FERNANDO ARLETTAZ<\/p>\n\n\n\n
Centro Universitario de la Defensa \/ Universidad de Zaragoza, Espa\u00f1a<\/p>\n\n\n\n
Title: Can the OSCE (still) Contribute to European Security?<\/p>\n\n\n\n
Resumen: La Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperaci\u00f3n en Europa (convertida luego en la Organizaci\u00f3n para la Seguridad y la Cooperaci\u00f3n en Europa) naci\u00f3 con el objetivo de constituir un foro de di\u00e1logo entre actores con opciones pol\u00edticas y concepciones de la seguridad radicalmente diferentes. Luego del final de la Guerra Fr\u00eda, el discurso de la Organizaci\u00f3n se orient\u00f3 hacia la promoci\u00f3n de un ideal democr\u00e1tico robusto. Sin embargo, los hechos mostraron los l\u00edmites del optimismo inicial. El rol efectivo de la Organizaci\u00f3n sigui\u00f3 vinculado a un concepto tradicional de seguridad como seguridad interestatal, con cierta atenci\u00f3n a la dimensi\u00f3n de los derechos humanos, pero tambi\u00e9n con una alta tolerancia a los reg\u00edmenes no democr\u00e1ticos que persist\u00edan en su seno. Esta geometr\u00eda variable<\/em> entre los componentes del concepto de seguridad se relaciona con la naturaleza misma de la Organizaci\u00f3n: ella naci\u00f3 como forma de garantizar un modus vivendi<\/em> entre Estados con intereses e ideolog\u00edas enfrentados y mantiene en buena medida este car\u00e1cter, aunque la oposici\u00f3n no sea hoy entre dos modelos econ\u00f3micos diferentes sino entre Estados con grados variables de democratizaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n Palabras claves: OSCE, seguridad europea, Proceso de Helsinki.<\/p>\n\n\n\n Abstract: The Conference on Security and Cooperation in Europe (later transformed into the Organization for Security and Cooperation in Europe) was born with the aim of constituting a forum for dialogue between international actors with radically different political options and conceptions of security. After the end of the Cold War, the Organization\u2019s discourse was reoriented towards the promotion of a robust demiocratic ideal. However, the facts showed the limits of the initial optimism. The effective practice of the Organization continued to adhere to a traditional concept of security as interstate security, with some attention to the human rights dimension, but also with a high tolerance for non-democratic regimes. This variable geometry<\/em> between the components of the concept of security is related to the very nature of the Organization: it was born as a way of guaranteeing a modus vivendi<\/em> between States with conflicting interests and ideologies and maintains this character to a large extent, although nowadays the opposition is not between two different economic models but between States with varying degrees of democratization.<\/p>\n\n\n\n Keywords: OSCE, European security, Helsinki process.<\/p>\n\n\n\n Para citar este art\u00edculo\/To cite this article<\/strong>: Fernando Arlettaz, <<\u00bfPuede la OSCE (todav\u00eda) contribuir a la seguridad europea?>>, Revista de Estudios en Seguridad Internacional<\/em>, Vol. 8, No. 1, (2022), pp. 165-184. DOI: http:\/\/dx.doi.org.10.18847\/1.15.10<\/a> \u00a0\u00a0<\/p>\n\n\n\n Introducci\u00f3n<\/strong><\/p>\n\n\n\n La idea de convocar una conferencia sobre la paz en Europa se remonta a los a\u00f1os cincuenta del pasado siglo. Fue en un primer momento una iniciativa de la Uni\u00f3n Sovi\u00e9tica, que quer\u00eda reforzar su posici\u00f3n hegem\u00f3nica en el continente y, fundamentalmente, consolidar las fronteras establecidas tras la Segunda Guerra Mundial, incluyendo obviamente la divisi\u00f3n de Alemania. Los pa\u00edses occidentales, por su parte, ve\u00edan con reticencia la iniciativa sovi\u00e9tica. La idea s\u00f3lo se concret\u00f3 con la distensi\u00f3n en las relaciones este-oeste en los a\u00f1os setenta. La Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperaci\u00f3n en Europa (CSCE) tuvo lugar en Helsinki y Ginebra entre 1973 y 1975.<\/p>\n\n\n\n Todos los Estados participantes declaraban estar interesados en la seguridad europea. Sin embargo, sus sistemas pol\u00edticos y sus intereses estrat\u00e9gicos, as\u00ed como sus concepciones sobre la seguridad, eran radicalmente diferentes. Los sovi\u00e9ticos no hab\u00edan abandonado su plan inicial de consolidar el statu quo<\/em> territorial e insist\u00edan en la necesidad de reconocer el principio de la no injerencia en los asuntos internos de los Estados (lo que, en lenguaje sovi\u00e9tico, quer\u00eda decir no injerencia de los Estados occidentales en la zona de influencia sovi\u00e9tica). Los Estados occidentales, en cambio, incid\u00edan sobre el principio de libre determinaci\u00f3n (que, cre\u00edan, llevar\u00eda a las sociedades a optar libremente por las instituciones democr\u00e1ticas occidentales) y el respeto a los derechos humanos.<\/p>\n\n\n\n La primera Cumbre de la CSCE culmin\u00f3 con la adopci\u00f3n de una declaraci\u00f3n, el Acta Final de Helsinki, y dio nacimiento a un proceso, el Proceso de Helsinki. En el Acta, los Estados acordaron una concepci\u00f3n m\u00ednima de la seguridad, entendida en el sentido tradicional de seguridad estatal (m\u00e1s algunos elementos b\u00e1sicos de protecci\u00f3n de derechos humanos), aceptable para todos ellos. A diferencia de otros reg\u00edmenes regionales (como la OTAN o el Consejo de Europa), la CSCE no era una comunidad de valores compartidos. Buscaba establecer puentes de confianza entre grupos de Estados con praxis pol\u00edticas dis\u00edmiles, con el objetivo \u00faltimo de garantizar la paz en territorio europeo.<\/p>\n\n\n\n Tras el final de la Guerra Fr\u00eda, el discurso de la CSCE (que se convirti\u00f3 en 1994 en la Organizaci\u00f3n para la Seguridad y la Cooperaci\u00f3n en Europa, OSCE[1]<\/a>) puso un \u00e9nfasis cada vez mayor en los derechos humanos e incluy\u00f3 la dimensi\u00f3n democr\u00e1tica en el concepto de seguridad, al tiempo que se securitizaban<\/em> campos que no hab\u00edan sido considerados problemas de seguridad internacional desde la perspectiva tradicional interestatal (como la lucha contra la criminalidad organizada o los problemas medioambientales). Si se toman como punto de referencia los documentos de las sucesivas cumbres que tuvieron lugar desde la Cumbre de Par\u00eds en 1990, da la impresi\u00f3n que la CSCE\/OSCE se transform\u00f3 en una activa promotora de una nueva idea de seguridad basada en los derechos humanos y la democracia liberal. Cambiando su filosof\u00eda inicial como instituci\u00f3n favorecedora de un simple modus vivendi<\/em> entre dos polos enfrentados, la CSCE\/OSCE habr\u00eda devenido una instituci\u00f3n promotora de valores sustantivos fuertes.<\/p>\n\n\n\n Sin embargo, a pesar del apego discursivo de la CSCE\/OSCE a la idea de democracia liberal y de las actividades de promoci\u00f3n de la democracia que ella desarrolla, las interpretaciones de cada Estado acerca de lo que la democracia significa son muy variadas o, dicho m\u00e1s crudamente, las credenciales democr\u00e1ticas var\u00edan mucho de un Estado participante a otro, sin que esto suponga para los Estados la expulsi\u00f3n del Proceso u otro tipo de reacci\u00f3n institucional fuerte. A pesar del entusiasmo por la democracia que trajo consigo el final de la Guerra Fr\u00eda y del apego discursivo a una idea de la seguridad que incluye tal ideal (junto con una idea fuerte de la protecci\u00f3n de los derechos humanos), la CSCE\/OSCE sigui\u00f3 y sigue siendo un espacio en el que conviven Estados con concepciones pol\u00edticas marcadamente diferentes y no siempre apegadas al ideal democr\u00e1tico.<\/p>\n\n\n\n La hip\u00f3tesis central de este trabajo es, pues, que la CSCE\/OSCE naci\u00f3 como un foro de di\u00e1logo entre actores con opciones pol\u00edticas diferentes y que, a pesar de los intentos de convertirla en una comunidad sustantiva apegada a un ideal robusto de democracia y derechos humanos, sigue manteniendo en buena medida su primitiva naturaleza (aunque la l\u00ednea divisoria no pase ya por la distinci\u00f3n entre econom\u00edas de mercado y econom\u00edas centralizadas sino m\u00e1s bien por los grados variables de democratizaci\u00f3n entre los Estados). Esta caracterizaci\u00f3n de la CSCE\/OSCE se ve confirmada si se consideran algunos de los conflictos producidos desde el final de la Guerra Fr\u00eda en el \u00e1rea de la antigua influencia sovi\u00e9tica (como por ejemplo, y muy particularmente, la guerra desatada por la invasi\u00f3n rusa a Ucrania en febrero de 2022). Sin entrar a analizar la mayor o menor legitimidad de las posiciones invocadas por cada uno de los actores, es evidente que existen fuertes diferencias entre los participantes del Proceso de Helsinki y que la continuidad de las labores de la Organizaci\u00f3n depende del modo en que pueda lidiar con ellas.<\/p>\n\n\n\n La hip\u00f3tesis anterior se desarrolla en dos pasos. El apartado 2 traza de manera general los grandes hitos hist\u00f3ricos en la evoluci\u00f3n de la CSCE\/OSCE. El apartado 3 sintetiza, en una aproximaci\u00f3n m\u00e1s conceptual que hist\u00f3rica, el modo en que el concepto tradicional<\/em> de seguridad fue ampliado con el a\u00f1adido del componente democr\u00e1tico<\/em>. Se concluye que para mantener su papel de promoci\u00f3n de la seguridad en Europa, la OSCE debe aceptar su car\u00e1cter de modus vivendi<\/em> entre Estados con concepciones pol\u00edticas distintas, aunque esto implique resignar parte de sus ideales democr\u00e1ticos.<\/p>\n\n\n\n De la Conferencia a la Organizaci\u00f3n para la Seguridad y la Cooperaci\u00f3n en Europa: los avatares de un proceso de adaptaci\u00f3n<\/strong><\/p>\n\n\n\n El Acta Final y el Proceso de Helsinki<\/em><\/p>\n\n\n\n La primera Cumbre de la CSCE se cerr\u00f3 con la adopci\u00f3n de una declaraci\u00f3n, el Acta Final de Helsinki, y dio nacimiento a un proceso, el Proceso de Helsinki (ver Maresca, 1987; Romano, 2009). En la CSCE participaron pr\u00e1cticamente todos los Estados de Europa, tanto del este como del oeste, adem\u00e1s de Estados Unidos y Canad\u00e1. El Acta Final ten\u00eda el objetivo central de \u201cpromover mejores relaciones entre ellos [los Estados participantes] y de lograr condiciones en las que sus pueblos puedan vivir en una paz aut\u00e9ntica y duradera, libres de toda amenaza o atentado contra su seguridad\u201d (CSCE, 1975: pre\u00e1mbulo).<\/p>\n\n\n\n El Acta identific\u00f3 tres \u00e1reas diferentes en el \u00e1mbito de la seguridad, que se conocen com\u00fanmente como cestas<\/em> (baskets<\/em>). La primera cesta se refiere a las cuestiones pol\u00edtico-militares. La segunda es la relativa a la cooperaci\u00f3n en un conjunto de materias (econom\u00eda, ciencia, tecnolog\u00eda, medio ambiente). La tercera cesta se ocupa de las cuestiones humanitarias y otras afines y es la base del desarrollo posterior de la llamada Dimensi\u00f3n Humana<\/em> del Proceso de Helsinki. Los temas de la primera cesta<\/em> est\u00e1n incluidos en las dos primeras partes del Acta Final: la primera parte del Acta se refiere a las cuestiones relativas a la seguridad en Europa y la segunda es un documento sobre las medidas destinadas a fomentar la confianza y ciertos aspectos de la seguridad y el desarme. La primera parte incluye la Declaraci\u00f3n sobre los principios que rigen las relaciones entre los Estados participantes<\/em>, conocida generalmente como el Dec\u00e1logo<\/em>.<\/p>\n\n\n\n Los Estados cierran el Acta Final declarando que est\u00e1n resueltos a continuar el proceso multilateral iniciado por la Conferencia mediante el intercambio de opiniones, la ejecuci\u00f3n de las tareas definidas por la Conferencia y la organizaci\u00f3n, con este fin, de reuniones entre sus representantes. Se abri\u00f3 as\u00ed el ciclo de las reuniones de seguimiento (follow-up meetings<\/em>). Entre la Conferencia de Helsinki y la siguiente gran cumbre (la de Par\u00eds en 1990) se realizaron tres reuniones de seguimiento: Belgrado (1977-1978), Madrid (1980-1983) y Viena (1986-1989).<\/p>\n\n\n\n El Acta Final y el Proceso de Helsinki fueron hitos importantes en la distenci\u00f3n este-oeste. Uno de los mayores logros de la CSCE se dio en el campo de las medidas de fomento de la confianza y la seguridad. En 1986 se reuni\u00f3 en Estocolmo una Conferencia sobre Medidas Destinadas a Fomentar la Confianza y la Seguridad y sobre Desarme en Europa en la que los Estados participantes en la CSCE acordaron medidas relacionadas con la obligaci\u00f3n de notificar previamente a su realizaci\u00f3n determinadas actividades militares y la observaci\u00f3n de determinadas actividades militares de un Estado por los dem\u00e1s Estados participantes (CSCE, 1986). Estas medidas fueron completadas entre 1989 y 1990 por otra reuni\u00f3n de la misma Conferencia realizada en Viena. Los Estados participantes adoptaron un documento que contiene medidas destinadas a intercambiar de informaci\u00f3n militar, reducir riegos, promover contactos regulares, y notificar y observar de determinadas actividades militares (CSCE, 1990b). El documento de Viena 1990 fue actualizado en sucesivas oportunidades (CSCE, 1992b; CSCE, 1994; OSCE, 1999d). La versi\u00f3n actualmente en vigor es la de 2011 (OSCE, 2011a).<\/p>\n\n\n\n La Cumbre de Par\u00eds: el optimismo democr\u00e1tico<\/em><\/p>\n\n\n\n La ca\u00edda del muro de Berl\u00edn en 1989 y los cambios pol\u00edticos que le siguieron dejaron a Europa a las puertas de una nueva era. La Cumbre de Par\u00eds, celebrada en 1990, ten\u00eda por objetivo sentar las bases de un nuevo r\u00e9gimen de paz y prosperidad forjado sobre los ideales de la democracia liberal. El principal documento adoptado en la Cumbre de Par\u00eds fue la Carta de Par\u00eds para una Nueva Europa, en la que los Estados declaraban compartir \u201cun resuelto compromiso con la democracia basada en los derechos humanos y las libertades fundamentales; prosperidad mediante la libertad econ\u00f3mica y la justicia social; e igual seguridad para todos [sus] pa\u00edses\u201d (CSCE, 1990: pre\u00e1mbulo). El contraste con el Acta Final de Helsinki era notorio: los Estados reafirmaban el Dec\u00e1logo adoptado en Helsinki, pero se compromet\u00edan a consolidar la democracia como \u00fanico sistema de gobierno y realizaban una clara opci\u00f3n en favor de la econom\u00eda de mercado. La CSCE declaraba convertirse en activa promotora de la democracia y los derechos humanos.<\/p>\n\n\n\n La adopci\u00f3n de la Carta de Par\u00eds invitaba al optimismo. Incluso Mosc\u00fa parec\u00eda haber aceptado los principios democr\u00e1ticos y los pa\u00edses nacidos del proceso de desintegraci\u00f3n del bloque comunista comenzaron a ingresar como participantes en el Proceso. La Cumbre de Par\u00eds inici\u00f3 tambi\u00e9n la institucionalizaci\u00f3n de la CSCE. Se previ\u00f3 la realizaci\u00f3n de una nueva Cumbre en Helsinki en 1992. Igualmente, se cre\u00f3 el Consejo, conformado por los ministros de Asuntos Exteriores que deb\u00edan reunirse al menos una vez al a\u00f1o, y el Comit\u00e9 de Altos Funcionarios, como \u00f3rgano ejecutor de las decisiones del Consejo. Se estableci\u00f3 que las reuniones de continuidad (follow-up meetings<\/em>) se realizar\u00edan cada dos a\u00f1os y se crearon la Secretar\u00eda, el Centro de Prevenci\u00f3n de Conflictos, la Oficina pro Elecciones Libres (luego llamada Oficina de Instituciones Democr\u00e1ticas y Derechos Humanos) y la Asamblea Parlamentaria. En la primera reuni\u00f3n del Consejo, realizada en Berl\u00edn en 1991, se adopt\u00f3 el llamado Mecanismo de Berl\u00edn<\/em>, una v\u00eda de di\u00e1logo pol\u00edtico que pod\u00eda ser usada en situaciones de emergencia (CSCE, 1991).<\/p>\n\n\n\n El mismo d\u00eda que se firmaba la Carta de Par\u00eds, se adopt\u00f3 el texto del Tratado sobre Fuerzas Armadas Convencionales en Europa (Tratado FACE 1990). El Tratado tiene por objetivo \u201cinstaurar un equilibrio seguro y estable de las fuerzas armadas convencionales en Europa a niveles m\u00e1s bajos\u201d que los existentes en ese momento, \u201celiminar las disparidades perjudiciales para la estabilidad y para la seguridad\u201d y eliminar \u201cla capacidad de lanzamiento de ataques por sorpresa y de iniciaci\u00f3n de acciones ofensivas a gran escala\u201d. Para conseguir este objetivo, el Tratado estableci\u00f3 l\u00edmites a ciertos armamentos y equipos (carros de combate, veh\u00edculos acorazados de combate, piezas de artiller\u00eda, aviones de combate, helic\u00f3pteros de ataque).<\/p>\n\n\n\n Sin embargo, el texto del Tratado FACE muestra una paradoja que no ser\u00e1 ajena a las tensiones internas que acompa\u00f1ar\u00e1n desde entonces a la CSCE, luego OSCE. El Tratado es el gran logro de la Organizaci\u00f3n a comienzos de la d\u00e9cada de 1990 y es producto del di\u00e1logo entre los antiguos antagonistas de la Guerra Fr\u00eda. Sin embargo, en el mismo momento en que las transformaciones en el bloque sovi\u00e9tico presagian ya el comienzo de una nueva era, el Tratado FACE mantiene para la aplicaci\u00f3n de sus disposiciones una estructura t\u00edpica de la Guerra Fr\u00eda. El Tratado divide a los firmantes en dos grupos (art\u00edculo I.A): el del Pacto de Varsovia, por un lado, y el de los Tratados de Washington y Bruselas (es decir, los miembros de la OTAN y la UEO), por otro. Dentro de la zona de aplicaci\u00f3n del Tratado, existen l\u00edmites en armamentos y equipos por grupo de Estados (art\u00edculos IV), por \u00e1reas geogr\u00e1ficas sub-regionales (art\u00edculos IV y V) y por Estado individual (art\u00edculo VI). Las limitaciones por \u00e1reas geogr\u00e1ficas est\u00e1n basadas en un sistema de tres sub-regiones conc\u00e9ntricas, cuyo centro es Europa central (es decir, el \u00e1rea de frontera entre los bloques), m\u00e1s dos \u00e1reas al noreste y al sureste de Europa conocidas como zonas de flancos<\/em>. Sin embargo, aunque los l\u00edmites est\u00e1n en parte establecidos de manera grupal (lo que obliga a acuerdos internos dentro de cada grupo), la responsabilidad de hacer efectiva la limitaci\u00f3n es individual para cada Estado (art\u00edculo VII).<\/p>\n\n\n\n Por la paradoja que acompa\u00f1\u00f3 a su nacimiento y que se explic\u00f3 m\u00e1s arriba, las transformaciones posteriores al fin de la Guerra Fr\u00eda supusieron desaf\u00edos importantes para la vida del Tratado FACE. Los problemas surgidos de la reunificaci\u00f3n alemana, producida un mes antes de la firma del Tratado, se solventaron mediante compromisos ad hoc.[2]<\/a> La disoluci\u00f3n del Pacto de Varsovia, al a\u00f1o siguiente de la firma del Tratado, no tuvo efectos pr\u00e1cticos en s\u00ed misma, ya que los compromisos hab\u00edan sido asumidos por sus Estados miembros y no por la organizaci\u00f3n del Pacto en cuanto tal. Pero s\u00ed tuvo importantes efectos pr\u00e1cticos la fragmentaci\u00f3n de la Uni\u00f3n Sovi\u00e9tica, uno de los Estados signatarios, en un gran n\u00famero de nuevos Estados.<\/p>\n\n\n\n Como es sabido, \u00e9sta comenz\u00f3 con la independencia de los pa\u00edses b\u00e1lticos, entre 1990 y comienzos de 1991. Los pa\u00edses b\u00e1lticos decidieron no formar parte del Tratado FACE. Se interpret\u00f3 entonces que ello supon\u00eda que el territorio de estos tres Estados no deb\u00eda ser considerado como zona de aplicaci\u00f3n del Tratado, pero la (todav\u00eda existente) Uni\u00f3n Sovi\u00e9tica se comprometi\u00f3 a tratar los materiales desplegados en esos territorios como sujetos a sus disposiciones. En cambio, los ocho Estados resultantes de la disoluci\u00f3n de la Uni\u00f3n Sovi\u00e9tica (producida a fines de 1991) que ten\u00edan territorio al este de los Urales, incluyendo por supuesto a Rusia, s\u00ed ratificaron el Tratado. Un conjunto de compromisos de hecho tornaron posible la aplicaci\u00f3n del Tratado a la realidad surgida de la disoluci\u00f3n, que exig\u00eda el reparto entre los nuevos Estados de los l\u00edmites de armamentos y equipos asumidos por la Uni\u00f3n Sovi\u00e9tica. La disoluci\u00f3n de Checoslovaquia en 1992 produjo un problema parecido y se solucion\u00f3 tambi\u00e9n mediante compromisos ad hoc<\/em>. Como se ver\u00e1 m\u00e1s abajo, estos acuerdos de hecho tuvieron solo un efecto temporal.<\/p>\n\n\n\n A pesar de estos inconvenientes, la ejecuci\u00f3n inicial del Tratado fue exitosa, tanto en t\u00e9rminos de la reducci\u00f3n de armamento como de las inspecciones realizadas (OSCE, 1996c). En noviembre de 1992 el Tratado hab\u00eda sido ratificado por los veintid\u00f3s Estados firmantes. El Tratado fue complementado en 1992 por el Acta de Conclusiones de las Negociaciones sobre Efectivos de Personal de las Fuerzas Armadas Convencionales en Europa (Tratado FACE 1A 1992), a trav\u00e9s del cual los Estados acordaron limitar el personal basado en tierra de sus fuerzas armadas convencionales. Por otra parte, ese mismo a\u00f1o se suscribi\u00f3 el Tratado de Cielos Abiertos (Tratado de Cielos Abiertos 1992), que establece un r\u00e9gimen de realizaci\u00f3n de vuelos de observaci\u00f3n de los Estados parte sobre el territorio de los dem\u00e1s Estados parte (aunque el Tratado no entr\u00f3 en vigor hasta 2002).<\/p>\n\n\n\n El desvanecimiento del optimismo democr\u00e1tico: el Proceso de Helsinki en la d\u00e9cada de 1990<\/em><\/p>\n\n\n\n Poco despu\u00e9s de la Cumbre de Par\u00eds, comenzaron a aparecer los primeros s\u00edntomas de que el futuro ser\u00eda menos prometedor de lo esperado. Tras la disoluci\u00f3n de la Uni\u00f3n Sovi\u00e9tica, Rusia ten\u00eda cada vez mayores recelos sobre el avance occidental en pa\u00edses de la antigua \u00f3rbita sovi\u00e9tica (de la que se consideraba heredera natural) y comenz\u00f3 a desarrollar una pol\u00edtica selectiva e instrumental en relaci\u00f3n con la CSCE\/OSCE (Kropatcheva, 2012; Kropatcheva, 2015). Adem\u00e1s, el incremento en el n\u00famero de Estados participantes en el Proceso de Helsinki, resultado en buena medida de esa misma disoluci\u00f3n, pon\u00eda de manifiesto la crecente dificultad de utilizar el criterio del consenso para la toma de decisiones.<\/p>\n\n\n\n En 1991 las independencias de Eslovenia y Croacia abrieron el violento proceso de desintegraci\u00f3n de Yugoslavia. Ese a\u00f1o, la CSCE puso en funcionamiento, por primera vez, el Mecanismo de Berl\u00edn, a iniciativa de Luxemburgo (OSCE, 2011b: 25-26). Al a\u00f1o siguiente, la declaraci\u00f3n de independencia de Bosnia y Herzegovina produjo el inicio de la brutal guerra en ese pa\u00eds. La CSCE envi\u00f3 misiones a Kosovo, Sandjak y Voivodina. El Mecanismo de Berl\u00edn volvi\u00f3 a ser utilizado en 1992, en relaci\u00f3n con la situaci\u00f3n en Bosnia y Herzegovina a iniciativa de Austria, y en 1994, en relaci\u00f3n con la situaci\u00f3n en la regi\u00f3n de Bihac a iniciativa de Bosnia y Herzegovina (OSCE, 2011b: 25-26). En este contexto se elabor\u00f3 el procedimiento excepcional del consensus minus one<\/em> (que permite adoptar medidas en caso de violaciones claras, groseras y no corregidas de compromisos importantes sin el consentimiento del Estado involucrado, lo que supone una excepci\u00f3n a la regla b\u00e1sica de la unanimidad), que permiti\u00f3 suspender a Yugoslavia de su participaci\u00f3n en la CSCE (CSCE, 1992c). Yugoslavia regres\u00f3 a la OSCE reci\u00e9n en 2000.<\/p>\n\n\n\n Los Estados participantes en la Cumbre de Helsinki en 1992 reconoc\u00edan que la CSCE hab\u00eda desempe\u00f1ado un papel importante en el fomento de los cambios en Europa y que el reto era entonces aprender a gestionarlos (CSCE, 1992a: p\u00e1rr. 18). La Cumbre cre\u00f3 el Foro de Cooperaci\u00f3n en Materia de Seguridad, que deb\u00eda actualizar sucesivamente el Documento de Viena sobre medidas de incremento de la confianza. La misma Cumbre cre\u00f3 la Presidencia en Ejercicio, que corresponde al ministro de Asuntos Exteriores de un Estado designado por un a\u00f1o por el Consejo, y el Alto Comisionado para las Minor\u00edas Nacionales. Por otra parte, la Cumbre de Helsinki abri\u00f3 la puerta a la realizaci\u00f3n de misiones de paz por parte de la CSCE. Los Estados se declaraban \u201cpreparados a buscar, caso por caso, el apoyo de las instituciones y organizaciones internacionales tales como la CE, la OTAN y la UEO as\u00ed como otras instituciones y mecanismos, inclusive el mecanismo para mantener la paz de la CEI\u201d (CSCE, 1992a: p\u00e1rr. 20). En los a\u00f1os sucesivos, la CSCE\/OSCE despleg\u00f3 misiones de paz en sentido amplio (llamadas usualmente field operations<\/em>): misiones pol\u00edticas, oficios diplom\u00e1ticos, misiones de observaci\u00f3n, misiones de observaci\u00f3n y apoyo electoral, misiones de apoyo t\u00e9cnico, etc. Sin embargo, nunca despleg\u00f3 una misi\u00f3n estrictamente militar. La primera misi\u00f3n de la CSCE\/OSCE fue la ya nombrada misi\u00f3n a Kosovo, Sandjak y Voivodina en 1992. La primera misi\u00f3n a gran escala fue la misi\u00f3n en Bosnia-Herzegovina, establecida en 1995 para apoyar la democratizaci\u00f3n y supervisar las elecciones.<\/p>\n\n\n\n Los Estados b\u00e1lticos eran otro asunto de preocupaci\u00f3n. La URSS hab\u00eda considerado a los tres Estados como parte de sus rep\u00fablicas constituyentes, mientras que la mayor\u00eda del mundo occidental entend\u00eda que su anexi\u00f3n a la URSS luego de la Segunda Guerra Mundial hab\u00eda sido ilegal. Las tropas extranjeras (primero sovi\u00e9ticas, luego rusas) permanecieron presentes despu\u00e9s de las independencias b\u00e1lticas. Los Estados participantes en la Cumbre de 1992 mostraron su preocupaci\u00f3n por \u201cel estacionamiento de fuerzas armadas extranjeras en los territorios de los Estados b\u00e1lticos sin el necesario consentimiento de esos pa\u00edses\u201d y llamaron a la \u201cr\u00e1pida, ordenada y completa retirada\u201d de esas tropas (CSCE, 1992a: p\u00e1rr. 15). La retirada se inici\u00f3 en 1993, pero se completar\u00eda reci\u00e9n en 1999.<\/p>\n\n\n\n En la Cumbre de Budapest en 1994 la CSCE pas\u00f3 a denominarse Organizaci\u00f3n para la Seguridad y la Cooperaci\u00f3n en Europa (OSCE). La Cumbre constataba complacida (y con un optimismo que los hechos posteriores pondr\u00edan en duda) que \u201cla mayor\u00eda de los vestigios de la Guerra Fr\u00eda [hab\u00edan] desaparecido\u201d y afirmaba que la OSCE buscar\u00eda constituir \u201cuna aut\u00e9ntica asociaci\u00f3n de seguridad entre todos los Estados participantes, sean o no miembros de otras asociaciones de seguridad\u201d (OSCE, 1994: p\u00e1rr. 4 y 7). La Cumbre de Budapest tambi\u00e9n introdujo algunos cambios institucionales. El Consejo pas\u00f3 a llamarse Consejo de Ministros y el Comit\u00e9 de Altos Funcionarios se convirti\u00f3 en Consejo Superior (aunque ser\u00eda disuelto en 2006 en raz\u00f3n de la superposici\u00f3n de funciones con otros \u00f3rganos). La Cumbre cre\u00f3 tambi\u00e9n el Consejo Permanente y decidi\u00f3 que las reuniones de seguimiento (follow-up meetings<\/em>) pasaran a llamarse conferencias de revisi\u00f3n (review conferences<\/em>) y se celebraran antes de las cumbres de jefe de Estado y de gobierno (OSCE, 1994).<\/p>\n\n\n\n Cuando en 1996 tuvo lugar la Cumbre de Lisboa, la situaci\u00f3n en el este de Europa daba muestras de nueva inestabilidad. Es verdad que se hab\u00edan celebrado los Acuerdos de Dayton en 1995 y que la OSCE se congratulaba del rol jugado por su Misi\u00f3n en Bosnia y Herzegovina en la implementaci\u00f3n de los acuerdos (OSCE, 1996a: p\u00e1rr. 13). Tambi\u00e9n manifestaba su confianza en las Misiones de la OSCE a Kosovo, Sandjak y Voivodina, en la entonces todav\u00eda Rep\u00fablica Federativa de Yugoslavia (OSCE, 1996a: p\u00e1rr. 19). La Cumbre se alegraba igualmente de las medidas encaminadas a lograr un arreglo pac\u00edfico en Chechenia (la primera guerra de Chechenia tuvo lugar entre 1994 y 1996) y reconoc\u00eda el rol que estaba jugando el Grupo de Asistencia de la OSCE (OSCE, 1996a: p\u00e1rr. 22).<\/p>\n\n\n\n Pero la inestabilidad se hab\u00eda desplazado a otras partes del C\u00e1ucaso. En 1993 la CSCE hab\u00eda activado el Mecanismo de Berl\u00edn, a iniciativa de Azerbaiy\u00e1n, en relaci\u00f3n con la situaci\u00f3n en Nagorno-Karabaj (OSCE, 2011b: 25-26). Cuando se reuni\u00f3 la Cumbre de Lisboa, el foco estaba puesto en Georgia y Moldavia. A pesar del alto el fuego firmado en 1994, se produjeron asesinatos masivos de personas de origen georgiano por parte de los independentistas de Abjasia. Tanto Abjasia como Osetia del Sur organizaban elecciones. La Cumbre de la OSCE afirm\u00f3 su \u201ctotal apoyo a la soberan\u00eda e integridad territorial de Georgia dentro de sus fronteras internacionalmente reconocidas\u201d (OSCE, 1996a: p\u00e1rr. 20). Al mismo tiempo, la OSCE esperaba una \u201cretirada pronta, ordenada y completa de las tropas rusas\u201d del territorio de Moldavia; la Cumbre defend\u00eda la soberan\u00eda e integridad territorial de Moldavia y elogiaba el rol de su Misi\u00f3n en ese pa\u00eds (OSCE, 1996a: p\u00e1rr. 21).<\/p>\n\n\n\n El desarrollo hist\u00f3rico mostraba tambi\u00e9n que el principal logro de la CSCE\/OSCE en el \u00e1mbito de la seguridad europea, el Tratado FACE, ten\u00eda cada vez mayores dificultades para resistir en el nuevo escenario. La desintegraci\u00f3n de la Uni\u00f3n Sovi\u00e9tica hab\u00eda obligado a Rusia a compartir con Ucrania, Moldavia, Armenia, Azerbaiy\u00e1n y Georgia sus l\u00edmites regionales en el \u00e1rea conocida como zona de flancos<\/em>. La agudizaci\u00f3n de la crisis chechena hab\u00eda llevado a Rusia a argumentar que estos l\u00edmites eran demasiado bajos, reclamaci\u00f3n saldada con un acuerdo que permiti\u00f3 un reajuste cuantitativo y geogr\u00e1fico (Tratado FACE Anejo A Revisi\u00f3n 1996). Consecuencias m\u00e1s graves tuvo la progresiva ampliaci\u00f3n de la OTAN hacia los pa\u00edses del antiguo bloque sovi\u00e9tico, que romp\u00eda la estructura misma del Tratado FACE basada, como se ha visto, en la distribuci\u00f3n por grupos de los l\u00edmites de fuerzas (Chernov, 1995: 89).<\/p>\n\n\n\n La \u00faltima cumbre de la OSCE del siglo XX tuvo lugar en 1999 en Estambul. En ella se adopt\u00f3 la Carta sobre la Seguridad Europea (OSCE, 1999b). Buena parte del contenido de la Carta era la reiteraci\u00f3n de principios ya aceptados en el marco del proceso de Helsinki: el igual derecho de los Estados a la seguridad y a elegir sus acuerdos de seguridad y el apego a los principios de la Carta de Naciones Unidas y los documentos previos de la OSCE. La Cumbre tambi\u00e9n adopt\u00f3 el concepto de Plataforma para la seguridad cooperativa<\/em>. Se trata de un conjunto de principios y compromisos en materia de seguridad (incluidos los emergentes de los propios documentos de la OSCE) que los Estados se comprometen a promover en el seno de las organizaciones internacionales de las que sean miembros (OSCE, 1999c).<\/p>\n\n\n\n La situaci\u00f3n de Kosovo fue el trasfondo de la Cumbre de Estambul. Entre 1998 y 1999 hab\u00eda actuado la Misi\u00f3n de Verificaci\u00f3n de la OSCE en Kosovo, que deb\u00eda controlar el cumplimiento de las resoluciones del Consejo de Seguridad. La Misi\u00f3n se retir\u00f3 ante el deterioro de la situaci\u00f3n en la regi\u00f3n, pocos d\u00edas antes de que comenzaran los ataques de la OTAN contra posiciones serbias. Estos ataques fueron causa de fuertes tensiones al interior de la OSCE, por la radical oposici\u00f3n rusa a la intervenci\u00f3n de la organizaci\u00f3n atl\u00e1ntica. De hecho, el mismo a\u00f1o 1999 se activ\u00f3 el Mecanismo de Berl\u00edn, a iniciativa de Rusia, en relaci\u00f3n con las operaciones militares de la OTAN en la antigua Yugoslavia (OSCE, 2011b: 25-26). A pesar de que se reconoc\u00edan las \u201cdeficiencias democr\u00e1ticas\u201d en la entonces todav\u00eda existente Rep\u00fablica Federativa de Yugoslavia, la Cumbre de Estambul apost\u00f3 por la edificaci\u00f3n de \u201cuna sociedad multi\u00e9tnica sobre la base de una extensa autonom\u00eda, respetando la soberan\u00eda e integridad territorial\u201d de Yugoslavia, conforme a la Resoluci\u00f3n 1244 del Consejo de Seguridad, que cre\u00f3 la Administraci\u00f3n Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo (OSCE, 1999a: p\u00e1rr. 4-5) (ver Bellamy & Griffin, 2002).<\/p>\n\n\n\n El mayor \u00e9xito de la Cumbre de Estambul pareci\u00f3 ser la firma del Acuerdo de Adaptaci\u00f3n del Tratado FACE (Tratado FACE adaptado 1999). El Tratado elimina las referencias a los grupos de Estados (OTAN\/UEO y Pacto de Varsovia), reemplaz\u00e1ndolas por referencias directas a los Estados firmantes, lo que evidentemente supone reconocer el nuevo estado de cosas posterior al fin de la Guerra Fr\u00eda. La idea de un equilibrio entre bloques es reemplazada por la de cooperaci\u00f3n entre Estados. Las cinco categor\u00edas de armamentos y equipos que deben limitarse se mantiene (carros de combate, veh\u00edculos acorazados de combate, piezas de artiller\u00eda, aviones de combate, helic\u00f3pteros de ataque). El Tratado adaptado, al igual que el original, no se refiere a las limitaciones de personal, que siguen regidas por el Tratado FACE 1A. El anterior sistema de l\u00edmites por bloques de Estados, \u00e1reas geogr\u00e1ficas sub-regionales y Estado individual es reemplazado por l\u00edmites generales a los materiales que un Estado puede mantener dentro del \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n del Tratado (art\u00edculo IV del Tratado FACE adaptado) y l\u00edmites territoriales a los materiales que pueden estar presentes en el territorio de un Estado, sean propios o de un tercer Estado (art\u00edculo V del Tratado FACE adaptado) (ver Peters, 2000).<\/p>\n\n\n\n El Tratado adaptado fue completado con un conjunto de declaraciones (Tratado FACE adaptado Acta final 1999) que ayudaron a calmar algunas preocupaciones mutuas (ver Ense\u00f1at y Berea, 2002). Los tres Estados del antiguo bloque sovi\u00e9tico recientemente incorporados a la OTAN (Polonia, Hungr\u00eda y Rep\u00fablica Checa) junto con Eslovaquia y Bielorrusia se obligaban a reducciones adicionales. Rusia se comprometi\u00f3 a no estacionar fuerzas de combate sustanciales en territorios cercanos a Polonia y las rep\u00fablicas b\u00e1lticas y a retirar los armamentos y equipos de Moldavia. Moldavia, por su parte, renunci\u00f3 al derecho a recibir despliegues temporales en su territorio. Georgia y Rusia acordaron la retirada progresiva de las fuerzas rusas del territorio georgiano. Estos acuerdos se conocen globalmente como compromisos de Estambul<\/em>.<\/p>\n\n\n\n El cambio de siglo y el nuevo rol de Rusia<\/em><\/p>\n\n\n\n A lo largo de la d\u00e9cada del noventa la CSCE\/OSCE jug\u00f3 un papel estabilizador en el contexto europeo de la pos-Guerra Fr\u00eda. El Proceso de Helsinki permiti\u00f3 la socializaci\u00f3n de los Estados europeos en un conjunto de principios b\u00e1sicos relacionados con su igualdad soberana, la integridad territorial y la independencia pol\u00edtica (Pourchot, 2011). Las confidence and security building measures<\/em> tal como est\u00e1n descritas principalmente en el Documento de Viena de 1990, el Tratado FACE y el Tratado FACE adaptado ayudaron a reforzar la confianza mutua y a evitar la proliferaci\u00f3n de armamentos. No obstante, no deja de resultar significativo que los principales instrumentos de la OSCE para jugar su papel estabilizador en Europa sean un documento y dos tratados que responden m\u00e1s a la l\u00f3gica de Helsinki-75 que a la l\u00f3gica democratizadora<\/em> de Par\u00eds-90. En otras palabras, a pesar de las repetidas menciones al v\u00ednculo entre seguridad y democracia (o seguridad y derechos humanos), la labor de la Organizaci\u00f3n estuvo m\u00e1s centrada en un enfoque cl\u00e1sico de la seguridad como seguridad interestatal que en un enfoque de seguridad humana o, menos a\u00fan, seguridad democr\u00e1tica (volveremos sobre estos conceptos m\u00e1s abajo).<\/p>\n\n\n\n La llegada del nuevo siglo abri\u00f3 otros interrogantes derivados del nuevo rol protag\u00f3nico que Rusia busca en su \u00e1rea hist\u00f3rica de influencia y los roces que esta actitud le provoca con los Estados occidentales, en un juego calificado de trans-imperialismo<\/em> (Wallander, 2007) o de regreso de una great power politics<\/em> (Mankoff, 2009; Sergunin, 2016; Wallander, 2019). Es posible que la actitud rusa hacia la OSCE est\u00e9 en parte guiada por su percepci\u00f3n de que la Organizaci\u00f3n act\u00faa en favor de los intereses occidentales. La expansi\u00f3n de la OTAN hacia pa\u00edses de su antigua \u00f3rbita suele ser uno de los motivos de queja. La posibilidad jur\u00eddica de la ampliaci\u00f3n de la OTAN es indiscutible: los documentos fundamentales de la OSCE contemplan el derecho de cada Estado a determinar sus alianzas y el propio Tratado sobre Fuerzas Armadas Convencionales en Europa previ\u00f3 la posibilidad de que un Estado cambiara su pertenencia de un grupo a otro (art\u00edculo XXI). Sin embargo, por supuesto, una cosa es la posibilidad jur\u00eddica de realizar un determinado acto y otra las consecuencias pol\u00edticas que ese acto acarrea.<\/p>\n\n\n\n Por otra parte, la entrada en vigor del Tratado FACE adaptado ha sido pospuesta indefinidamente. Los Estados de la OTAN negaron su ratificaci\u00f3n con el argumento de que Rusia no hab\u00eda cumplido su promesa de retirarse de Georgia y Moldavia. Rusia, por su parte, alegaba que la falta de ratificaci\u00f3n del Tratado adaptado y la expansi\u00f3n de la OTAN pon\u00eda en riesgo su seguridad. En 2007 Rusia suspendi\u00f3 la aplicaci\u00f3n del Tratado FACE original (ver Wilcox, 2007). En reciprocidad, los Estados de la OTAN anunciaron en 2011 la suspensi\u00f3n del Tratado en relaci\u00f3n con Rusia. Rusia se ha opuesto tambi\u00e9n a la revisi\u00f3n de las medidas de confianza del Documento de Viena (Schmitt, 2018).<\/p>\n\n\n\n Georgia, Ucrania y Bielorrusia han sido los principales escenarios en los que se ha dejado traslucir el nuevo rol de Rusia. El caso georgiano tiene que ver con el posicionamiento internacional del pa\u00eds y con el encaje territorial de Osetia del Sur y Abjasia. En la Cumbre de Estambul, la OSCE hab\u00eda afirmado que el tema territorial deb\u00eda resolverse en base al respeto de la soberan\u00eda e integridad de Georgia (lo que exclu\u00eda la posibilidad de la independencia de las dos regiones separatistas), al tiempo que se congratulaba de la reducci\u00f3n de la presencia militar rusa en esas zonas (OSCE, 1999a: p\u00e1rr. 15-19).<\/p>\n\n\n\n La Revoluci\u00f3n de la Rosa en 2003 marc\u00f3 el giro pro-occidental de Georgia (Mitchell, 2004; Mitchell, 2006). El cambio de r\u00e9gimen produjo un deterioro en las relaciones ruso-georgianas, entre otras cosas por el cuestionamiento del statu quo<\/em> en Osetia del Sur y Abjasia por parte del nuevo gobierno, que buscaba retomar el control de las regiones separatistas. La declaraci\u00f3n de independencia de Osetia del Sur en 1990 hab\u00eda sido seguida por enfrentamientos que cesaron con el Acuerdo de Sochi, instado por la OSCE en 1992, y el despliegue de una fuerza de paz tripartita (Rusia, Georgia y Osetia, con dominante rusa) y de una misi\u00f3n de observaci\u00f3n de la OSCE ese mismo a\u00f1o 1992 (St\u00f6ber, 2011). Los enfrentamientos que hab\u00edan seguido a la proclamaci\u00f3n de la independencia de Abjasia en 1992, por otra parte, hab\u00edan sido aplacados con el Acuerdo de Mosc\u00fa en 1994 y el despliegue de una fuerza de paz tambi\u00e9n tripartita (nuevamente, de dominante rusa) y de una misi\u00f3n de observaci\u00f3n de las Naciones Unidas (UNOMIG).<\/p>\n\n\n\n Desde entonces, ambas regiones hab\u00edan tenido un r\u00e9gimen de autonom\u00eda de facto. El incremento de las tensiones a partir de 2003 llev\u00f3 a un enfrentamiento abierto entre Georgia y Rusia en 2008 y al reconocimiento por parte de Rusia de la independencia de las regiones separatistas ese mismo a\u00f1o. En la pacificaci\u00f3n de ambas regiones, sin embargo, el rol de la OSCE fue mucho menos significativo que el de otros actores, como la UE (Wolf, 2008). Los v\u00ednculos econ\u00f3micos, sociales y pol\u00edticos entre Rusia y las dos regiones separatistas son muy profundos y Rusia ha desarrollado una activa tarea de apoyo institucional y pol\u00edtico, especialmente desde la guerra de 2008, actuando como un Estado patrono. Rusia ha establecido bases militares en las dos regiones, protege sus fronteras y promueve su reconocimiento internacional (Gerrits & Bader, 2016).<\/p>\n\n\n\n La reuni\u00f3n informal de ministros de asuntos exteriores de junio de 2009, que tuvo como trasfondo la guerra ruso-georgiana del a\u00f1o previo, dio inicio al Proceso de Corf\u00fa, un intento de reforzar la seguridad en la regi\u00f3n relanzando la OSCE. El plan del Proceso inclu\u00eda un amplio abanico de temas, como la alerta temprana, la prevenci\u00f3n y resoluci\u00f3n de conflictos, la gesti\u00f3n de crisis y la rehabilitaci\u00f3n posconflicto, el control de armamentos, reg\u00edmenes de fomento de la confianza y la seguridad, etc. (Cliff, 2012). Aunque abri\u00f3 las puertas a la realizaci\u00f3n de una nueva Cumbre en 2010, el Proceso de Corf\u00fa parece haber estado m\u00e1s rodeado de ret\u00f3rica que de efectividad.<\/p>\n\n\n\n La \u00faltima Cumbre de la OSCE tuvo lugar en Astana en 2010. La iniciativa hab\u00eda partido del presidente Medvedev, lo que mostraba el protagonismo ruso en el momento. Sin embargo, el documento final de la Cumbre, aunque reafirm\u00f3 los principios que hasta ese momento hab\u00edan guiado a los Estados en el marco de la OSCE, tambi\u00e9n puso de manifiesto las diferencias que todav\u00eda separaban a unos y otros. El documento reconoce incluso que existe un estado de desconfianza rec\u00edproca derivado de diferentes puntos de vista sobre la seguridad (OSCE, 2010: p\u00e1rr. 7).<\/p>\n\n\n\n Las relaciones al interior de la OSCE se tensaron nuevamente con la crisis ucraniana de 2014. La Revoluci\u00f3n Naranja de 2004 hab\u00eda alejado del poder al candidato que hab\u00eda gozado del apoyo ruso (Karatnycky, 2005; Beissinger, 2013). La disyuntiva entre el acercamiento de Ucrania a occidente o el acercamiento a Rusia volvi\u00f3 a aflorar con las manifestaciones del Euromaid\u00e1n a fines de 2013 y principios de 2014. Rusia redobl\u00f3 su apuesta con la anexi\u00f3n de Crimea y Sebastopol y el apoyo a la proclamaci\u00f3n de las rep\u00fablicas pro-rusas de Donestk y Lugansk en 2014 (Grant, 2015). La OSCE ten\u00eda experiencia en la cuesti\u00f3n ucraniana (hab\u00eda habido, por ejemplo, una misi\u00f3n de monitorizaci\u00f3n en Crimea entre 1994 y 1998) e intent\u00f3 mediar en la nueva crisis. En 2014 puso en funcionamiento la Misi\u00f3n Especial de Monitorizaci\u00f3n en Ucrania y una Misi\u00f3n de Observaci\u00f3n en los puntos fronterizos de Gukovo y Donestk. La intervenci\u00f3n de la OSCE tuvo participaci\u00f3n de l\u00edderes pol\u00edticos del m\u00e1s alto nivel de varios pa\u00edses de la OSCE y la mediaci\u00f3n de la Presidencia en Ejercicio suiza (OSCE, 2014).<\/p>\n\n\n\n La crisis ucraniana refleja como ninguna otra los elementos de confrontaci\u00f3n al interior de la OSCE y las percepciones excluyentes de los actores. Rusia busca evitar la consolidaci\u00f3n de un r\u00e9gimen pro-occidental en Ucrania (Malyarenko & Wolff, 2018). Para la perspectiva occidental, la intervenci\u00f3n rusa representa una grosera vulneraci\u00f3n de principios b\u00e1sicos del derecho internacional (y de la propia OSCE), como la prohibici\u00f3n del uso de la fuerza, la inviolabilidad de las fronteras y el respeto a la integridad territorial de los Estados (Venice Commission, 2014). Por el contrario, desde la visi\u00f3n rusa se trata de medidas leg\u00edtimas para defender a los rusos de Ucrania frente a un golpe de Estado en el pa\u00eds, en un ejercicio de construcci\u00f3n narrativa que moviliza el imaginario hist\u00f3rico y geopol\u00edtico de Rusia sobre Crimea (Biersack & O\u2019Lear, 2014).<\/p>\n\n\n\n La invasi\u00f3n rusa a Ucrania en febrero de 2022 no ha sido sino el resultado de la radicalizaci\u00f3n de las reivindicaciones rusas y ha mostrado, una vez m\u00e1s, el abismo que separa a los socios de la OSCE. Mientras Rusia alegaba justificaciones (bastante inveros\u00edmiles, por otra parte) vinculadas a la protecci\u00f3n de la poblaci\u00f3n ruso-parlante de Ucrania o al resguardo de su propia seguridad (Deutsche Welle, 2022), los Estados occidentales condenaban en los m\u00e1s en\u00e9rgicos t\u00e9rminos lo que consideraban un ataque injustificado y no provocado de Rusia contra la integridad y soberan\u00eda de Ucrania (Consejo Europeo, 2022; ver tambi\u00e9n European Society of International Law, 2022).<\/p>\n\n\n\n En este contexto, la reacci\u00f3n de la OSCE ha sido, por decir lo menos, edulcorada. La Presidencia en Ejercicio conden\u00f3 el reconocimiento ruso de la independencia de las regiones separatistas de Donetsk y Lugansk (OSCE, 2022a), preludio de la invasi\u00f3n que comenz\u00f3 al d\u00eda siguiente. Una breve declaraci\u00f3n conjunta de la Presidencia en Ejercicio y la Secretar\u00eda General conden\u00f3 el ataque ruso calific\u00e1ndolo de grave violaci\u00f3n del Derecho Internacional; pero entre las poco m\u00e1s de cuarenta palabras que componen el comunicado no aparece la palabra guerra<\/em> y la invasi\u00f3n rusa es llamada, utilizando una terminolog\u00eda muy cercana a la que usa la propia Rusia, \u201coperaci\u00f3n militar\u201d (OSCE, 2022b). La Misi\u00f3n Especial de Monitorizaci\u00f3n ces\u00f3 sus operaciones sobre el terreno por falta de acuerdo por parte de Rusia sobre c\u00f3mo continuarla, algo que la OSCE se limit\u00f3 a \u201clamentar\u201d (OSCE, 2022c).<\/p>\n\n\n\n La oposici\u00f3n radical de visiones muestra que la OSCE solo puede funcionar como mediadora si act\u00faa como foro para el intercambio entre todos los actores involucrados. Respecto de las primeras fases de la crisis ucraniana, aunque algunos enfatizaban la actitud desafiante de Rusia para evitar el acercamiento de Ucrania a la Uni\u00f3n Europea, otros se\u00f1alan la responsabilidad de los Estados occidentales en el reforzamiento de ese nacionalismo a trav\u00e9s de una pol\u00edtica que ignorar\u00eda los intereses rusos (Kropatcheva, 2014). La OSCE no es ni puede ser completamente neutral, en la medida en que est\u00e1 vinculada con los principios del propio Proceso de Helsinki, pero solo puede funcionar adecuadamente si act\u00faa como un foro de di\u00e1logo entre Estados con visiones divergentes. Y esto supone aceptar que la OSCE, aunque comprometida con cierto umbral m\u00ednimo de respeto a los derechos humanos, no es un club de Estados perfectamente democr\u00e1ticos (Remler, 2015).<\/p>\n\n\n\n Despu\u00e9s de la Cumbre de Astana no ha habido progresos pol\u00edticos significativos. Aunque la idea de una nueva Cumbre en 2015, en coincidencia con los 40 a\u00f1os del inicio del Proceso de Helsinki, hab\u00eda ido tomando forma, los sucesos de Ucrania la hicieron fracasar. Los sucesos de Bielorrusia en 2020-2021 se convirtieron en una nueva causa de enfrentamiento entre los Estados occidentales y Rusia (Kazharski & Makarychev, 2021). La guerra en Ucrania en 2022 ha ampliado el abismo que separa a unos y otros.<\/p>\n\n\n\n El concepto de seguridad en la pr\u00e1ctica de la CSCE\/OSCE<\/strong><\/p>\n\n\n\n El concepto tradicional de seguridad y la idea de la indivisibilidad<\/em><\/p>\n\n\n\n El mantenimiento de la seguridad en Europa ha sido el principal objetivo de la CSCE\/OSCE desde su mismo nacimiento. En el desempe\u00f1o de esta funci\u00f3n, la CSCE\/OSCE se ha dotado de un concepto propio de seguridad, es decir, ha securitizado<\/em> ciertos problemas (sobre los distintos conceptos de seguridad ver Arlettaz, 2021). El punto de partida de este proceso de securitizaci\u00f3n ha sido el concepto tradicional de seguridad entendida como seguridad estatal. Todos los principios del Dec\u00e1logo, con excepci\u00f3n del principio relativo al respecto de los derechos humanos (ver el sub-apartado siguiente), traducen una concepci\u00f3n tradicional de la seguridad como seguridad estatal.<\/p>\n\n\n\n Ahora bien, por su car\u00e1cter totalitario, la concepci\u00f3n de la seguridad de los Estados del bloque sovi\u00e9tico era mucho m\u00e1s amplia que la de los Estados del bloque occidental. En raz\u00f3n de estas divergencias, el concepto de seguridad del Acta Final fue un concepto de m\u00ednimos, un intento de estabilizar una cierta comprensi\u00f3n de la seguridad que no inclu\u00eda la represi\u00f3n de las amenazas internas al orden pol\u00edtico como un problema de seguridad. Las cuestiones pol\u00edticas sustantivas que separaban a los dos bloques fueron evitadas: el Acta Final no menciona en ning\u00fan sitio la palabra democracia<\/em> y, aunque incluye la cuesti\u00f3n de los derechos humanos, no especifica cu\u00e1les son esos derechos (con excepci\u00f3n de una menci\u00f3n gen\u00e9rica a la libertad de conciencia) o cu\u00e1l es la jerarqu\u00eda entre ellos.<\/p>\n\n\n\n Un aspecto importante del concepto de seguridad subyacente a las actividades de la OSCE es la idea de la indivisibilidad. En el Acta Final de Helsinki los Estados reconocen \u201cel car\u00e1cter indivisible de la seguridad en Europa\u201d (CSCE, 1975: pre\u00e1mbulo). La indivisibilidad del concepto de seguridad guarda parentesco con la idea de seguridad com\u00fan<\/em> (common security<\/em>) que aparecer\u00eda en 1980 en el informe de la Comisi\u00f3n Independiente sobre Asuntos de Desarme y Seguridad creada por las Naciones Unidas a iniciativa del ex primer ministro sueco Olof Palme. El punto central es que ning\u00fan Estado puede encontrar seguridad de manera individual: la seguridad debe hallarse en com\u00fan con otros, incluyendo a los adversarios. La idea de la indivisibilidad se repiti\u00f3 en todos los documentos de las cumbres de la CSCE\/OSCE (CSCE, 1990a; CSCE, 1992a: p\u00e1rr. 23; OSCE, 1994: p\u00e1rr. 7; OSCE, 1996b: p\u00e1rr. 4; OSCE, 1999b: p\u00e1rr. 1 y 10; OSCE, 2010: p\u00e1rr. 13). En la Cumbre de Budapest ya se menciona expresamente el concepto de \u201cseguridad com\u00fan y global\u201d (OSCE, 1994: p\u00e1rr. 13), que aparecer\u00e1 en el t\u00edtulo de la Declaraci\u00f3n de Lisboa sobre un Modelo de Seguridad Com\u00fan y Global<\/em> para Europa en el siglo XXI (OSCE, 1996b) y que se repetir\u00e1 en la Carta sobre la Seguridad Europea de Estambul (OSCE, 1999b: p\u00e1rr. 9).<\/p>\n\n\n\n La indivisibilidad de la seguridad se vincula con la noci\u00f3n de igualdad soberana de los Estados y su consecuencia fundamental: el derecho de cada Estado a tomar sus propias decisiones en materia de seguridad, definiendo sus tratados de alianza o incluso su neutralidad de la manera que mejor le parezca (CSCE, 1975: principio I del Dec\u00e1logo). El principio de igualdad y su corolario en materia de alianzas y neutralidad aparece repetido en varios documentos siguientes (OSCE, 1994: p\u00e1rr. 11; OSCE, 1996b: p\u00e1rr. 7; OSCE, 1999b: p\u00e1rr. 8; OSCE, 2010: p\u00e1rr. 3). Otro de los corolarios de la igualdad soberana es que ning\u00fan Estado puede reivindicar una responsabilidad preeminente de mantener la paz y la estabilidad en el \u00e1rea de la CSCE\/OSCE ni puede considerar que ninguna parte del \u00e1rea de la CSCE\/OSCE sea su esfera de influencia. Este principio es repetido en los documentos finales de las Cumbres desde mediados de los a\u00f1os noventa (OSCE, 1996b: p\u00e1rr. 7; OSCE, 1999b: p\u00e1rr. 8; OSCE, 2010: p\u00e1rr. 3). El principio de igualdad soberana y sus corolarios en materia de defensa son, por supuesto, ficciones jur\u00eddicas. Ni todos los Estados son de hecho<\/em> iguales, ni las grandes potencias se abstienen de considerar ciertas regiones como sus zonas de influencia, aunque carezcan de t\u00edtulo jur\u00eddico para ello.<\/p>\n\n\n\n El enfoque de la seguridad com\u00fan, aunque superador de una perspectiva estrictamente nacional de la seguridad, deriva en una idea elemental de cooperaci\u00f3n entre Estados que deja a cada Estado libre de elegir su propia forma de organizaci\u00f3n interna, manteniendo en buena medida la confianza en las instituciones estatales y minimizando el hecho de que los riesgos para la seguridad de las personas pueden provenir de sus propios Estados. Este parece ser uno de los defectos del concepto de seguridad propio de la OSCE, aunque el concepto de seguridad como seguridad interestatal se complete con cierta idea de lo que debe ser el respeto a los derechos humanos (como se ver\u00e1 a continuaci\u00f3n).<\/p>\n\n\n\n Los derechos humanos y la democracia<\/em><\/p>\n\n\n\n En el Acta Final de Helsinki, aunque la concepci\u00f3n de la seguridad sigue siendo principalmente militar, la incorporaci\u00f3n de la segunda y la tercera cestas manifest\u00f3 el lugar que los autores del Acta daban al respeto a los derechos humanos como componente de la seguridad. Esta aproximaci\u00f3n a la idea de seguridad encontrar\u00e1 m\u00e1s adelante su extensi\u00f3n con el desarrollo, principalmente en el contexto de las Naciones Unidas, de la idea de seguridad humana. El respeto a los derechos humanos como componente de la seguridad se reiterar\u00e1 en todos los documentos de la CSCE\/OSCE posteriores al Acta Final de Helsinki (CSCE, 1990a; CSCE, 1992a: p\u00e1rr. 21; OSCE, 1994: p\u00e1rr. 14; OSCE, 1996b: p\u00e1rr. 3; OSCE, 1999b: p\u00e1rr. 9; OSCE, 2010: p\u00e1rr. 6).<\/p>\n\n\n\n Sin embargo, aunque el principio del respeto a los derechos humanos fue incluido en estos documentos, tambi\u00e9n lo fue el principio de no injerencia en los asuntos internos, lo que supone una f\u00f3rmula de compromiso con alcances no totalmente claros. De hecho, el principio de no intervenci\u00f3n fue repetidamente utilizado por muchos Estados (en particular, de Europa del este) para eludir las cr\u00edticas internacionales sobre la situaci\u00f3n de los derechos humanos bajo su jurisdicci\u00f3n. Sucede aqu\u00ed algo parecido a lo que sucede con el principio de libre determinaci\u00f3n, que aunque fue mencionado en la propia Acta Final se matiz\u00f3 en el sentido de que la libre determinaci\u00f3n debe ejercerse con arreglo al principio del respeto a la integridad territorial (una limitaci\u00f3n que, por otra parte, es usual en los documentos internacionales que reconocen este derecho).<\/p>\n\n\n\n El Acta Final de Helsinki no inclu\u00eda la palabra democracia<\/em>; la Carta de Par\u00eds la nombra dieciocho veces. La defensa de las instituciones democr\u00e1ticas a nivel interno se volvi\u00f3 un componente fundamental de la construcci\u00f3n discursiva de la idea de seguridad internacional. Los Estados firmantes de la Carta de Par\u00eds declararon su intenci\u00f3n de \u201ccooperar en la defensa de las instituciones democr\u00e1ticas contra actividades que violen la independencia, la igualdad soberana o la integridad territorial de los Estados participantes\u201d (CSCE, 1990a). A partir de la Carta de Par\u00eds de 1990, al respeto de los derechos humanos se sum\u00f3 la democracia interna como componente del discurso sobre la seguridad internacional. Todas las declaraciones finales desde entonces hacen una menci\u00f3n al concepto de democracia (CSCE, 1992a: p\u00e1rr. 3-6; OSCE, 1994: p\u00e1rr. 6 y 14; OSCE, 1996b: p\u00e1rr. 1 y 4; OSCE, 1999b: p\u00e1rr. 14 y 17; OSCE, 2010: p\u00e1rr. 4-7). Tambi\u00e9n a este respecto las declaraciones de principio contrastan con la realidad. Seg\u00fan el Democracy Index<\/em> elaborado por The Economist<\/em> (2021), entre los Estados participantes de la OSCE hay 8 reg\u00edmenes h\u00edbridos y 7 directamente autoritarios.[3]<\/a><\/p>\n\n\n\n Si el Acta Final de Helsinki fue precursora en el desarrollo de un contenido que luego se identificar\u00eda con la idea de seguridad humana<\/em>, la Carta de Par\u00eds guardaba cierto parentesco con la teor\u00eda de la paz democr\u00e1tica<\/em>. Seg\u00fan esta teor\u00eda, los Estados democr\u00e1ticos son menos proclives a los conflictos armados o, al menos, son menos proclives a los conflictos armados entre s\u00ed. La Carta de Par\u00eds, sin embargo, no fue tan lejos como para adoptar la llamada perspectiva de la seguridad democr\u00e1tica<\/em>. Esta idea se plantea como una alternativa a la idea de seguridad nacional<\/em>, en el sentido de que el objeto de la seguridad no deber\u00edan ser los Estados como entidades abstractas, sino las poblaciones de esos Estados; poblaciones que deber\u00edan ser no solo objetos sino tambi\u00e9n actores de las decisiones colectivas, en un mundo m\u00e1s equitativo y ambientalmente sustentable. Por supuesto, la Carta de Par\u00eds no negaba la centralidad del Estado y sus necesidades de seguridad<\/em> en un sentido cl\u00e1sico estatalista.<\/p>\n\n\n\n Una enumeraci\u00f3n de los <\/em>problemas de seguridad<\/em><\/p>\n\n\n\n La enumeraci\u00f3n concreta de qu\u00e9 constituye un problema de seguridad es oscilante de un momento a otro en la historia de la Organizaci\u00f3n. Por supuesto, la amenaza militar interestatal es el principal de los problemas de seguridad que la CSCE\/OSCE quiere afrontar y est\u00e1 presente en todos sus documentos, muchas veces sin ser expresamente nombrado precisamente por su car\u00e1cter obvio. Tambi\u00e9n el terrorismo es concebido como un problema de seguridad desde los propios inicios de la CSCE\/OSCE. Todos los documentos finales de las cumbres, desde la misma Acta Final de Helsinki, incluyen el terrorismo como un problema de seguridad (CSCE, 1975: principio VI del Dec\u00e1logo; CSCE, 1990a; CSCE, 1992a: p\u00e1rr. 26; OSCE, 1994: p\u00e1rr. 6; OSCE, 1996b: p\u00e1rr. 2; OSCE, 1999b: p\u00e1rr. 4; OSCE, 2010: 9).<\/p>\n\n\n\n La consideraci\u00f3n de otros fen\u00f3menos como problemas de seguridad es variable a lo largo del tiempo. A partir de la Cumbre de Helsinki de 1992, el tr\u00e1fico il\u00edcito de drogas es tambi\u00e9n asumido como una amenaza a la seguridad (CSCE, 1992a: p\u00e1rr. 27; OSCE, 1994: p\u00e1rr. 19; OSCE, 1996b: p\u00e1rr. 2; OSCE, 1999b: p\u00e1rr. 4; OSCE, 2010: 9). Otras amenazas para la seguridad son tambi\u00e9n mencionadas en algunos documentos: la delincuencia organizada (OSCE, 1996b: p\u00e1rr. 2; OSCE, 1999b: p\u00e1rr. 4; OSCE, 2010: 9), la proliferaci\u00f3n de armas de destrucci\u00f3n masiva (CSCE, 1992a: p\u00e1rr. 17 y 33; OSCE, 1994: p\u00e1rr. 12; OSCE, 2010: 9), el tr\u00e1fico il\u00edcito de armas peque\u00f1as y ligeras (OSCE, 2010: 9), la trata de personas (OSCE, 1999b: p\u00e1rr. 24; OSCE, 2010: 9), la migraci\u00f3n ilegal (OSCE, 1996b: p\u00e1rr. 2; OSCE, 2010: 9), las amenazas cibern\u00e9ticas (OSCE, 2010: 9) o los problemas econ\u00f3micos o medioambientales (CSCE, 1992a: p\u00e1rr. 16; OSCE, 1994: p\u00e1rr. 2; OSCE, 1996b: p\u00e1rr. 2; OSCE, 1999b: p\u00e1rr. 7; OSCE, 2010: 7).<\/p>\n\n\n\n La inclusi\u00f3n como problemas de seguridad internacional de muchos temas tradicionalmente considerados como de seguridad interior (como podr\u00eda ser el caso de la delincuencia organizada o la trata de personas) muestra un cierto giro discursivo desde la seguridad estatal hacia la seguridad humana. Inclusive algunos de los problemas mencionados (como los problemas econ\u00f3micos) apuntar\u00edan a una cierta concepci\u00f3n democr\u00e1tica<\/em> de la seguridad en el sentido apuntado m\u00e1s arriba. Sin embargo, como ya se ha dicho, se trata de un giro todav\u00eda embrionario y que de ning\u00fan modo oculta el papel central de la seguridad estatal cl\u00e1sica.<\/p>\n\n\n\n En s\u00edntesis, el concepto de seguridad de la CSCE\/OSCE enfatiza el car\u00e1cter indivisible de la seguridad en la regi\u00f3n y considera a los Estados (te\u00f3ricamente iguales) como sujetos de esa seguridad, aunque incluya la dimensi\u00f3n humana y la dimensi\u00f3n democr\u00e1tica como sus componentes. Por otra parte, en el seno de la CSCE\/OSCE se ha producido una securitizaci\u00f3n progresiva de problemas que, en un primer momento, podr\u00edan ser vistos como asuntos de seguridad interna y no de seguridad internacional. Sin embargo, a pesar de los elementos discursivos del concepto de seguridad patentes en las declaraciones de las cumbres, no todos los aspectos de la seguridad tienen el mismo peso. Como se vio en el esbozo de evoluci\u00f3n hist\u00f3rica m\u00e1s arriba, los aspectos militares siguen generando una atenci\u00f3n que no generan la dimensi\u00f3n humana o la dimensi\u00f3n democr\u00e1tica. Hay, en efecto, una devaluaci\u00f3n de los aspectos humanos y democr\u00e1ticos que lleva a la tolerancia de la OSCE frente a las falencias internas de muchos Estados en este aspecto.<\/p>\n\n\n\n Conclusiones<\/strong><\/p>\n\n\n\n La Organizaci\u00f3n para la Seguridad y la Cooperaci\u00f3n en Europa naci\u00f3 hace 46 a\u00f1os, en un primer momento bajo el nombre de Conferencia para la Seguridad y la Cooperaci\u00f3n en Europa, como un producto de la distensi\u00f3n de la Guerra Fr\u00eda. Los contendientes acordaron un piso m\u00ednimo de principios que deb\u00eda facilitar la convivencia entre el Este y el Oeste, minimizando los riesgos de agresiones. Se trataba, pues, de un modus vivendi<\/em> pragm\u00e1tico entre bloques de Estados con intereses y valores divergentes. Desde su mismo nacimiento la CSCE\/OSCE elabor\u00f3 un concepto de seguridad en el que todos los Estados participantes declaraban estar interesados. Este concepto fue el resultado de un proceso de securitizaci\u00f3n<\/em>: una selecci\u00f3n discursiva que presenta ciertos aspectos de la realidad como problem\u00e1ticos desde el punto de vista de la seguridad (o sea, como amenazas a la seguridad).<\/p>\n\n\n\n El primer concepto de seguridad de la CSCE\/OSCE se bas\u00f3 en dos pilares. En primer lugar, la seguridad (en un sentido cl\u00e1sico) como protecci\u00f3n del Estado frente a una amenaza militar proveniente de otro Estado. En segundo lugar, la seguridad como protecci\u00f3n de los derechos de las personas frente a amenazas que pueden provenir de diversos frentes. En lo que se refiere al primer aspecto, el di\u00e1logo entre contendientes acerca de c\u00f3mo protegerse rec\u00edprocamente de las amenazas provenientes del otro acerca la concepci\u00f3n de la seguridad a lo que luego se denomin\u00f3 enfoque de la seguridad com\u00fan<\/em>: la idea de que la propia seguridad no es independiente de la seguridad del adversario y de que, por tanto, solo puede construirse en di\u00e1logo con este. En lo que se refiere al segundo aspecto, puede decirse que el Acta Final de Helsinki incorpor\u00f3 elementos de lo que luego se denominar\u00eda enfoque de la seguridad humana<\/em> y que cifrar\u00eda en la protecci\u00f3n de la persona, y no en la protecci\u00f3n del Estado, el objeto mismo de la seguridad.<\/p>\n\n\n\n El fin de la Guerra Fr\u00eda hall\u00f3 en la Cumbre de Par\u00eds su acto de consagraci\u00f3n. La Cumbre incorpor\u00f3 un tercer elemento a la idea de seguridad: el elemento democr\u00e1tico. La protecci\u00f3n de la democracia al interior de los Estados participantes del proceso de Helsinki se convirti\u00f3, al menos a nivel discursivo, en un objetivo de la protecci\u00f3n de la seguridad. Con esta nueva inspiraci\u00f3n, parec\u00eda que la CSCE (que se convirti\u00f3 pronto en OSCE) dejar\u00eda de ser un simple foro de di\u00e1logo entre adversarios que difer\u00edan radicalmente en perspectivas y modos de vida para ser un promotor de una idea pol\u00edtica sustantiva basada en la democracia liberal, el estado de derecho y la econom\u00eda de mercado.<\/p>\n\n\n\n Sin embargo, los eventos posteriores a la Cumbre de Par\u00eds desmintieron este relato optimista. Aunque todos los documentos finales de las sucesivas cumbres incluyeron la idea de la democracia como integrante del concepto de seguridad, las intervenciones reales de la CSCE\/OSCE segu\u00edan respondiendo a su concepto primigenio de la seguridad: seguridad com\u00fan y seguridad humana (en menor medida), s\u00ed; pero seguridad democr\u00e1tica no necesariamente. La OSCE tuvo intervenci\u00f3n, m\u00e1s o menos exitosa, en diversos escenarios cuya resoluci\u00f3n puede tener consecuencias geoestrat\u00e9gicas importantes, como lo ejemplifican los conflictos del C\u00e1ucaso o de las ex rep\u00fablicas sovi\u00e9ticas. Tambi\u00e9n tuvo intervenci\u00f3n en crisis humanitarias graves, como la que sigui\u00f3 a la desintegraci\u00f3n de la Rep\u00fablica Socialista Federativa de Yugoslavia. Sin embargo, la dimensi\u00f3n democr\u00e1tica, aunque por supuesto presente en las actividades de la Organizaci\u00f3n, tiene una dimensi\u00f3n menor. La Organizaci\u00f3n suspendi\u00f3 a Yugoslavia por las violaciones a los derechos humanos, pero no ha suspendido a ning\u00fan Estado por vulnerar est\u00e1ndares democr\u00e1ticos, aunque muchos de ellos tengan un historial poco halag\u00fce\u00f1o a este respecto.<\/p>\n\n\n\n Esta geometr\u00eda variable<\/em> entre los componentes del concepto de seguridad se relaciona con la naturaleza misma de la Organizaci\u00f3n. No resulta sencillo determinar qu\u00e9 es exactamente la OSCE, no solo desde un punto de vista legal sino tambi\u00e9n desde un punto de vista pol\u00edtico. Evidentemente no es una alianza defensiva: no se trata de un grupo de Estados con intereses comunes unidos frente a una amenaza tambi\u00e9n com\u00fan. La OSCE tampoco puede ser considerada como un r\u00e9gimen de seguridad colectiva en sentido estricto. Desde el documento final de la Cumbre de Helsinki en 1992 la OSCE se califica a s\u00ed misma como un acuerdo regional en el marco del cap\u00edtulo VIII de la Carta de las Naciones Unidas. Sin embargo, la Organizaci\u00f3n no incluye mecanismos de enforcement<\/em> de las reglas del sistema en caso de violaci\u00f3n por uno de los Estados parte.<\/p>\n\n\n\n La OSCE naci\u00f3 como un foro en el que Estados con valores e intereses divergentes pod\u00edan negociar un modus vivendi<\/em> para reforzar su seguridad. Tras el final de la Guerra Fr\u00eda intent\u00f3 convertirse en algo m\u00e1s que el promotor de un modus vivendi<\/em>: busc\u00f3 promover el valor pol\u00edtico sustantivos de la democracia liberal. Es verdad que la Organizaci\u00f3n ha jugado un papel positivo en la socializaci\u00f3n de los Estados en valores democr\u00e1ticos y realiza actividades de fomento de la democracia en los Estados participantes. Sin embargo, no parece que la componente democr\u00e1tica tenga, en los hechos, la misma importancia en la pr\u00e1ctica de la Organizaci\u00f3n que tiene la componente estrictamente militar.<\/p>\n\n\n\n La OSCE es un club cuyos miembros demuestran variados niveles de apego a los ideales democr\u00e1ticos. Los Estados no son expulsados del club por sus d\u00e9ficits democr\u00e1ticos. El repliegue autoritario de algunos Estados frente a los que consideran un orden mundial injusto moldeado a la medida de Occidente es una realidad con la que la OSCE ha tenido que lidiar y, muy probablemente, deber\u00e1 seguir lidiando. Si la Organizaci\u00f3n pretende mantener su relevancia en la gesti\u00f3n de conflictos deber\u00e1 mantener esta funci\u00f3n, modesta, de asegurar un modus vivendi<\/em> al interior de una comunidad de Estados heterog\u00e9neos en lugar de aspirar a soluciones democr\u00e1ticas maximalistas, al menos en el corto plazo.<\/p>\n\n\n\n Nota sobre el autor:<\/strong><\/p>\n\n\n\n Fernando Arlettaz <\/em><\/strong>es Doctor en Sociolog\u00eda Jur\u00eddica e Instituciones Pol\u00edticas. Profesor de Relaciones Internacionales en el Centro Universitario de la Defensa \/ Universidad de Zaragoza. Correo electr\u00f3nico: arlettaz@unizar.es<\/a><\/p>\n\n\n\n Referencias<\/strong><\/p>\n\n\n\n Arlettaz, Fernando (2021), Introducci\u00f3n a los reg\u00edmenes internacionales de seguridad y defensa<\/em>, Madrid: Ministerio de Defensa.<\/p>\n\n\n\n Beissinger, Mark R. (2013), \u201cThe Semblance of Democratic Revolution: Coalitions in Ukraine\u2019s Orange Revolution\u201d, American Political Science Review<\/em>, Vol. 107, No. 3, pp. 574-592.<\/p>\n\n\n\n Bellamy, Alex J. & Griffin, Stuart (2002), \u201cOSCE peacekeeping: Lessons from the Kosovo Verification Mission\u201d, European Security<\/em>, Vol. 11, No. 1, pp. 1-26.<\/p>\n\n\n\n Biersack, John & O\u2019Lear, Shannon (2014), \u201cThe geopolitics of Russia\u2019s annexation of Crimea: narratives, identity, silences, and energy\u201d, Eurasian Geography and Economics<\/em>, Vol. 55, pp. 247-269.<\/p>\n\n\n\n Chernov, Vladislav (1995), \u201cThe Expansion of NATO and the Future of the CFE Treaty\u201d, Comparative Strategy<\/em>, Vol. 4, No. 1, pp. 87-90.<\/p>\n\n\n\n Cliff, Ian (2012), \u201cThe Corfu Process. What was It All About?\u201d, en OSCE Yearbook<\/em> 2011<\/em>, Baden Baden: OSCE, pp. 65-78.<\/p>\n\n\n\n Consejo Europeo (2022), Conclusiones del Consejo Europeo sobre la agresi\u00f3n militar de Rusia contra Ucrania<\/em>, 24\/03\/2022.<\/p>\n\n\n\n CSCE (1975), Acta Final de la Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperaci\u00f3n en Europa <\/em>(Acta Final de Helsinki<\/em>), Helsinki, 01\/08\/1975.<\/p>\n\n\n\n Deustche Welle (2022), \u201cDW verifica: los argumentos de Putin para invadir Ucrania\u201d, 25 de febrero. https:\/\/www.dw.com\/es\/dw-verifica-los-argumentos-de-putin-para-invadir-ucrania\/a-60922639<\/a><\/p>\n\n\n\n Ense\u00f1at y Berea, Amador (2002), \u201cLa adaptaci\u00f3n del tratado sobre Fuerzas Armadas convencionales en Europa y sus consecuencias estrat\u00e9gicas\u201d, Bolet\u00edn de Informaci\u00f3n<\/em>, Vol. 274.<\/p>\n\n\n\n European Society of International Law (2022), Statement of the President and the Board of the European Society of International Law on the Russian Aggression against Ukraine<\/em>, 24\/02\/2022.<\/p>\n\n\n\n Gerrits, Andre W. M. & Bader, Max (2016), \u201cRussian patronage over Abkhazia and South Ossetia: implications for conflict resolution\u201d, East European Politics<\/em>, Vol. 32, No. 3, pp. 297-313.<\/p>\n\n\n\n Gonz\u00e1lvez Vall\u00e9s, Jos\u00e9 (2021). \u201cOpciones estrat\u00e9gicas de Rusia desde la \u00f3ptica del neorrealismo defensivo\u201d, Revista de Estudios en Seguridad Internacional<\/em>, Vol. 7, No. 2, pp. 145-166.<\/p>\n\n\n\n Grant, Thomas D. (2015), \u201cAnnexation of Crimea\u201d, The American Journal of International Law<\/em>, Vol. 109, No. 1, pp. 68-95.<\/p>\n\n\n\n Karatnycky, Adrian (2005), \u201cUkraine\u2019s Orange Revolution\u201d, Foreign Affairs<\/em>, Vol. 84, No. 2, pp. 35-52.<\/p>\n\n\n\n Kazharski, Aliaksei & Makarychev, Andrey (2021), \u201cBelarus, Russia, and the escape from geopolitics\u201d, Political Geography<\/em>, Vol. 89.<\/p>\n\n\n\n Kropatcheva, Elena (2012), \u201cRussia and the role of the OSCE in European security: a \u2018Forum\u2019 for dialog or a \u2018Battlefield\u2019 of interests?\u201d, European Security<\/em>, Vol. 21, No. 3, pp. 370-394.<\/p>\n\n\n\n Malyarenko, Tatyana & Wolff, Stefan (2018), \u201cThe logic of competitive influence-seeking: Russia, Ukraine, and the conflict in Donbas\u201d, Post-Soviet Affairs<\/em>, Vol. 34, No. 4, pp. 191-212.<\/p>\n\n\n\n Mankoff, Jeffrey (2009), Russian Foreign Policy: The Return of Great Power Politics<\/em>, Nueva York: Rowman and Littlefield.<\/p>\n\n\n\n Maresca, John J. (1987), To Helsinki: The Conference on Security and Cooperation in Europe 1973-1975<\/em>, Durham: Duke Press.<\/p>\n\n\n\n Mitchell, Lincoln A. (2004), \u201cGeorgia\u2019s Rose Revolution\u201d, Current History<\/em>, oct. 2004, pp. 342-348.<\/p>\n\n\n\n OSCE (1994), Hacia una aut\u00e9ntica asociaci\u00f3n en una nueva era<\/em>, Budapest, 05\/12\/1994.<\/p>\n\n\n\n Peters, John E. (2000), The Changing Quality of Stability in Europe: The Conventional Forces in Europe Treaty Toward 2001<\/em>, Santa M\u00f3nica: National Defence Research Institute.<\/p>\n\n\n\n Pourchot, Georgeta (2011), \u201cThe OSCE: A Pan-European Society in the Making?\u201d, Journal of European Integration<\/em>, Vol. 33, No. 2, pp. 179-195.<\/p>\n\n\n\n Remler, Philip (2015), \u201cUkraine, Protracted Conflicts and the OSCE\u201d, Security and Human Rights<\/em>, Vol. 26, pp. 88-106.<\/p>\n\n\n\n Romano, Angela (2009), \u201cD\u00e9tente, Entente, or Linkage? The Helsinki Conference on Security and Cooperation in Europe in U.S. Relations with the Soviet Union\u201d, Diplomatic History, Vol. <\/em>33, No. 4, pp. 703-722.<\/p>\n\n\n\n Schmitt, Olivier (2018), \u201cThe Vienna Document and the Russian challenge to the European Security Architecture\u201d, en Heuser, Beatrice; Heier, Tormod & Lasconjarias, Guillaume (Eds.), Military Exercises: Political Messaging and Strategic Impact<\/em>, Roma: NATO Defence College, pp. 269-284.<\/p>\n\n\n\n Sergunin, Alexander (2016), Explaining Russian Foreign Policy Behaviour<\/em>, Stuttgart, Verlag.<\/p>\n\n\n\n St\u00f6ber, Silvia (2011), \u201cThe Failure of the OSCE Mission to Georgia. What Remains?\u201d, en OSCE Yearbook 2010<\/em>, Baden Baden: OSCE, pp. 203-220.<\/p>\n\n\n\n The Economist (2021), \u201cGlobal democracy has a very bad year\u201d, The Economist<\/em>, February 2. https:\/\/www.economist.com\/graphic-detail\/2021\/02\/02\/global-democracy-has-a-very-bad-year<\/a><\/p>\n\n\n\n Tratado de Cielos Abiertos (1992), Tratado de Cielos Abiertos, Helsinki, 24\/03\/1992.<\/p>\n\n\n\n Tratado FACE (1990), Tratado sobre Fuerzas Armadas Convencionales en Europa, Par\u00eds, 19\/11\/1990.<\/p>\n\n\n\n Tratado FACE 1A (1992), Acta de Conclusi\u00f3n de la Negociaci\u00f3n sobre Efectivos de Personal de las Fuerzas Armadas Convencionales en Europa, Helsinki, 10\/07\/1992.<\/p>\n\n\n\n Tratado FACE adaptado (1999), Acuerdo de Adaptaci\u00f3n del Tratado sobre Fuerzas Armadas Convencionales en Europa, Estambul, 19\/11\/1999.<\/p>\n\n\n\n Tratado FACE adaptado Acta final (1999), Acta final de la Conferencia de los Estados parte en el Tratado sobre Fuerzas Armadas Convencionales en Europa, Estambul, 19\/11\/1999, CFE.DOC\/2\/99.<\/p>\n\n\n\n Tratado FACE Anejo A Revisi\u00f3n (1996), Documento acordado entre los Estados-Parte, Anejo A del documento final de la primera Conferencia de Revisi\u00f3n del Funcionamiento del Tratado FACE, Viena, 31\/05\/1996.<\/p>\n\n\n\n Venice Commission (2014), Opinion on \u2018Whether the Decision Taken by the Supreme Council of the Autonomous Republic of Crimea in Ukraine to Organise a Referendum on Becoming a Constituent Territory of the Russian Federation or Restoring Crimea\u2019s 1992 Constitution is Compatible with Constitutional Principles\u2019<\/em>, 98th Plenary Session, Venecia.<\/p>\n\n\n\n Wallander, Celeste (2007), \u201cRussian Transimperialism and Its Implication\u201d, Washington Quarterly<\/em>, Vol. 30, No. 2, pp. 107-122.<\/p>\n\n\n\n Wilcox, Mark (2007), \u201cRussia and the Treaty on Conventional Armed Forces in Europe (CFE Treaty) – A Paradigm Change?\u201d, The Journal of Slavic Military Studies<\/em>, Vol. 24, No. 4, pp. 567-581. Wolf, Stefan (2008), \u201cGeorgia: Abkhazia and South Ossetia\u201d, en Encyclopedia Princetoniensis<\/em>. https:\/\/pesd.princeton.edu\/node\/706<\/a>.<\/p>\n\n\n\n
\n\n\n\n