NATIVIDAD FERN\u00c1NDEZ<\/p>\n\n\n\n
Universidad de Zaragoza, Espa\u00f1a<\/p>\n\n\n\n
Title: NATO, Spain and the South Front. Geopolitical Analysis after Forty Years of Shared Experience <\/pre>\n\n\n\nResumen: Cuatro d\u00e9cadas es tiempo suficiente para realizar un balance de la relaci\u00f3n de Espa\u00f1a con la OTAN, como miembro de pleno derecho. Balance de particular inter\u00e9s en este periodo en el que hemos asistido a tantos cambios en el contexto internacional; cambios que han afectado a nuestra percepci\u00f3n de amenazas y a los modos de hacerles frente. Este trabajo analizar\u00e1 desde dos enfoques la experiencia espa\u00f1ola como miembro de la Alianza y los distintos estados de la relaci\u00f3n, tanto con la Organizaci\u00f3n, como con su principal socio. El primero tomar\u00e1 en consideraci\u00f3n los condicionantes dom\u00e9sticos de cada una de las partes. El segundo, atender\u00e1 a los condicionantes sist\u00e9micos que tanto han variado desde la \u00e9poca de la guerra fr\u00eda. Particular atenci\u00f3n merecer\u00e1 el siempre mejorable enfoque del denominado \u201cflanco Sur\u201d, con la vista puesta en la elaboraci\u00f3n del nuevo concepto estrat\u00e9gico de la OTAN. Al respecto, se atender\u00e1 a las distintas sensibilidades dentro de la Alianza y la reivindicaci\u00f3n de un trato an\u00e1logo al recibido por el tradicional \u201cflanco Este\u201d. El contenido del documento de reflexi\u00f3n para la elaboraci\u00f3n del nuevo concepto estrat\u00e9gico OTAN respecto a la proyecci\u00f3n sur, puede implicar un cambio en la naturaleza de la relaci\u00f3n con esta zona de operaciones. La metodolog\u00eda de investigaci\u00f3n de basar\u00e1 en una serie de entrevistas sobre la base de una encuesta previa a oficiales espa\u00f1oles con experiencia pr\u00e1ctica en la OTAN, tanto en operaciones como en diversos puestos directivos. Se incluir\u00e1n tambi\u00e9n elementos de la consideraci\u00f3n norteamericana respecto a la participaci\u00f3n espa\u00f1ola. Combinados los resultados con el apoyo cient\u00edfico de acad\u00e9micos, foros de defensa y contribuciones de think tanks<\/em>, se extraer\u00e1n las conclusiones y recomendaciones para una mayor y mejor comprensi\u00f3n en los pr\u00f3ximos cuarenta a\u00f1os.<\/p>\n\n\n\n
Palabras clave: Espa\u00f1a en la OTAN, Frente Sur, contribuci\u00f3n, presupuestos de defensa, interoperabilidad.<\/p>\n\n\n\n
Abstract: Four decades of Spain\u2019s NATO membership is enough to devise a balance of this relationship. A balance particularly interesting as, this period has witnessed quite a lot of changes within the international arena; changes that had an impact on our threat perception and on the ways to cope with then. This article analyses the Spanish experiences as Alliance member and different stages of the relationship from two perspectives. The first attends domestic conditions from each side. The second considers the systemic conditions; these ones have dramatically changed since the cold war period. Particular attention deserves the always open to improvement approach to the so-called \u201cSouth flank\u201d, with an eye on the development of next NATO’s new strategic concept. In this regard, the different positions within the Alliance and the demand for treatment analogous to that received by the traditional \u00abEast flank\u00bb will be addressed. The content of the reflection document for the elaboration of the new NATO strategic concept regarding the southern projection, may imply a change in the nature of the relationship with this area of \u200b\u200boperations. The research methodology will be based on reflection and doctrinal documents, together with a series of interviews with the support of a previous survey sent to Spanish officers with practical experience in NATO, both in operations and in various managerial positions. Elements of the North American consideration regarding the Spanish participation will also be included. Combined the results with the scientific support of academics, advocacy forums and contributions from think tanks, conclusions and recommendations will be drawn for further and better understanding in the next forty years.<\/p>\n\n\n\n
Keywords: Spain in NATO, Southern Front, contribution, defence budgets, interoperability.<\/p>\n\n\n\n
Para citar este art\u00edculo\/To cite this article<\/strong>: Natividad Fern\u00e1ndez, <<OTAN, Espa\u00f1a y el Frente Sur. An\u00e1lisis geopol\u00edtico tras cuarenta a\u00f1os de experiencia compartida>>, Revista de Estudios en Seguridad Internacional<\/em>, Vol. 8, No. 1, (2022), pp. 71-85. DOI: http:\/\/dx.doi.org.10.18847\/1.15.5<\/a> <\/p>\n\n\n\n
Introducci\u00f3n<\/strong><\/p>\n\n\n\n
La valoraci\u00f3n de cuatro d\u00e9cadas de pertenencia de Espa\u00f1a a la Organizaci\u00f3n del Tratado del Atl\u00e1ntico Norte (OTAN) viene marcada por una cierta tensi\u00f3n inicial entre el rechazo a una alianza militar por parte de algunos partidos pol\u00edticos en un momento todav\u00eda de guerra fr\u00eda, y la voluntad de integraci\u00f3n en las estructuras de gobernanza europeas, principalmente la Uni\u00f3n Europea (UE) y la OTAN, como culminaci\u00f3n de la transici\u00f3n democr\u00e1tica; tambi\u00e9n como requisito \u201cimaginado\u201d para acelerar la adhesi\u00f3n a la UE. Mientras \u00e9sta ha gozado de un consenso de las fuerzas pol\u00edticas, la OTAN ha encontrado dudas en algunos partidos y el rechazo de una \u00ednfima minor\u00eda. La llegada al poder del Partido Socialista Obrero Espa\u00f1ol (PSOE) hizo ver a sus dirigentes que las decisiones de Estado, y m\u00e1s las relacionadas con la defensa, no pueden ser simplemente ideol\u00f3gicas.<\/p>\n\n\n\n
Los condicionantes sist\u00e9micos no han sido la motivaci\u00f3n principal de la activa participaci\u00f3n espa\u00f1ola en las operaciones de la OTAN al no existir una fuerte percepci\u00f3n de la amenaza sovi\u00e9tica de la \u00e9poca. Por el contrario, el \u00fanico inter\u00e9s nacional claro de nuestro pa\u00eds, ha sido la defensa de la integridad territorial y, consecuentemente, atender a las amenazas de seguridad procedentes del sur, consideradas prioritarias. Sin embargo, la OTAN no ha puesto mucho empe\u00f1o en su Frente Sur.<\/p>\n\n\n\n
Esta situaci\u00f3n acarrea un debate en el momento de aprobar un nuevo Concepto Estrat\u00e9gico de la Alianza, coincidiendo con la guerra en Ucrania que imprime una mayor urgencia a la reiterada demanda de Estados Unidos al incremento del gasto en defensa por los pa\u00edses europeos.<\/p>\n\n\n\n
La vacilante adhesi\u00f3n a la OTAN: el referendum<\/strong><\/p>\n\n\n\n
Espa\u00f1a decidi\u00f3 su adhesi\u00f3n al Tratado del Atl\u00e1ntico Norte en 1981 convirti\u00e9ndose al a\u00f1o siguiente en el d\u00e9cimo sexto aliado. Fue una de las dos grandes decisiones pol\u00edtico-estrat\u00e9gicas, tras la transici\u00f3n pol\u00edtica y con los primeros gobiernos democr\u00e1ticos. Pertenecer a la Uni\u00f3n Europea (entonces Comunidad Europea), y a la OTAN eran dos objetivos clave de la pol\u00edtica espa\u00f1ola de la recuperada democracia.<\/p>\n\n\n\n
As\u00ed como la pertenencia a la Uni\u00f3n Europea apenas generaba oposici\u00f3n entre las fuerzas del espectro pol\u00edtico espa\u00f1ol, la adhesi\u00f3n a la OTAN encontraba m\u00e1s reticencias, en particular en sectores de la izquierda ideol\u00f3gica (PSOE y PCE). Fue el entonces Presidente del Gobierno, Leopoldo Calvo Sotelo, quien materializ\u00f3 esta voluntad, precisamente tras el intento de golpe de Estado militar, en febrero de 1981. Tras esta incorporaci\u00f3n, el Partido Socialista se comprometi\u00f3, en caso de llegar al gobierno, a realizar un refer\u00e9ndum para determinar si se permanec\u00eda en la Alianza o se sal\u00eda de ella. Unos meses m\u00e1s tarde ganaba las elecciones generales y se vio obligado a cumplir con la promesa electoral. Llegado el momento de materializarla, la percepci\u00f3n del l\u00edder socialista y ya Presidente del Gobierno, hab\u00eda cambiado respecto a la OTAN, comprobando la necesidad de permanecer en ella, aunque sin que eso supusiera seguir la pol\u00edtica de los partidos de derecha o de centro, y venciendo un cierto sentimiento antiamericano de la poblaci\u00f3n espa\u00f1ola de la \u00e9poca, propio tras un largo per\u00edodo de aislamiento internacional.<\/p>\n\n\n\n
Este surrealista refer\u00e9ndum (Gooch, 1986; Barb\u00e9, 1984) tuvo lugar el 12 de marzo de 1986 y por un estrecho margen gan\u00f3 la opci\u00f3n de la permanencia. La raz\u00f3n \u00faltima para apoyar esta decisi\u00f3n se encontraba en la inserci\u00f3n en las estructuras pol\u00edticas y militares europeas, principalmente las euro-atl\u00e1nticas, para conjurar el temor a una nueva asonada que pusiera en jaque a la democracia espa\u00f1ola. Claramente fueron factores de pol\u00edtica interna los que contribuyeron al cuestionamiento de la OTAN, primero, y a su aceptaci\u00f3n, tras un ejercicio de razonamiento desapasionado y desideologizado que deber\u00eda haber continuado como m\u00e9todo de toma de decisiones para cuestiones de Estado.<\/p>\n\n\n\n
No obstante, el mantenimiento de la condici\u00f3n de miembro se hizo bajo condici\u00f3n de no formar parte de la estructura militar integrada de la Organizaci\u00f3n, excluyendo las armas o instalaciones nucleares en territorio espa\u00f1ol, y con una revisi\u00f3n del acuerdo de defensa bilateral militar con los Estados Unidos al objeto de asegurar una reducci\u00f3n del personal militar estadounidense asentado en Espa\u00f1a. La incorporaci\u00f3n a la estructura militar integrada tuvo lugar el 1 de enero de 1999. Hasta entonces mantuvo un estatuto peculiar, que por otras razones tambi\u00e9n eligi\u00f3 Francia durante un tiempo, que puede calificarse de \u201ccooperaci\u00f3n sin integraci\u00f3n\u201d (Robles Piquer, 1987).<\/p>\n\n\n\n
Analizando los factores de mayor incidencia en la decisi\u00f3n de pertenencia a la Organizaci\u00f3n del Tratado del Atl\u00e1ntico Norte, destacan las razones de pol\u00edtica nacional. La determinaci\u00f3n misma de ingresar en la OTAN, a diferencia de otros pa\u00edses europeos, no proced\u00eda del temor a una amenaza materializada por el Pacto de Varsovia, sino de una voluntad de inserci\u00f3n en las instituciones europeas y lo que estas representaban; de esta manera se pon\u00eda fin al secular aislamiento en materia de seguridad internacional (Robles Piquer, 1987). El temor a nuevos movimientos militares, como el del 23 de febrero de 1981, tambi\u00e9n influy\u00f3 en la voluntad de integrar a Espa\u00f1a en una alianza defensiva en la que el ej\u00e9rcito deb\u00eda adaptar sus procedimientos y doctrina, entre otros, a los definidos desde Bruselas. Finalmente, puede afirmarse que sobre la decisi\u00f3n espa\u00f1ola pes\u00f3 tambi\u00e9n la voluntad de sustituir la relaci\u00f3n bilateral con los Estados Unidos, procedente del franquismo, por la multilateral que supon\u00eda la adhesi\u00f3n al Tratado del Atl\u00e1ntico Norte como un pa\u00eds democr\u00e1tico. Esta preferencia por el multilateralismo y el aligeramiento de las servidumbres del tratado bilateral, principalmente en cuanto a las bases militares en territorio espa\u00f1ol, condicion\u00f3 la manera de \u201cser y estar\u201d en la Alianza en una primera etapa, y se vio reflejada en las condiciones autoimpuestas en el refer\u00e9ndum.<\/p>\n\n\n\n
El mantenimiento de la membres\u00eda en la OTAN, mediando el refer\u00e9ndum del a\u00f1o 1986, s\u00ed tuvo una raz\u00f3n m\u00e1s sist\u00e9mica que la adhesi\u00f3n misma. Y esta hemos de situarla en el temor a las consecuencias internacionales que pudieran derivarse para Espa\u00f1a de un voto negativo que obligara a denunciar el tratado de Washington, previamente aceptado. Sin embargo, el cambio de la situaci\u00f3n de seguridad en Europa y el mundo tras el fin de la guerra fr\u00eda, tuvo relativamente poco peso para Espa\u00f1a como raz\u00f3n para continuar como miembro de la OTAN, aunque en ning\u00fan momento se cuestion\u00f3. S\u00ed tuvo repercusi\u00f3n, como en el resto de Europa, la euforia por recoger \u201clos dividendos de la paz\u201d, lo que se tradujo en sustanciales recortes en los presupuestos de defensa.<\/p>\n\n\n\n
Las amenazas a la seguridad procedentes del sur<\/strong><\/p>\n\n\n\n
Los factores dom\u00e9sticos explicados en el ep\u00edgrafe anterior, que prevalecieron en la integraci\u00f3n en la OTAN, o quiz\u00e1 el delicado momento pol\u00edtico del pa\u00eds, o el complejo de ser los \u00faltimos en llegar a la Alianza, tuvieron como consecuencia que Espa\u00f1a no planteara t\u00e9rminos espec\u00edficos a su condici\u00f3n de miembro; al contrario de lo que, en el momento fundacional, hiciera Francia incluyendo en el \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n del Tratado de Washington a Argelia. En virtud del art\u00edculo 6 del mismo, el \u00e1mbito espacial de aplicaci\u00f3n cubre el territorio de cualquiera de las Partes en Europa o en Am\u00e9rica del Norte, los departamentos franceses de Argelia,[1]<\/a> el territorio de Turqu\u00eda, y las islas bajo la jurisdicci\u00f3n de cualquiera de las Partes en la zona del Atl\u00e1ntico Norte al norte del Tr\u00f3pico de C\u00e1ncer.[2]<\/a> De su aplicaci\u00f3n, se deriva la cobertura de la leg\u00edtima defensa colectiva, prevista en el art\u00edculo 5, a los archipi\u00e9lagos balear y canario, pero la exclusi\u00f3n de las ciudades espa\u00f1olas de Ceuta y Melilla. Y ello, a pesar de que un informe elaborado en el seno del Centro Superior de Estudios de la Defensa (CESEDEN) afirmara que un hipot\u00e9tico ataque marroqu\u00ed podr\u00eda lograr el control de estas dos ciudades en tres horas (Y\u00e1rnoz, 1986a; Mart\u00edn Alarc\u00f3n, 2021).[3]<\/a> Siempre seg\u00fan esta fuente, el riesgo de amenaza del Pacto de Varsovia alcanzar\u00eda a Espa\u00f1a, antes como resultado de su relaci\u00f3n bilateral con los Estados Unidos, que por su condici\u00f3n de miembro de la OTAN, y lo primero sin recibir a cambio la protecci\u00f3n del art\u00edculo 5 del Tratado de Washington.<\/p>\n\n\n\n
Y estas condiciones fueron aceptadas tanto por el Gobierno de la UCD que llev\u00f3 a cabo la adhesi\u00f3n, como por el del PSOE que, tras el refer\u00e9ndum, la confirm\u00f3; poniendo condiciones, s\u00ed, pero ninguna relativa a la extensi\u00f3n de la cobertura de defensa aliada a estas dos ciudades espa\u00f1olas.<\/p>\n\n\n\n
Esta exclusi\u00f3n de \u00e1reas de inter\u00e9s estrat\u00e9gico para Espa\u00f1a va a ser motivo de preocupaci\u00f3n constante, desde entonces, m\u00e1xime tras ver la reacci\u00f3n de algunos aliados ante el pintoresco episodio del islote de Perejil ocurrido en julio de 2002 (Cembrero, 2006).<\/p>\n\n\n\n
Sin embargo, ninguna iniciativa se ha tomado al respecto. Solo en 2021, tras la crisis de entrada masiva de personas en Ceuta, provocada por Marruecos en verano de 2020, el partido Vox solicit\u00f3 la ampliaci\u00f3n del paraguas de la OTAN para cubrir Ceuta y Melilla, con el \u00fanico apoyo del Partido Popular.[4]<\/a><\/p>\n\n\n\n
Tampoco Espa\u00f1a, como m\u00ednima compensaci\u00f3n a esta desventaja indudable, pudo hacerse con el mando de alguna zona OTAN en la costa atl\u00e1ntica espa\u00f1ola. En aquellos momentos, la zona Iberlant, que llegaba desde la frontera norte hispano-portuguesa, hasta el Tr\u00f3pico de C\u00e1ncer, ten\u00eda su cuartel general en Oeiras, cerca de Lisboa, mandado por un almirante portugu\u00e9s, con un segundo contralmirante estadounidense, y un comodoro brit\u00e1nico como jefe de estado mayor. A su vez, la zona Gibraltar-Mediterr\u00e1neo, ten\u00eda el cuartel general en el Pe\u00f1\u00f3n, al mando de un brit\u00e1nico. De este modo, el segundo inter\u00e9s estrat\u00e9gico espa\u00f1ol, recuperar el territorio del Pe\u00f1\u00f3n, se ve\u00eda dificultado por la \u201ccontribuci\u00f3n brit\u00e1nica\u201d a la Alianza desde este punto geogr\u00e1fico espa\u00f1ol; algo que hubiera debido pedir Espa\u00f1a, para contribuir, de la misma forma, a las nuevas responsabilidades aliadas.[5]<\/a> El Reino Unido dej\u00f3 claro que no permitir\u00eda que el mando de Iberlant, fuera un militar espa\u00f1ol; lo que contribuy\u00f3 a desanimar la participaci\u00f3n en la estructura militar aliada, gener\u00f3 un sentimiento de permanente injusticia por no poder tener responsabilidades en el territorio propio y el recelo de que Londres almacenase armas nucleares en el Pe\u00f1\u00f3n. Siendo Espa\u00f1a miembro de la Alianza no habr\u00eda razones para mantener la base militar brit\u00e1nica que es Gibraltar y podr\u00eda darse cumplimiento a las resoluciones de las Naciones Unidas y excluirla de los territorios pendientes de descolonizaci\u00f3n[6]<\/a>. Por tanto, junto a la modernizaci\u00f3n de las fuerzas armadas, la posibilidad de concluir un acuerdo con el Reino Unido sobre Gibraltar que devolviera la plena soberan\u00eda a Espa\u00f1a sobre el estrecho, fueron factores de orden interno que movieron a la adhesi\u00f3n a la OTAN.<\/p>\n\n\n\n
A esta circunstancia particular, se une la tradicional deficiente atenci\u00f3n prestada desde la OTAN a lo que comenz\u00f3 denomin\u00e1ndose \u201cflanco sur\u201d y que hoy es un aut\u00e9ntico frente por la amenaza existencial que representa para la seguridad transatl\u00e1ntica.<\/p>\n\n\n\n
Esta situaci\u00f3n no acorde con el inter\u00e9s estrat\u00e9gico nacional, llev\u00f3 a Espa\u00f1a en 1994 a tomar la iniciativa para impulsar en el seno de la OTAN el \u201cdi\u00e1logo mediterr\u00e1neo\u201d. El formato adoptado, como foro para promover el entendimiento con los vecinos del Mediterr\u00e1neo y del Norte de \u00c1frica, tiene unas evidentes limitaciones, tanto por la participaci\u00f3n, como por la orientaci\u00f3n perseguida.<\/p>\n\n\n\n
En cuanto a la primera, derivada de la participaci\u00f3n en el di\u00e1logo mediterr\u00e1neo, el hecho de que, junto a Argelia, Egipto, Israel, Jordania, Mauritania, Marruecos y T\u00fanez, no figure Libia, foco de la actual inestabilidad en la regi\u00f3n, dificulta el di\u00e1logo y, m\u00e1s a\u00fan, la efectividad de cualesquiera acciones para promover esa seguridad.<\/p>\n\n\n\n
Adem\u00e1s, por lo que se refiere a la orientaci\u00f3n del di\u00e1logo mediterr\u00e1neo, su filosof\u00eda como una interacci\u00f3n Norte-Sur ignora las importantes tensiones existentes entre los socios del sur y que constituyen foco de conflictos per se<\/em>. Este error, es algo que la Uni\u00f3n Europea ya tuvo ocasi\u00f3n de constatar cuando pretendi\u00f3 una pol\u00edtica de vecindad, sobre un id\u00e9ntico patr\u00f3n, con estos pa\u00edses y que ha tenido que rectificar puesto que la diversidad y sus desencuentros de los partners<\/em> hacen inefectivo este enfoque.<\/p>\n\n\n\n
Entre esas tensiones, tiene particular relevancia, m\u00e1s para aliados como Espa\u00f1a e Italia, la existente entre Argelia y Marruecos que recientemente ha incrementado su intensidad llegando a medidas y contramedidas entre ellos, que han tenido como consecuencia la reducci\u00f3n del gas que llega a Espa\u00f1a[7]<\/a>. La causa \u00faltima no es otra que la ocupaci\u00f3n ilegal del Sahara Occidental por parte de Marruecos. A lo largo de d\u00e9cadas la OTAN no ha tenido inter\u00e9s en contribuir a resolver esta situaci\u00f3n contraria a la legalidad internacional, a trav\u00e9s de medidas de confianza mutua, incluso medidas militares de defensa del territorio del Sahara Occidental frente a una extensi\u00f3n inaudita de la administraci\u00f3n de facto<\/em> marroqu\u00ed. Ni siquiera finalizada la guerra fr\u00eda y desactivada durante d\u00e9cadas la amenaza del frente este, se ha prestado atenci\u00f3n a esta amenaza, aunque se han dispersado esfuerzos en conflictos m\u00e1s lejanos y con poca repercusi\u00f3n sobre la seguridad euroatl\u00e1ntica. Hoy este conflicto es una amenaza directa a la seguridad energ\u00e9tica europea, un problema de seguridad interior por los incontrolados y masivos flujos de personas, y de seguridad policial por la infiltraci\u00f3n entre esos flujos de elementos terroristas[8]<\/a> y miembros de redes de crimen organizado. Son los aliados del sur los primeros, pero no los \u00fanicos, afectados por esta amenaza ya materializada – principalmente a trav\u00e9s de actuaciones en la zona gris – para la seguridad transatl\u00e1ntica.<\/p>\n\n\n\n
Lo mismo podemos decir del conflicto entre Israel y Palestina, ignorado por la OTAN puesto que las negociaciones para alcanzar la paz se han desarrollado en un marco diferente: el Cuarteto para la paz en Oriente Pr\u00f3ximo. Mantener un di\u00e1logo mediterr\u00e1neo con Egipto, Israel y Jordania, excluyendo a Palestina, nunca podr\u00e1 dar lugar a una estabilizaci\u00f3n o una reducci\u00f3n de la inseguridad.<\/p>\n\n\n\n
En la misma l\u00ednea, el di\u00e1logo y la cooperaci\u00f3n simplemente con los pa\u00edses del Magreb, no puede afrontar los problemas de seguridad cuyas ra\u00edces se encuentran en el Sahel.<\/p>\n\n\n\n
Estas limitaciones a la acci\u00f3n aliada encuentran su origen en razones de pol\u00edtica interna de algunos aliados OTAN, con particulares intereses bilaterales estrat\u00e9gicos y econ\u00f3micos con alg\u00fan socio del di\u00e1logo mediterr\u00e1neo; intereses que no se compadecen con los colectivos de la seguridad europea. Es de destacar el papel de Francia en el Magreb y en el Sahel, que ha definido los intereses en la regi\u00f3n en clave exclusivamente nacional y de pasado, descartando siquiera el surgimiento de iniciativas institucionales de la OTAN, y aceptando las de la UE tan solo si le permit\u00edan mantener el liderazgo y control de las actuaciones, dando as\u00ed la sensaci\u00f3n de un falso multilateralismo (Chafer & Cumming, 2020; Chareb, 2021; Solace, 2021). As\u00ed lo prueba incluso la terminolog\u00eda utilizada, como Pol\u00edtica Francia-Magreb (Institut Montaigne, 2018). Esta intervenci\u00f3n y su fracaso, sumado al colapso de la Libia de Gadafi, ha hecho a la regi\u00f3n m\u00e1s inestable al desaparecer un r\u00e9gimen, nada ejemplar, que controlaba a militantes opositores y a yihadistas. La no exitosa intervenci\u00f3n francesa, y la intervenci\u00f3n de la OTAN en Libia con desastrosas consecuencias, hacen m\u00e1s dif\u00edcil vislumbrar un papel futuro de esta Organizaci\u00f3n en la zona y desmorona las expectativas espa\u00f1olas, si alguna vez se verbalizaron, sobre una consideraci\u00f3n del Frente Sur como eventual teatro de operaciones aliadas, principalmente con car\u00e1cter preventivo de la escalada de crisis.<\/p>\n\n\n\n
En la misma l\u00ednea opera la indiferencia, cuando no desprecio manifiesto, de otros aliados ante la amenaza de seguridad procedente del Sur; actitud que ha supuesto un lastre para hacerle frente. Sin embargo, la situaci\u00f3n ha sido t\u00e1citamente aceptada por los Estados Unidos y por la propia estructura institucional por la facilidad de plantear una estrategia en el frente Este \u2013amenaza conocida-, y la dificultad, desconocimiento y falta de todos los instrumentos adecuados para enfrentar la procedente del Gran Sahel.<\/p>\n\n\n\n
El establecimiento del NATO Strategic Direction South-Hub<\/em>, en 2017, se limita a promover un mejor entendimiento y superaci\u00f3n de desaf\u00edos entre aliados, socios y expertos, y b\u00fasqueda de oportunidades en el Sur de la OTAN (Pav\u00eda, 2021). Objetivos m\u00e1s ambiciosos chocar\u00edan con las limitaciones se\u00f1aladas a la actuaci\u00f3n aliada en el frente sur.<\/p>\n\n\n\n
Aunque hay iniciativas bilaterales de pa\u00edses aliados con la zona sur, como el AFRICOM de los Estados Unidos, o la presencia militar de Francia Espa\u00f1a no ha ideado iniciativas bilaterales sino simplemente impulsado el Di\u00e1logo Mediterr\u00e1neo de la OTAN.<\/p>\n\n\n\n
Los cambios m\u00e1s destacados derivados de la pertenencia de Espa\u00f1a a la OTAN<\/strong><\/p>\n\n\n\n
Bajo unas condiciones que difieren de las de otros miembros de la Alianza, por cuanto su motivaci\u00f3n esencial ha sido interna, pero sin un claro beneficio de seguridad, Espa\u00f1a ha participado en ella desde hace cuarenta a\u00f1os como un aliado comprometido, m\u00e1s en el terreno de las misiones[9]<\/a> que desde un punto de vista presupuestario. No hay que olvidar, como nos recuerda el Tratado de la UE (art\u00edculo 42.2) que, como miembros de la UE, la pol\u00edtica de seguridad y defensa de \u00e9sta respeta las obligaciones derivadas del Tratado del Atl\u00e1ntico Norte y ser\u00e1 compatible con la pol\u00edtica de defensa establecida en dicho marco. Por tanto, como miembro de ambas Organizaciones, el marco de la UE es complementario y no sustitutivo del de la OTAN.<\/p>\n\n\n\n
Igualmente, Espa\u00f1a ha contribuido al esfuerzo aliado con la adquisici\u00f3n de nuevas capacidades a los Estados Unidos, lo cual trae su causa por diversas razones: por la condici\u00f3n de miembro de la OTAN, como socio en la relaci\u00f3n bilateral de defensa, y por su clara superioridad t\u00e9cnica en equipamiento de defensa. Ofrece el Centro de excelencia contra explosivos improvisado, el Cuerpo de Despliegue R\u00e1pido (B\u00e9tera) como cuartel general a disposici\u00f3n permanente de la OTAN y la Base Naval de Rota para cuatro destructores AEGIS americanos, adem\u00e1s de albergar el CAOC de la nueva estructura de mandos.<\/p>\n\n\n\n
Espa\u00f1a es actor del esfuerzo defensivo tanto hacia el Frente Sur, como al Este, por solidaridad aliada, con independencia del origen de la amenaza y su localizaci\u00f3n. La participaci\u00f3n en la misi\u00f3n aliada de Polic\u00eda a\u00e9rea en el B\u00e1ltico es un ejemplo[10]<\/a>. Adem\u00e1s, Espa\u00f1a participa en las diferentes rotaciones de la Fuerza de Respuesta R\u00e1pida de la OTAN (NRF10), desde su declaraci\u00f3n de plena operatividad en 2006.<\/p>\n\n\n\n
La situaci\u00f3n en el sur, sin embargo, no ha sido objeto de ninguna misi\u00f3n OTAN, sino de alguna de la UE, como la de adiestramiento en Mali, pero sobre todo de sendas misiones lideradas por Francia, con apoyo de algunos pa\u00edses de la UE, pero al margen de las estructuras y procedimientos de \u00e9sta.<\/p>\n\n\n\n
En un balance de cuarenta a\u00f1os de participaci\u00f3n espa\u00f1ola en la OTAN podemos poner de relieve numerosos beneficios y algunos aspectos que todav\u00eda resultan deficientes.<\/p>\n\n\n\n
Sin duda, la trayectoria de Espa\u00f1a en la OTAN pone de manifiesto aspectos positivos que esta Organizaci\u00f3n ha reportado, sobre todo en t\u00e9rminos estrictamente militares; en particular en materia de capacidades y planeamiento, de adiestramiento y doctrina, de procedimientos, estandarizaci\u00f3n y normalizaci\u00f3n que han permitido una mayor interoperabilidad, y tambi\u00e9n en cuanto a relaciones personales con miembros de otros ej\u00e9rcitos aliados, trabajando conjuntamente en operaciones, pero tambi\u00e9n en ejercicios conjuntos.<\/p>\n\n\n\n
Espa\u00f1a ha accedido a capacidades cr\u00edticas de las que nacionalmente carece, como, por ejemplo, aviones de alerta temprana, de repostaje en vuelo, comunicaciones, o disuasi\u00f3n nuclear. Tambi\u00e9n ha desarrollado y\/o adquirido nuevas capacidades; el dise\u00f1o de capacidades se ha alineado con las de la OTAN; este desarrollo parece estar m\u00e1s relacionado con la participaci\u00f3n de la industria de defensa en proyectos multinacionales, que con la pertenencia a la OTAN. Tambi\u00e9n contribuye con capacidades propias como operaciones especiales, Guardia Civil, o capacidades NBQR, de las que es un aliado destacado. Por su parte, la adquisici\u00f3n de capacidades interoperables es el coste de nuestra pertenencia a la alianza. Estas nuevas capacidades pueden no responder a los objetivos e intereses espa\u00f1oles.<\/p>\n\n\n\n
La armonizaci\u00f3n de capacidades, especialmente en mando y control, ha favorecido la interoperabilidad de los ej\u00e9rcitos aliados. Un papel destacable ha jugado a este respecto la armonizaci\u00f3n de conceptos: capacidades de maniobra, de apoyos de fuego, apoyos de combate, log\u00edsticos, e inteligencia. Para Espa\u00f1a, el cambio al planeamiento por capacidades supuso una gran innovaci\u00f3n en la gesti\u00f3n de la defensa al fijar criterios de obtenci\u00f3n, plazos y resultados deseables derivados de su adquisici\u00f3n. Adem\u00e1s, la participaci\u00f3n en centros de excelencia OTAN y en sus STANAGs (acuerdos de normalizaci\u00f3n) permiten mantener un nivel superior en tecnolog\u00eda, modus operandi<\/em> y procedimientos, al que podr\u00edamos tener individualmente, o incluso como miembros de la UE. Salvedad hecha, en este \u00faltimo caso, del comprehensive approach<\/em> de la UE para gesti\u00f3n de crisis, que se demuestra m\u00e1s efectivo que las intervenciones militares OTAN lideradas por los Estados Unidos. Cabr\u00eda plantearse si la OTAN deber\u00eda evolucionar en esta l\u00ednea o mantener la divisi\u00f3n de competencias impl\u00edcita con la UE. Al menos de momento, no parece interesada en potenciar este tipo de misiones de adiestramiento, capacitaci\u00f3n policial, etc. Tambi\u00e9n es cierto que las tareas de la UE exceden de las asumidas tradicionalmente por la Alianza y que las capacidades necesarias para ello son tambi\u00e9n mucho m\u00e1s reducidas y con colaboraci\u00f3n civil. Por ello, en caso de desarrollar este enfoque para la gesti\u00f3n de crisis, quiz\u00e1 la OTAN vendr\u00eda a duplicar a la UE. Tambi\u00e9n este tipo de gesti\u00f3n de crisis genera doctrina y procedimientos, y requiere de interoperabilidad.<\/p>\n\n\n\n
Con la integraci\u00f3n en la OTAN, Espa\u00f1a cambi\u00f3 tanto las estructuras de planeamiento de la defensa, como sus procedimientos y procesos, adapt\u00e1ndolos en el plano estrat\u00e9gico, operacional y t\u00e1ctico, a las directivas de planeamiento de la OTAN: NATO Crisis Response Process, Comprehensive Operational Directive<\/em> y doctrina de planeamiento operacional AJP. Todo ello como condici\u00f3n para obtener el estado de disponibilidad RSC (readiness status category<\/em>). De hecho, la Directiva espa\u00f1ola de planeamiento operativo del JEMAD, replica estos procesos en el \u00e1mbito nacional. Lo mismo ocurre con la doctrina, salvo especificidades nacionales, no muy numerosas. Incluso, en muchas operaciones de la UE se siguen procedimientos OTAN.<\/p>\n\n\n\n
Con el planeamiento conjunto, el desarrollo de capacidades y la normalizaci\u00f3n de conceptos y procedimientos se perfecciona la interoperabilidad, que permite actuar de forma conjunta a todos los aliados en aquellas operaciones en las que participan, al tiempo que facilitan la desplegabilidad, la gran carencia espa\u00f1ola y europea, especialmente para operaciones no-art\u00edculo 5. Para ello, Espa\u00f1a ha tenido que adecuar sus medios a las dificultades de despliegues geogr\u00e1ficamente alejados y sostenidos en el tiempo, como en Afganist\u00e1n, o en la misi\u00f3n Enhanced Forward Presence<\/em> en Letonia.<\/p>\n\n\n\n
Resultado de combinar doctrina, materiales, adiestramiento conjunto y procedimientos es la interoperabilidad del ej\u00e9rcito espa\u00f1ol con el resto de pa\u00edses aliados, con alguna excepci\u00f3n motivada fundamentalmente por la obsolescencia de algunos de nuestros equipos y materiales.<\/p>\n\n\n\n
La interoperabilidad que existe para el despliegue de hard power<\/em> ser\u00eda tambi\u00e9n necesaria para las misiones de seguridad cooperativa, en vez de que cada aliado act\u00fae de forma unilateral, aunque esto exigir\u00eda unidad de criterio e intereses.<\/p>\n\n\n\n
M\u00e1s dudosos son los beneficios en materia de I+D Innovaci\u00f3n y sobre la industria de defensa, y ello porque, aunque Espa\u00f1a se beneficia de las patentes desarrolladas en el \u00e1mbito de la defensa, lo hace tan solo a t\u00edtulo de usuario. Con todo, la ventaja obtenida es el mantenimiento de un nivel \u00f3ptimo de sistemas de armas. Sin embargo, la compra de sistemas de armas estadounidenses tiene un impacto negativo sobre el desarrollo del tejido industrial de defensa nacional y, en consecuencia, sobre la investigaci\u00f3n en este campo. Esta situaci\u00f3n se compensa dentro de la UE donde se busca generar un mercado competitivo y m\u00e1s amplio, con el incentivo a nuevos proyectos y al desarrollo de capacidades que proporciona el European Defence Fund<\/em>.<\/p>\n\n\n\n
El compromiso de Espa\u00f1a con la OTAN es firme tanto en la estructura de mandos como en la de fuerzas. As\u00ed, nuestro pa\u00eds ha aportado cuarteles generales de nivel operacional y t\u00e1ctico regularmente, integrado en las listas de rotaci\u00f3n para el mando de los distintos tipos de fuerza (VJTF, IRF, etc.). La participaci\u00f3n en operaciones como IFOR (BiH), KFOR (Kosovo), o ISAF y Resolute Support<\/em> (Afganist\u00e1n), y las m\u00e1s recientes ponen de manifiesto este compromiso.<\/p>\n\n\n\n
Aceptar compromisos de la Organizaci\u00f3n, ver la defensa desde una perspectiva colectiva, las relaciones interpersonales con militares de otros pa\u00edses y el necesario impulso cuantitativo y cualitativo del nivel de idiomas en las Fuerzas Armadas y en el Ministerio de Defensa, son beneficios intangibles o simplemente no cuantificables pero muy valorados por la interconexi\u00f3n de ej\u00e9rcitos de distintos pa\u00edses; \u00fatiles tambi\u00e9n como herramienta para mostrar el potencial espa\u00f1ol.<\/p>\n\n\n\n
Aunque todo ello sea susceptible de mejora, se detectan una serie de d\u00e9ficits y puntos d\u00e9biles en esta relaci\u00f3n de cuatro d\u00e9cadas, tanto por parte espa\u00f1ola como aliada.<\/p>\n\n\n\n
En primer lugar, puede apreciarse una falta de coherencia entre lo que Espa\u00f1a es, o pretende ser, con lo que aporta. As\u00ed se pone de manifiesto el deficiente compromiso en los gastos de defensa: el segundo m\u00e1s bajo en porcentaje sobre el PIB de toda la Organizaci\u00f3n. Ello tiene consecuencias negativas para Espa\u00f1a en t\u00e9rminos de reputaci\u00f3n y de p\u00e9rdida de capacidades por obsolescencia y un ensanchamiento de la brecha tecnol\u00f3gica, tanto con aliados como con potenciales adversarios. El 2% o 3% del PIB de compromiso aliado resulta dif\u00edcil de alcanzar por Espa\u00f1a, suscitando la queja de los Estados Unidos; y esto guarda relaci\u00f3n con la falta de contribuci\u00f3n de personal, principalmente en puestos clave, lo que constituye una de las principales quejas espa\u00f1olas. A ello tambi\u00e9n contribuye la falta de una pol\u00edtica de formaci\u00f3n de candidatos a largo plazo y la falta de contribuci\u00f3n de personal a otros niveles, en un marco de ausencia de una aut\u00e9ntica pol\u00edtica de seguridad y defensa nacional, o de descoordinaci\u00f3n entre esta y la pol\u00edtica exterior espa\u00f1ola. Esto conduce a que el papel espa\u00f1ol en la OTAN sea m\u00e1s adjetivo que sustantivo.<\/p>\n\n\n\n
A esto se a\u00f1ade la necesidad de mantener un equilibrio de contribuciones a la UE y a la OTAN ante recursos escasos. Las restricciones presupuestarias impiden a las Fuerzas Armadas una visi\u00f3n de futuro, a lo que sumar el negativo impacto sobre el esfuerzo presupuestario de la escasa cultura de defensa.<\/p>\n\n\n\n
En segundo lugar, la contribuci\u00f3n espa\u00f1ola no est\u00e1 modulada con los intereses nacionales concretos, sino m\u00e1s bien con las posibilidades de nuestras capacidades militares y la necesidad de demostrar nuestra disposici\u00f3n a cooperar en la defensa aliada. Y aqu\u00ed aparece un elemento fundamental en la participaci\u00f3n espa\u00f1ola en la OTAN. La falta de definici\u00f3n de intereses de seguridad nacional impide su defensa en sede aliada. Esto, sumado a los fuertes intereses de otros aliados, produce una desmotivaci\u00f3n pol\u00edtica para una mayor implicaci\u00f3n y actividad. Y es que una implicaci\u00f3n con mayor convicci\u00f3n y medios, pasa tambi\u00e9n por una plasmaci\u00f3n de los intereses vitales espa\u00f1oles en la actividad cotidiana de la Alianza. L\u00f3gicamente Espa\u00f1a ser\u00e1 m\u00e1s activa en este marco en las \u00e1reas de inter\u00e9s nacional que se sit\u00faan en el Frente Sur. De ah\u00ed la importancia de que el Concepto Estrat\u00e9gico de la OTAN (NSC) se alinee con dichos intereses que, por otra parte, son tambi\u00e9n los de la seguridad Euro-atl\u00e1ntica, aunque peri\u00f3dicamente vuelva a la actualidad el Frente Este. En este sentido, y desde la perspectiva espa\u00f1ola, el compromiso con la OTAN es percibido como m\u00e1s fuerte que el de \u00e9sta con Espa\u00f1a. En t\u00e9rminos de opini\u00f3n p\u00fablica y de decisi\u00f3n pol\u00edtica, no es f\u00e1cil entender nuestra presencia en Irak, Libia, Siria o el B\u00e1ltico cuando la amenaza procedente del Sur se materializa en la zona gris sin obtener la m\u00e1s m\u00ednima colaboraci\u00f3n aliada; incluso, a veces, en sentido contrario.[11]<\/a> Dicho de otra forma, el esfuerzo espa\u00f1ol en la OTAN carece de un retorno claro en cuanto a disuasi\u00f3n en el frente Sur.<\/p>\n\n\n\n
Este juego estrat\u00e9gico ha sido entendido por otros aliados que se benefician de la OTAN, en modernizaci\u00f3n de capacidades e industria de defensa, sin apenas contribuir y manteniendo sus estrechos v\u00ednculos econ\u00f3micos y pol\u00edticos con potencias calificadas como revisionistas por el principal aliado transatl\u00e1ntico.<\/p>\n\n\n\n
Esta situaci\u00f3n de \u201cmembres\u00eda inconfortable\u201d requiere, primero, una nueva Estrategia de Seguridad Nacional espa\u00f1ola defina sin ambig\u00fcedades los intereses espa\u00f1oles, los medios para alcanzarlos y la determinaci\u00f3n de utilizarlos, y, en segundo lugar, la revisi\u00f3n del Concepto Estrat\u00e9gico de la OTAN en la que se vislumbre su utilidad para la seguridad nacional.<\/p>\n\n\n\n
\u00bfUn beneficio mutuo? el Nuevo Concepto Estrat\u00e9gico de la OTAN. La indiferencia hacia el Frente Sur<\/strong><\/p>\n\n\n\n
Cuando desde Washington se critica la escasa contribuci\u00f3n presupuestaria europea al esfuerzo defensivo, se observa tanto la cantidad neta asignada a esta labor como lo que representa en porcentaje del PIB nacional; y ello, con la voluntad de reducir la carga americana a la defensa europea dentro de la OTAN, o para incrementar sus beneficios, por ejemplo impulsando la compra de sistemas de armas estadounidenses. En definitiva, para hacer menos oneroso este compromiso adquirido a finales de los a\u00f1os cuarenta del pasado siglo. Esta reivindicaci\u00f3n se hace particularmente notable el caso de Espa\u00f1a, con un escaso 1% de su PIB dedicado a este empe\u00f1o, seg\u00fan la OTAN (NATO, 2021).[12]<\/a><\/p>\n\n\n\n
A la limitada contribuci\u00f3n de nuestro pa\u00eds en t\u00e9rminos de pensamiento, an\u00e1lisis y posici\u00f3n estrat\u00e9gica, se une a las crisis econ\u00f3micas de repetici\u00f3n, el desinter\u00e9s por la defensa por una baja percepci\u00f3n de riesgos, la inconsistencia entre la amenaza percibida y los instrumentes para hacerles frente, y la falta de capacidad para ejercer la inexistente autonom\u00eda estrat\u00e9gica de la UE a la que hemos confiado nuestra defensa sin ver que algunos de los intereses nacionales son s\u00f3lo nacionales.<\/p>\n\n\n\n
El efecto combinado de estas variables se traduce en una crisis de prestigio exterior de Espa\u00f1a como Estado por razones variadas: desde la composici\u00f3n del gobierno de coalici\u00f3n, hasta determinadas pol\u00edticas, o la falta de diplomacia p\u00fablica. Es sintom\u00e1tico la frecuente omisi\u00f3n de Espa\u00f1a al hablar de operaciones OTAN, cuando estamos en casi todas. Esto contrasta con el prestigio del estamento militar y de los miembros de las fuerzas armadas, bien valorados por su preparaci\u00f3n, empat\u00eda con los mandos, con las poblaciones locales y con otras fuerzas sobre el terreno, y modos de actuar.<\/p>\n\n\n\n
Aunque la pertenencia a la Organizaci\u00f3n ha sido positiva por modernizaci\u00f3n de las Fuerzas Armadas, interoperabilidad y capacidad de despliegue, no se puede ocultar el limitado papel de la OTAN en el Frente Sur que convierte a Espa\u00f1a en contribuyente neto de seguridad sin recibir a cambio la que necesitar\u00eda ante las principales amenazas a la seguridad nacional. Como pa\u00eds europeo y miembro de la OTAN, Espa\u00f1a seguir\u00e1 contribuyendo, incluso con m\u00e1s medios, al esfuerzo conjunto, pero \u00e9ste debe adaptarse a la disparidad de intereses entre Estados Unidos y los pa\u00edses europeos \u2013en particular, Espa\u00f1a- y repartir pragm\u00e1ticamente las tareas y adaptarse al cambio geopol\u00edtico del eje del orden internacional, so pena de dejar obsoleta a la Organizaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n
La elaboraci\u00f3n del Nuevo Concepto Estrat\u00e9gico (NCS) 2022 constituye la mejor oportunidad para repensar el papel que la OTAN deber\u00eda jugar en la regi\u00f3n. El documento elaborado por el grupo de reflexi\u00f3n nombrado por el Secretario General de la OTAN de cara a la elaboraci\u00f3n de este Nuevo Concepto Estrat\u00e9gico, denominado NATO 2030, es realista en su an\u00e1lisis y en sus recomendaciones al respecto.<\/p>\n\n\n\n
El realismo en el an\u00e1lisis se manifiesta en el reconocimiento de la existencia de amenazas y riesgos difusos a la seguridad aliada procedentes del Sur \u2013convencionales y asim\u00e9tricos-, que no deben tratarse de forma totalmente separada a los procedentes del Este. A partir de ese reconocimiento, el informe insiste en la conveniencia de adaptar la dimensi\u00f3n pol\u00edtica de la OTAN con el fin de mantener y reforzar su eficiencia, as\u00ed como para asegurar su relevancia para todos los aliados. Se es consciente de que la OTAN debe articular un enfoque hacia el Sur consistente, claro y coherente para afrontar las amenazas tradicionales, como el terrorismo, y nuevas, incluyendo la creciente presencia de Rusia y China.<\/p>\n\n\n\n
Para ello, es precisa una valoraci\u00f3n de las necesidades de seguridad en la regi\u00f3n y de las formas de fomentar su estabilidad, tomando en cuenta la voluntad de las autoridades y de la poblaci\u00f3n locales. A partir de aqu\u00ed, se propone reforzar el Centro de operaciones del JFC de N\u00e1poles, y garantizar que la regi\u00f3n queda libre para la navegaci\u00f3n aliada como requisito para mantener un esfuerzo militar. Se incluyen otras propuestas como la extensi\u00f3n del Di\u00e1logo Mediterr\u00e1neo a Libia y a los pa\u00edses del G5 Sahel aglutinando un Gran Magreb-Sahel como plataforma para el di\u00e1logo de seguridad regional. La OTAN apoyar\u00eda a la UE y a la ONU identificando d\u00e9ficits en los recursos y en los procedimientos operacionales.<\/p>\n\n\n\n
Aunque parte de la base de una declaraci\u00f3n atractiva, \u201cCuando los vecinos del sur de la OTAN son m\u00e1s seguros, la OTAN es m\u00e1s segura\u201d, y con una correcta identificaci\u00f3n de las amenazas y de las necesidades de seguridad, las propuestas que sugiere son meramente institucionales y de apoyo a otras Organizaciones internacionales.<\/p>\n\n\n\n
Por su parte, el Informe One plus four <\/em>(Hamilton & Binnendijk, 2022), parte de la premisa de limitar el compromiso futuro de gesti\u00f3n de crisis tras el desastre de la retirada de Afganist\u00e1n tras dos d\u00e9cadas de compromiso en ese pa\u00eds. Por tanto, considera que el nuevo Concepto Estrat\u00e9gico tendr\u00e1 que combinar el compromiso necesario en operaciones de gesti\u00f3n de crisis y la reticencia nacional a hacerlo. Para ello, sus autores sugieren que la Alianza dise\u00f1e un enfoque comprehensivo hacia los complejos desaf\u00edos de seguridad procedentes del Sur. En este sentido, prev\u00e9 que, en ocasiones, la OTAN lidere, pero en la mayor\u00eda de los casos simplemente apoye, desde fuera y en coaliciones contraterrorismo adoptadas por los pa\u00edses miembros, a los actores implicados, siguiendo un Plan OTAN para el Sur y animando a los pa\u00edses europeos a que asuman su responsabilidad estrat\u00e9gica, as\u00ed como mediante medidas de disuasi\u00f3n y defensa, especialmente a lo largo de la frontera sirio-turca.<\/p>\n\n\n\n
De forma similar al citado documento NATO 2030, se propugna una aproximaci\u00f3n entre Norteam\u00e9rica y Europa para el planeamiento de contingencias procedentes del Sur: conflictos armados, desplazamientos masivos, amenaza terrorista e inestabilidad pol\u00edtica, econ\u00f3mica y medioambiental. Ya se han comentado los inconvenientes de extender la asociaci\u00f3n de seguridad a un n\u00famero limitado de pa\u00edses, y m\u00e1s aun solamente a Jordania, Israel, Marruecos y T\u00fanez, como proponen tambi\u00e9n los analistas de este informe.<\/p>\n\n\n\n
Lo que se desprende de ambos documentos preparatorios es que vislumbran un papel secundario para la OTAN en Magreb y, sobre todo, en el Sahel. Por otra parte, cabr\u00eda preguntarse si esta Organizaci\u00f3n est\u00e1 preparada para asumir otro tipo de compromisos en el Frente Sur. No parece haber muchas razones para una respuesta positiva. En primer lugar, porque el inter\u00e9s estrat\u00e9gico de los Estados Unidos no est\u00e1 en Europa ni en el Norte de \u00c1frica, sino en la zona de Asia-Pac\u00edfico. En segundo lugar, por la naturaleza de alianza militar de la OTAN, cuyas capacidades militares no son probablemente las m\u00e1s id\u00f3neas donde se requiere desarrollar operaciones especiales para luchar contra grupos terroristas, y entre poblaci\u00f3n civil enfrent\u00e1ndose a escaramuzas de guerrilla. Por otra parte, los desaf\u00edos securitarios en la regi\u00f3n requieren de un enfoque integrado con intervenciones civiles, de estado de derecho, de refuerzo de instituciones y del sistema econ\u00f3mico, de desarrollo. Esto solo puede hacerlo con el concurso estrecho de la Uni\u00f3n Europea. A ello sumar\u00edamos la escasa voluntad aliada de desplegar fuerzas militares en terceros pa\u00edses, especialmente en los pa\u00edses que consideran que la amenaza del Frente Sur es despreciable, comparada con la originada en el Este.<\/p>\n\n\n\n
Finalmente, es tambi\u00e9n un obst\u00e1culo para una mayor presencia de la OTAN en la zona Magreb-Sahel, el elevado grupo de actores ya presentes en la regi\u00f3n, como China, implantada principalmente en el \u00e1rea de la inversi\u00f3n econ\u00f3mica y en infraestructuras, y la incipiente presencia rusa combatiendo al terrorismo de corte islamista.<\/p>\n\n\n\n
En ning\u00fan lugar se aborda la necesidad de seguridad preventiva para evitar un ataque contra un miembro de la Alianza, ni los medios para repelerla en aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 5 \u2013o del 4- del Tratado de Washington. Y ser\u00eda bueno volver sobre la extensi\u00f3n territorial del \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n del mismo a la totalidad del territorio espa\u00f1ol.<\/p>\n\n\n\n
Como resultado de este escenario, el Gran Magreb puede convertirse tan solo en escenario para la lucha entre potencias, ignorando la estabilizaci\u00f3n y desarrollo de la regi\u00f3n; la seguridad europea y la espa\u00f1ola, en particular, saldr\u00e1n perjudicadas y la OTAN puede devenir irrelevante. Por eso, el Nuevo Concepto Estrat\u00e9gico ser\u00e1 \u00fatil si enfrenta las amenazas a la seguridad euro-atl\u00e1ntica procedentes del Sur, trabajando en la seguridad cooperativa con esta regi\u00f3n, en su conjunto.<\/p>\n\n\n\n
Conclusi\u00f3n<\/strong><\/p>\n\n\n\n
La membres\u00eda de Espa\u00f1a en la OTAN merece, en l\u00edneas generales, una valoraci\u00f3n positiva en t\u00e9rminos de la homologaci\u00f3n del Ej\u00e9rcito espa\u00f1ol entre los de los pa\u00edses democr\u00e1ticos y preparados para actuar conjuntamente y con sistemas interoperables en operaciones de seguridad colectiva, gesti\u00f3n de crisis o seguridad cooperativa. Esta y otras razones de pol\u00edtica interna siguen pesando m\u00e1s que las relativas a la percepci\u00f3n de amenazas externas o derivadas de los cambios del sistema internacional.<\/p>\n\n\n\n
Aunque nos encontramos ante una pol\u00edtica de Estado y, por tanto, debiera mantenerse pese a los cambios pol\u00edticos, estos han tenido cierto impacto respecto a la Alianza. A diferencia de lo que ocurre con la Uni\u00f3n Europea, donde los diferentes partidos, salvo excepciones extremas, han mantenido un consenso respecto a su bondad para los intereses espa\u00f1oles, la OTAN no ha concitado en mismo nivel de aceptaci\u00f3n generalizada; si bien es cierto que las fuerzas pol\u00edticas espa\u00f1olas han modulado su discurso en posici\u00f3n de gobierno, respecto al mantenido en la oposici\u00f3n, no solo en relaci\u00f3n con la OTAN sino tambi\u00e9n con sus miembros m\u00e1s destacados.<\/p>\n\n\n\n
En la definici\u00f3n de los intereses estrat\u00e9gicos espa\u00f1oles, que conducen a determinar los medios y capacidades necesarios para su satisfacci\u00f3n, siempre ha figurado la integridad territorial, en particular, la reintegraci\u00f3n del Pe\u00f1\u00f3n de Gibraltar y la defensa de las ciudades de Ceuta y Melilla.<\/p>\n\n\n\n
La OTAN no extiende su seguridad colectiva (art\u00edculo 5) a estas ciudades porque Espa\u00f1a no lo pidi\u00f3 o porque, aunque lo hubiera hecho, habr\u00eda encontrado m\u00e1s reticencias que apoyos. Como hemos visto, las razones que impulsan la integraci\u00f3n en la OTAN, todav\u00eda en \u00e9poca de la guerra fr\u00eda, no son sist\u00e9micas sino dom\u00e9sticas y se concentraron en la \u201ceuropeizaci\u00f3n\u201d institucional de Espa\u00f1a, y la superaci\u00f3n de excesos de alg\u00fan sector minoritario de las Fuerzas Armadas. Superados estos condicionantes hist\u00f3ricos, Espa\u00f1a ha incidido en la necesidad de atender con igual prioridad a las amenazas procedentes del Sur que a las del Este frente a la Uni\u00f3n Sovi\u00e9tica, y hoy frente a Rusia.<\/p>\n\n\n\n
M\u00e1s all\u00e1 de un di\u00e1logo mediterr\u00e1neo y declaraciones de intenciones, poco m\u00e1s se ha conseguido. En parte, por la oposici\u00f3n de Francia a que los dominios del Magreb y del Sahel sean gestionados desde la Alianza, y no de acuerdo a las consignas de Par\u00eds en lo que, con cierta grandeur<\/em>, consideran su \u00e1rea de influencia. Pero tambi\u00e9n, porque la OTAN posee capacidades militares, concebidas para operaciones de otro tipo y entornos totalmente diferentes, tradicionales, y la inseguridad en la zona del Gran Magreb \u2013o Gran S\u00e1hara- demanda otro tipo de capacidades militares, otra estructura de fuerzas, otra doctrina, y capacidades civiles. Y es que el car\u00e1cter complejo de la seguridad de la zona exige contar con elementos econ\u00f3micos, de cooperaci\u00f3n, policiales y otros, de los que la OTAN carece por su propio car\u00e1cter y naturaleza.<\/p>\n\n\n\n
En estas condiciones, Espa\u00f1a se encuentra en una inc\u00f3moda situaci\u00f3n entre las reiteradas presiones de incrementar su presupuesto de defensa hasta llegar al 2% de su PIB \u2013supuestamente para destinarlo a la OTAN – y su escaso retorno en t\u00e9rminos de seguridad. En un siempre dif\u00edcil equilibrio, el pa\u00eds colabora activamente en operaciones aliadas, que poco o nada tienen que ver con los intereses vitales espa\u00f1oles, como la polic\u00eda a\u00e9rea en el B\u00e1ltico, es base de parte del escudo antimisiles americano, y sigue siendo contribuyente neto de seguridad a cambio de poco. Siendo autocr\u00edticos, tampoco Espa\u00f1a ha sabido jugar la carta de sus intereses y plantear algunas exigencias, u obtener beneficios propios en t\u00e9rminos de capacidades, innovaci\u00f3n y desarrollo[13]<\/a>. A ello se unen los desencuentros, recelos y desconfianzas durante el mandato de algunos gobiernos, tanto en Espa\u00f1a, como en los Estados Unidos. Las perspectivas del NSC no permiten augurar un cambio en este sentido, por las razones apuntadas. La consolidaci\u00f3n de la anglosfera nos sit\u00faa ante un panorama poco optimista para la seguridad europea, en general, y la espa\u00f1ola en particular.<\/p>\n\n\n\n
Nota sobre la autora:<\/strong><\/p>\n\n\n\n
Natividad Fern\u00e1ndez<\/em><\/strong> es Catedr\u00e1tica de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales en la Universidad de Zaragoza. Ha sido titular de la C\u00e1tedra Pr\u00edncipe de Asturias, Georgetown University, 2017-2020 y fue coordinadora del \u00c1rea de la Divisi\u00f3n de Asuntos Estrat\u00e9gicos y de Seguridad, SEGENPOL, Ministerio de Defensa espa\u00f1ol, 2009-2011. Correo electr\u00f3nico: nfernan@unizar.es<\/a><\/p>\n\n\n\n
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\n\n\n\n[1]<\/a> El 16 de enero de 1963 el Consejo Atl\u00e1ntico tom\u00f3 nota de que las cl\u00e1usulas referentes a los antiguos Departamentos franceses de Argelia quedaban sin efecto a partir del 3 de julio de 1962.<\/p>\n\n\n\n
[2]<\/a> Bien que de la aplicaci\u00f3n del art\u00edculo 6.2 del tratado de Washington podr\u00eda derivarse la protecci\u00f3n de estas ciudades espa\u00f1olas : \u201cContra fuerzas, buques o aeronaves de cualquiera de las Partes \u2026 o que se encuentren en el Mar Mediterr\u00e1neo o en la regi\u00f3n del Atl\u00e1ntico Norte al norte del Tr\u00f3pico de C\u00e1ncer\u201d.<\/p>\n\n\n\n
[3]<\/a> Ese informe de 1986 ven\u00eda precedido por otro del general Alarc\u00f3n Aguirre, autor de un plan estrat\u00e9gico para la defensa de Ceuta donde se manifestaba la dif\u00edcil defensa militar de ambas plazas.<\/p>\n\n\n\n
[4]<\/a> El 28 de septiembre el Congreso de los Diputados rechazaba la proposici\u00f3n no de ley, el d\u00eda 28 de septiembre de 2021 (Proposici\u00f3n no de Ley relativa a la modificaci\u00f3n del art\u00edculo 6 del Tratado del Atl\u00e1ntico Norte, de 4 de abril de 1949, al objeto de que este recoja e incluya, de forma expl\u00edcita, a las ciudades espa\u00f1olas de Ceuta y Melilla bajo la protecci\u00f3n de la OTAN. (161\/002859)), y el Senado, Comisi\u00f3n de Defensa, el d\u00eda 25 de septiembre de 2022.<\/p>\n\n\n\n
[5]<\/a> El entonces ministro de defensa, Narc\u00eds Serra, puso de relieve la rareza una alianza militar con la \u201cpotencia colonial que ocupa una parte de nuestro territorio\u201d no pod\u00eda ser un proyecto excitante (Serra, 1985, en Y\u00e1rnoz, 1986b).<\/p>\n\n\n\n
[6]<\/a> La situaci\u00f3n de la base militar de Gibraltar en torno a la cual se aglutina el conglomerado de para\u00edso fiscal que constituye hoy el Pe\u00f1\u00f3n, es contrario a la Resoluci\u00f3n 1514 (XV) 1960, de la Asamblea General, sobre la descolonizaci\u00f3n. En tal condici\u00f3n, desde los a\u00f1os sesenta, Gibraltar figura en el listado de las Naciones Unidas de \u201cterritorios no aut\u00f3nomos pendientes de descolonizaci\u00f3n\u201d. Sobre todo, es un lastre que quiebra la unidad nacional y la integridad territorial de Espa\u00f1a.<\/p>\n\n\n\n
[7]<\/a> Aproximadamente la mitad, al cortarse el ramal del gaseoducto que pasa por Marruecos antes de llegar a la Pen\u00ednsula. El suministro a\u00fan puede complicarse m\u00e1s atendiendo al anuncio de Espa\u00f1a de suministrar parte de este combustible a Marruecos; justamente lo que Argelia ha tratado de impedir.<\/p>\n\n\n\n
[8]<\/a> No puede ignorarse la presencia entre los grupos terroristas que operan en la regi\u00f3n del Estado Isl\u00e1mico en el Gran Sahara, junto a Jama\u2019at Nasr al-Islam wal Muslimin, Boko Haram, o el Estado Isl\u00e1mico en \u00c1frica Occidental. Los dos primeros actuando conjuntamente.<\/p>\n\n\n\n
[9]<\/a> Participante activa en Turqu\u00eda (despliegue de Patriot misiles antibal\u00edsticos y tropas), Letonia (Enhanced Forward Presence), en la misi\u00f3n de polic\u00eda a\u00e9rea en el B\u00e1ltico, en Afganist\u00e1n hasta retirada (Resolute Support), en Irak (Inherent Resolve), en Bulgaria (Polic\u00eda a\u00e9rea reforzada), en las Fuerzas Navales Permanentes OTAN, o en el Mediterr\u00e1neo (See Guardian) (Ministerio de Defensa, s.f.).<\/p>\n\n\n\n
[10]<\/a> Operaci\u00f3n OTAN de polic\u00eda en el B\u00e1ltico, desde 2004, en Ruman\u00eda (Mar Negro), desde 2014.<\/p>\n\n\n\n
[11]<\/a> Reconocimiento por Estados Unidos del S\u00e1hara Occidental como territorio marroqu\u00ed, sin que la administraci\u00f3n Biden se haya retractado inmediatamente; o la venta de armas a Marruecos.<\/p>\n\n\n\n
[12]<\/a> En 2021 Espa\u00f1a contribuy\u00f3 al presupuesto de la OTAN con 150 millones de euros (un 6% del presupuesto de la Alianza) siendo el s\u00e9ptimo pa\u00eds contribuyente. El gasto total de defensa de nuestro pa\u00eds se situ\u00f3 en los 12.208 millones de euros, que representan el 1% del PIB del pa\u00eds.<\/p>\n\n\n\n