oposición en algunos de ellos, estos gobiernos han estrechado su relación con potencias externas y rivales de EEUU, caso de las citadas China y Rusia pero también de Irán (Kempe, 2019).

España, y por extensión, organizaciones como la Unión Europea han buscado una posición más conciliadora en casos como el de Venezuela (France 24, 2019). Un diálogo que desde la perspectiva estadounidense es enormemente complejo y no va a resolver el problema de seguridad y estabilidad que estos regímenes supondrían para la región. La falta de cooperación de España en este ámbito, quien además se ha convertido en refugio de las familias de las élites chavistas gracias a instrumentos como la visa oro, establecida por Mariano Rajoy en 2013, no ha despertado precisamente simpatías en los círculos políticos de Washington. Más aún en un momento en el que EEUU estaba incrementando su presión sobre el régimen (Bolton, 2018). En especial debido a la ausencia de presión por parte de España y a diversos escándalos como la fuga de Hugo Carvajal, exdirector general de Contrainteligencia Militar en Venezuela. El propio enviado presidencial estadounidense para Venezuela, Elliot Abrams, llegó a declarar que la fuga de Hugo Carvajal era “vergonzosa” y “un escándalo” (García Rey, 2019).

España, a regañadientes, aceptó reconocer a Juan Guaidó como presidente de Venezuela, pero muy pronto los avances quedaron congelados sobre el terreno y Nicolás Maduro se acabó consolidando como presidente de Venezuela. Lo mismo habría sucedido en el caso de Cuba, si bien se debería descartar aquellos supuestos donde haya intereses legítimos españoles como en su crítica a la aplicación del título III de la ley Helms-Burton (Guimón, 2019).

Las manifestaciones de decepción o incluso críticas han sido bastante explícitas. Un ejemplo serían las declaraciones del ex consejero de Seguridad Nacional John Bolton en relación a la falta de iniciativa de España para ayudarles a expulsar a Maduro (Alandete, 2020). También las declaraciones todavía más críticas expresadas por el senador demócrata de origen cubano en el Congreso de EEUU, Robert Menéndez, presidente de la Comisión de Exteriores en el Senado sobre la política latinoamericana de España en el proceso de confirmación de la nueva embajadora estadounidense, Julissa Reynoso:

Estoy profundamente preocupado de que España adopte puntos de vista que están fuera de la democracia y las disposiciones en derechos humanos que uno esperaría ver en un aliado de la OTAN. Los españoles no han sido particularmente de ayuda, en concreto en el Hemisferio Occidental. Estoy seguro de que (a España) no le gustaría que actuásemos de la forma en la que ellos actúan con nosotros, si fuera en su esfera del mundo (Onda Cero, 2021).

Tal y como puede observarse, a pesar de que la participación española en Latinoamérica no puede ser considerado un ámbito de actuación ligado a la OTAN, su política exterior en la región y quizá como consecuencia de haberse presentado a sí misma como un interlocutor relevante en la misma, es un aspecto que también genera implicaciones en la imagen estadounidense sobre España. No sería la primera vez que ambos países discrepan sobre la política regional. El caso de Felipe González y el presidente Reagan en relación a América Central o el embargo estadounidense sobre Cuba son claros ejemplos.

No obstante, la política española reciente hacia regímenes como el venezolano no ha sido vista con simpatía desde Washington, ha generado controversia política interna en España y, sin ninguna duda, también plantea implicaciones negativas sobre la visión estadounidense en relación a España como un aliado fiable. También sobre su fiabilidad como aliado de la OTAN.

Posicionamiento español en relación a China, Rusia y la autonomía estratégica europea

Al igual que sucede en el caso de Latinoamérica, también es relevante el posicionamiento español en relación a China, principal desafío de seguridad de EEUU en las próximas décadas a efectos de comprender su visión sobre España como aliado. A este respecto, la posición española no es la más afín a China por comparativa con otros países europeos como Italia, Grecia, Hungría o Portugal. Cuestión demostrada, por ejemplo, con su no incorporación al proyecto chino One Belt One Road. Sin embargo, y a pesar del reconocimiento de la problemática que conlleva en materia de seguridad, en cuestiones consideradas de cierta relevancia como la aplicación de la tecnología 5-G, España es partidaria de permitir la participación de empresas como Huawei (Le Corre, 2019; Iriarte, 2021).

Asimismo, sus élites han conservado una visión relativamente naif sobre la política china, a la que atribuyen una mayor relación con la dimensión económica o de inversiones frente a su papel en cuestiones políticas y de seguridad (Moncloa, 2021: 26-27). De igual forma y, tradicionalmente, España ha sido uno de los países menos tendentes a criticar a China por la naturaleza democrática de su gobierno o la vulneración de derechos humanos, aunque esta postura que había llevado a China a afirmar que “España es el mejor socio europeo de China y el único con el que no tiene un problema histórico” (La Vanguardia, 2015), ha experimentado ya una cierta evolución. España, por tanto, se situaría en una posición intermedia entre los países europeos más contundentes con China o que han experimentado problemas como Lituania y aquellos menos hostiles. En cualquier caso, no ostenta una posición particularmente proclive a los intereses de EEUU.

Lo mismo puede decirse respecto de Rusia, potencia geográficamente lejana y respecto de la que los españoles no percibían una amenaza directa a su seguridad, más allá de las referencias del supuesto apoyo de Rusia en el marco de una estrategia de desinformación a los independentistas catalanes, aunque el nivel de preocupación se ha incrementado hasta un 20 % tras los acontecimientos de la crisis de Ucrania de 2022 (Castro, 2022; Real Instituto Elcano, 2022: 13). En consecuencia, la posición tradicional de España ha sido más negociadora y se ha alineado en mayor medida con los planteamientos de Estados como Francia, Italia o Alemania.

Un último tema que merece la pena mencionar es el relativo a la autonomía estratégica europea, un asunto aún en construcción y relativamente controvertido de cara a la propia OTAN y a EEUU por sus supuestas implicaciones en relación a una posible pérdida de relevancia de la organización. Pendiente aún la publicación del Strategic Compass, España también ostenta una posición intermedia entre aquellos Estados de la UE que, como Francia, son partidarios de una autonomía estratégica más decidida y los principales defensores del atlantismo como los de Europa Oriental.

Una posición, esta última, que no puede sino reforzarse a la luz de los acontecimientos de Ucrania. España, junto con otros países como Alemania, habría defendido la compatibilidad de la autonomía estratégica con una relación transatlántica fuerte. En cualquier caso y sin apenas plantear ningún tipo de debate relevante, España ha incorporado el apoyo a la autonomía estratégica a documentos tan relevantes como la Estrategia de Acción Exterior de 2021-2024 o la de Seguridad Nacional de 2021, de manera incluso reiterativa (Ministerio de Asuntos Exteriores, 2021: 13, 19 y 28; Moncloa, 2021: 34, 66 y 70).

En definitiva y si bien estos posicionamientos no pueden considerarse hostiles a EEUU ni a sus intereses, y España habría demostrado que, como en Ucrania, tiende a tomar partido por sus aliados, el posicionamiento español más conciliador frente a estas potencias y su posición más proclive al desarrollo de la autonomía estratégica de la Unión Europea tampoco ha hecho que España pueda ser considerado el país más cercano a los posicionamientos estadounidenses y de la propia OTAN en este ámbito. Cabe mencionar, además, que estando pendiente el desarrollo del nuevo Concepto Estratégico de la Alianza en la Cumbre de Madrid, estos asuntos saldrán, necesariamente, al debate público en el transcurso de las diferentes reuniones.

Conclusiones

A la vista de todos los puntos recogidos anteriormente, es necesario realizar una valoración sobre la percepción existente en EEUU sobre el papel jugado por España en el marco de la OTAN, desgranando los aspectos positivos y negativos de la misma.

A primera vista, la valoración parte de EEUU de la participación española no podría ser más positiva. En las reuniones y cumbres bilaterales entre ambos países no han faltado las declaraciones amistosas ni los elogios, que irían desde las declaraciones de Obama de que España sería “uno de nuestros aliados más cercanos” o las de Trump de su consideración de España como “uno de nuestros aliados más estrechos” o la adjetivación de la Administración Biden sobre la relación bilateral España-EEUU como “vital”. Todo ello enmarcado en su condición de aliado de la OTAN.

Aún más, España tiene una imagen muy positiva en la sociedad estadounidense, que aprecia y valora el papel jugado por la misma como aliado, siendo considerada una de las opciones más mencionadas como aliado preferente. Además, la visión en EEUU de España como país ha mejorado. Incluso sería superior a la percibida en otros países de nuestro entorno como Alemania o Francia y, desde luego, a la que los españoles tienen sobre EEUU o sobre sí mismos.

A pesar de las ocasionales discrepancias, España ha tratado de mostrarse como un aliado fiable y superar las críticas sobre los escasos recursos destinados a su política de defensa según lo recogido en la regla de Cardiff. A este respecto cabe destacar los activos estratégicos a su disposición como han sido las bases de Rota y, en menor medida Morón, con la consiguiente reforma de los Convenios Bilaterales de Defensa. Un punto que permitió dejar atrás los desencuentros políticos de la etapa de Zapatero. De igual forma, España ha participado en la gran mayoría de misiones puestas en marcha por la organización, incluso en regiones donde no habría tenido un peso tradicionalmente fuerte como en el Este de Europa y ha tratado de ofrecer una imagen de liderazgo en momentos como la crisis de Ucrania de enero de 2022.

El problema es que esta dimensión positiva, en ocasiones sobredimensionada por la cortesía diplomática, ha oscurecido algunos de los principales puntos de crítica entre las élites estadounidenses sobre el papel de España. Claramente el más importante ha sido el del gasto en defensa ante la clara lejanía del gasto del 2 % del PIB. Un aspecto recogido abiertamente en la obra de algunos de los decisores estadounidenses más relevantes de los últimos años como es John Bolton y una de las principales demandas estadounidenses que, por razones políticas, no ha sido todavía atendida a pesar de que la tendencia es ascendente.

Un segundo punto es el del posicionamiento español en algunos aspectos clave desde la óptica estadounidense, no necesariamente relacionados de manera directa con la OTAN. Uno de estos aspectos es su posición hacia determinados regímenes latinoamericanos como Cuba, Venezuela o Nicaragua, considerados desde la perspectiva estadounidense como una fuente de problemas para la seguridad y estabilidad de la región y que han ostentado un rol de puente para potencias rivales como China o Rusia en Latinoamérica. El tibio posicionamiento español ha sido objeto de críticas bastante explícitas en los círculos políticos de Washington y ha empeorado la visión que se tiene en los mismos de España como aliado.

Otro aspecto por mencionar es el relativo a las relaciones con China y Rusia, potencias que indubitadamente van a tener un papel destacado en el nuevo Concepto Estratégico de la Organización. Si bien España no es necesariamente uno de los países más favorables a ambas potencias dentro de la OTAN, tampoco se ha caracterizado por ser uno de los más críticos. Esto en parte por razones lógicas a la vista de la percepción de lejanía existente en cuanto al grado de amenaza que supondrían para España, con breves excepciones como la supuesta injerencia rusa en el proceso separatista catalán. En cualquier caso, algunos episodios como la decisión de permitir repostar a navíos rusos en Ceuta y Melilla ha sido un punto de abierta discrepancia con otros aliados de la organización. Peor aún, las élites españolas parecen haber conservado un posicionamiento de cierta ingenuidad, cuanto menos en su discurso, en relación a las implicaciones del ascenso chino y a la visión relativa a esta potencia desde un prisma meramente económico, que ni siquiera geoeconómico.

Lo mismo sucedería en el caso de la autonomía estratégica europea. Un concepto al que se ha dado la bienvenida en España de forma prematura e incorporado a sus documentos estratégicos más relevantes sin una reflexión en torno a sus consecuencias positivas o negativas para los intereses españoles ni al modelo que se busca. Tampoco de las necesarias limitaciones que una organización internacional como la Unión Europea va a tener en el desarrollo de una política de estas características. Hay que destacar que España es partidaria de su compatibilidad con la Alianza Atlántica, lo que la acerca a países como Alemania y distingue de otros aliados como Francia. Sin embargo, la ausencia de un debate serio sobre sus implicaciones para los intereses propios o para la OTAN tampoco ha favorecido una mejora en la imagen española a ojos estadounidenses.

A esto cabe añadir que los argumentos de las élites españolas en relación a su papel como aliado no siempre han sido lo suficientemente sólidos o respaldados por los hechos. A pesar de su preocupación por hacer ver que España es un buen aliado, hay determinados episodios que no han mejorado la imagen de España, en especial relacionados con los despliegues militares en escenarios como Irak o el de la fragata Méndez Núñez ante el incremento de las tensiones con Irán.

Además, las reglas que han limitado la participación de las tropas españolas en los diferentes escenarios de conflicto han menoscabado el discurso español de presentarse como un proveedor y no consumidor de seguridad. La retirada de las tropas estadounidenses de Morón, si bien no debe ser exagerada en cuanto a su valoración, también constituye una muestra de que no se debe exagerar tampoco el valor de los activos estratégicos de España para EEUU, en cualquier caso relevantes. A esto podemos añadir algunos elementos sectoriales como las contradicciones existentes entre algunas de las fuerzas políticas españolas sobre el rol estadounidense o de la propia OTAN y la presencia de sectores críticos en la opinión pública.

En conclusión, en el año que se celebra el 40 Aniversario de su incorporación y la segunda Cumbre de la OTAN que se celebra en su territorio, España guarda una imagen mayoritariamente positiva como aliado entre las élites y la opinión pública estadounidense. No es un Estado que haya generado problemas graves, aunque tampoco soluciones y sí algunas decepciones por razones de naturaleza política.

Dado el conocimiento estadounidense de sus importantes limitaciones, España se está consolidando como un país no prioritario para la política exterior estadounidense. Existe, por tanto, un importante margen de mejora que las élites españolas podrían aprovechar para fortalecer su participación en la OTAN y su imagen entre las élites estadounidenses. Un reto indiscutiblemente importante a la luz de la naturaleza vital que, tal y como se está pudiendo observar en la crisis de Ucrania, todavía tienen EEUU y la propia Alianza Atlántica como garantes de la seguridad en el escenario europeo.

Nota sobre el autor:

Juan Tovar es Profesor Titular de Relaciones Internacionales de la Universidad de Burgos. Correo electrónico: jtovar@ubu.es

Referencias

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