Introducci\u00f3n<\/strong><\/p>\n\n\n\n El Tratado de \u00c1msterdam signific\u00f3 la atribuci\u00f3n a la Uni\u00f3n Europea (en adelante UE) de la competencia en materia migratoria, es decir, que la misma pas\u00f3 a formar parte del marco jur\u00eddico del Primer Pilar.<\/p>\n\n\n\n En palabras de Garc\u00edaloro Bravo:<\/p>\n\n\n\n Existen tres ejes de la pol\u00edtica de inmigraci\u00f3n de la Uni\u00f3n Europea, ya que, adem\u00e1s de los dos principales que son las pol\u00edticas de control y de integraci\u00f3n, presenta un tercer eje, la eliminaci\u00f3n de las causas que promueven la migraci\u00f3n en los pa\u00edses de origen a trav\u00e9s de la cooperaci\u00f3n al desarrollo. En segundo lugar, los inconvenientes de la lucha contra la inmigraci\u00f3n irregular, la batalla contra migraci\u00f3n ilegal es prioridad en la pol\u00edtica migratoria de la Uni\u00f3n Europea. Y, en tercer lugar, los costes de las pol\u00edticas migratorias restrictivas, est\u00e1 demostrado que una postura m\u00e1s flexible en la regulaci\u00f3n de los flujos migratorios, sin la necesidad de llegar a la plena libertad, podr\u00eda dar lugar a importantes ganancias. (Garc\u00edaloro Bravo, 2008:21).<\/p>\n\n\n\n Las pol\u00edticas migratorias de la UE son uno de los principales retos y a la vez obst\u00e1culos para el desarrollo de futuro de la Uni\u00f3n. Es evidente que las mismas generan todos los a\u00f1os una constante preocupaci\u00f3n y una necesidad de desarrollar un frente com\u00fan para afrontar todas estas situaciones. No obstante, la crisis migratoria que se produjo entre 2015 y 2016 como consecuencia de la guerra que tuvo lugar en Siria fue un problema de magnitudes inimaginables para Europa que tuvo que enfrentarse a un aumento de la migraci\u00f3n y peticiones de asilo superiores a un mill\u00f3n trescientas mil personas (Peew Research Center, 2016).<\/p>\n\n\n\n Todo ello supuso la necesidad de que la UE adoptara una serie de medidas encaminadas al reparto de los migrantes y sobre todo a la necesidad de prestar la ayuda humanitaria necesaria que la situaci\u00f3n requer\u00eda con urgencia (Consejo Europeo, 2015). Medidas como el aumento de la seguridad en las fronteras, la reubicaci\u00f3n de los migrantes, la lucha contra el tr\u00e1fico il\u00edcito de personas y el establecimiento de medidas que aseguraran una entrada al territorio comunitario ordenado y de forma reglada se produjeron con muchos problemas y sobre todo con innumerables procedimientos de infracci\u00f3n abiertos contra los Estados miembros que en la mayor\u00eda de los casos no han sido todav\u00eda resueltos, encontr\u00e1ndose la mayor\u00eda de ellos en un estado avanzado y cercanos a entrar en el Tribunal de Justicia de la Uni\u00f3n Europea, o como en el caso de Hungr\u00eda, ya acordada su remisi\u00f3n al mismo (Comisi\u00f3n Europea, 2018c).<\/p>\n\n\n\n Las pol\u00edticas de migraci\u00f3n y seguridad han sido tradicionalmente controvertidas en su desarrollo y cumplimiento en el marco institucional de la Uni\u00f3n, representando en la actualidad una gran fuente de incumplimientos para los Estados miembros de la UE. La aparici\u00f3n de unas normas m\u00e1s restrictivas como consecuencia de la crisis econ\u00f3mica producida a partir de 2008, motivaron la aparici\u00f3n de un nuevo paquete de Directivas que tuvieron en las limitaciones y la lucha contra la inmigraci\u00f3n ilegal sus principales cometidos.<\/p>\n\n\n\n Este art\u00edculo analiza la problem\u00e1tica mencionada y describe el estado de la cuesti\u00f3n respecto a futuro, revisando las pol\u00edticas migratorias y de asilo en la UE y el cada vez m\u00e1s creciente papel del Consejo, concluyendo con los principales y m\u00e1s importantes problemas de incumplimiento por parte de los Estados miembro que se han producido en los \u00faltimos dos a\u00f1os, 2017 y 2018.<\/p>\n\n\n\n Las pol\u00edticas migratorias y de asilo de la Uni\u00f3n Europea<\/strong><\/p>\n\n\n\n Los Estados miembros y la UE comparten las competencias en pol\u00edticas migratorias (Tratado de Funcionamiento de la Uni\u00f3n Europea, en adelante TFUE Arts. 79 y 80). Se pueden encontrar normas comunes y seguidamente normas de desarrollo en cada Estado miembro, por lo que no todas las normas y pol\u00edticas migratorias son iguales entre los diferentes Estados miembros, as\u00ed no existe una instituci\u00f3n de la UE que sea responsable de la tramitaci\u00f3n de las peticiones de asilo. B\u00e1sicamente, la migraci\u00f3n hacia Europa y dentro de Europa est\u00e1 regulada por una combinaci\u00f3n de leyes nacionales, legislaci\u00f3n comunitaria y otras obligaciones internacionales contra\u00eddas por los Estados miembros de la UE. Todo ello genera un desigual cumplimiento por parte de los Estados que se transforma en un gran n\u00famero de procedimientos de infracci\u00f3n por parte de la Comisi\u00f3n Europea hacia los Estados miembros, fundamentalmente motivado por la problem\u00e1tica de la gesti\u00f3n de la soberan\u00eda en esos aspectos.<\/p>\n\n\n\n El fundamento jur\u00eddico para las pol\u00edticas migratorias lo encontramos en el art\u00edculo 79 del TFUE, que establece:<\/p>\n\n\n\n La Uni\u00f3n desarrollar\u00e1 una pol\u00edtica com\u00fan de inmigraci\u00f3n destinada a garantizar, en todo momento, una gesti\u00f3n eficaz de los flujos migratorios, un trato equitativo de los nacionales de terceros pa\u00edses que residan legalmente en los Estados miembros, as\u00ed como una prevenci\u00f3n de la inmigraci\u00f3n ilegal y de la trata de seres humanos y una lucha reforzada contra ambas.<\/p>\n\n\n\n El origen de la pol\u00edtica migratoria supuso la aparici\u00f3n de competencias directas o indirectas sobre el objeto del presente estudio por parte de la UE que establecieron los principales aspectos objeto del presente estudio: B\u00e1sicamente se regulan las condiciones de entrada y residencia y las normas relativas a la expedici\u00f3n por los Estados miembros de visados y permisos de residencia de larga duraci\u00f3n, incluidos los destinados a la reagrupaci\u00f3n familiar; la definici\u00f3n de los derechos de los nacionales de terceros pa\u00edses que residan legalmente en un Estado miembro, con inclusi\u00f3n de las condiciones que rigen la libertad de circulaci\u00f3n y de residencia en los dem\u00e1s Estados miembros; la inmigraci\u00f3n y residencia ilegales, incluidas la expulsi\u00f3n y la repatriaci\u00f3n de residentes en situaci\u00f3n ilegal y la lucha contra la trata de seres humanos, en particular de mujeres y ni\u00f1os.<\/p>\n\n\n\n No obstante, y como ya se indic\u00f3, el art\u00edculo 80 del TFUE deja claro que estas pol\u00edticas \u201cse regir\u00e1n por el principio de solidaridad y de reparto equitativo de la responsabilidad entre los Estados miembros, tambi\u00e9n en el aspecto financiero\u201d.<\/p>\n\n\n\n Todo ello pone de manifiesto la necesidad de catalogar las pol\u00edticas relacionadas con la migraci\u00f3n en dos subtipolog\u00edas, las de control y las de integraci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n La realidad es no obstante sustancialmente diferente, as\u00ed Mercader Urquina establece que:<\/p>\n\n\n\n Uno de los rasgos que han caracterizado la pol\u00edtica comunitaria sobre migraciones ha sido la postura an\u00e1rquica, dispersa y defensiva que la Uni\u00f3n Europea ha adoptado en materia de procesos migratorios, puesto que ha constituido uno de los puntos de resistencia en el que con mayor fuerza se ha manifestado la tendencia de los Estados a salvaguardar su propia soberan\u00eda, considerando las pol\u00edticas migratorias competencias internas de los Estados. (Mercader Urquina et al<\/em>., 2001: 36-37).<\/p>\n\n\n\n Todo ello implica que cada Estado es responsable del total de migrantes que va a acoger con fines laborales, de las decisiones finales sobre migraci\u00f3n y consecuentemente de las condiciones para obtener el permiso de residencia y trabajo que permita a esos ciudadanos de otros Estados obtener esos documentos necesarios para el desarrollo de sus actividades y agrupamiento de sus familiares. La ausencia de una Pol\u00edtica Migratoria Com\u00fan, que merezca este nombre, es una anomal\u00eda que contrasta con otras \u00e1reas de la construcci\u00f3n europea como el comercio, la agricultura, las finanzas o la libre circulaci\u00f3n de los ciudadanos comunitarios (TFUE, T\u00edtulo 1). Incluso en comparaci\u00f3n con aquellas \u00e1reas donde la integraci\u00f3n es todav\u00eda muy parcial \u2013 tales como la pol\u00edtica exterior y fiscal y la defensa \u2013 la migraci\u00f3n se destaca como el \u00faltimo s\u00edmbolo de la verdadera soberan\u00eda en 28 Estados miembros (m\u00e1s Suiza y Noruega).<\/p>\n\n\n\n Siguiendo a Goig Mart\u00ednez (2017: 75), son cuatro vertientes las que propone la Comisi\u00f3n tanto a medio como largo plazo respecto de las pol\u00edticas migratorias:<\/p>\n\n\n\n reducir los incentivos a la inmigraci\u00f3n irregular; gestionar las fronteras salvando vidas y garantizando la seguridad; elaborar una pol\u00edtica com\u00fan de asilo m\u00e1s s\u00f3lida; y establecer una nueva pol\u00edtica de inmigraci\u00f3n legal mediante la modernizaci\u00f3n y revisi\u00f3n del sistema de tarjeta azul, la determinaci\u00f3n de nuevas prioridades en materia de pol\u00edticas de integraci\u00f3n, y la optimizaci\u00f3n de las ventajas que la pol\u00edtica migratoria brinda a las personas y los pa\u00edses de origen.<\/p>\n\n\n\n Adem\u00e1s, se esboz\u00f3 la idea de crear reg\u00edmenes de reubicaci\u00f3n y reasentamiento, se anunci\u00f3 el enfoque de los denominados \u201cpuntos cr\u00edticos\u201d, cuyas agencias competentes de la Uni\u00f3n trabajar\u00edan sobre el terreno con los Estados miembros para proceder a la identificaci\u00f3n de los migrantes, y adem\u00e1s se plante\u00f3 la posibilidad de llevar a cabo una intervenci\u00f3n en el mediterr\u00e1neo con el objetivo de eliminar las redes de traficantes y, en consecuencia, lugar contra la trata de seres humanos.<\/p>\n\n\n\n En relaci\u00f3n a ello, la UE se enfrenta a dos tipos de situaciones migratorias, la primera relacionada con la inmigraci\u00f3n econ\u00f3mica; la segunda, la relacionada con las personas solicitantes de asilo. Por consiguiente, se han adoptado instrumentos pol\u00edtico-normativos en temas fronterizos, migraciones y asilo, pero su perspectiva ha sido policial y \u201cde seguridad\u201d cuestionando el respeto de los Derechos Fundamentales (Goig Mart\u00ednez, 2017)<\/p>\n\n\n\n En definitiva, fen\u00f3menos como la migraci\u00f3n, las crisis espec\u00edficas y las amenazas terroristas son el motivo que ha provocado que la UE deba aplicar unas pol\u00edticas m\u00e1s restrictivas que suponen un cuestionamiento de los Derechos Humanos (Goig Mart\u00ednez, 2017).<\/p>\n\n\n\n Respecto de la pol\u00edtica de asilo encontramos el fundamento jur\u00eddico en el art\u00edculo 78 del TFUE en el que se establece que,<\/p>\n\n\n\n La Uni\u00f3n desarrollar\u00e1 una pol\u00edtica com\u00fan en materia de asilo, protecci\u00f3n subsidiaria y protecci\u00f3n temporal destinada a ofrecer un estatuto apropiado a todo nacional de un tercer pa\u00eds que necesite protecci\u00f3n internacional y a garantizar el respeto del principio de no devoluci\u00f3n. Esta pol\u00edtica deber\u00e1 ajustarse a la Convenci\u00f3n de Ginebra de 28 de julio de 1951 y al Protocolo de 31 de enero de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados, as\u00ed como a los dem\u00e1s tratados pertinentes.<\/p>\n\n\n\n La entrada en vigor del sistema de abolici\u00f3n de fronteras tambi\u00e9n signific\u00f3 un refuerzo de la necesidad de controlar las pol\u00edticas de asilo desde un punto de vista de la Uni\u00f3n con el fin de que los pa\u00edses que hab\u00edan perdido su control de las fronteras tuvieran una seguridad mayor respecto del nuevo escenario (Hailbronner & Thym, 2016).<\/p>\n\n\n\n Dentro del marco del TFUE hay varios aspectos de la materia objeto de estudio a desarrollar. As\u00ed se prev\u00e9 la elaboraci\u00f3n de estatuto uniforme de asilo para nacionales de terceros pa\u00edses, v\u00e1lido en toda la Uni\u00f3n y herramienta fundamental para la gesti\u00f3n de esta pol\u00edtica; un estatuto de protecci\u00f3n subsidiaria para los nacionales de terceros pa\u00edses que, sin obtener el asilo europeo, necesiten protecci\u00f3n internacional como complemento al anterior supuesto; la puesta en marcha de un sistema com\u00fan para para la protecci\u00f3n temporal de las personas desplazadas, en caso de afluencia masiva, como el caso de la crisis migratoria de 2015 y 2016; la creaci\u00f3n y regulaci\u00f3n de una serie de procedimientos comunes para conceder o retirar el estatuto uniforme de asilo o de protecci\u00f3n subsidiaria, mencionados anteriormente; la creaci\u00f3n de un grupo de normas, criterios y mecanismos para determinar el Estado miembro responsable de examinar una solicitud de asilo o de protecci\u00f3n subsidiaria; y la necesaria asociaci\u00f3n y cooperaci\u00f3n con terceros pa\u00edses para gestionar los flujos de personas que solicitan asilo o una protecci\u00f3n subsidiaria o temporal con el fin de prevenir las situaciones desde un estadio m\u00e1s primitivo del problema e intentar poner fin a esos problemas antes de su origen.<\/p>\n\n\n\n Igualmente, el Tratado otorga a esta pol\u00edtica el mismo tratamiento que en la pol\u00edtica de migraci\u00f3n si bien se prev\u00e9 una cl\u00e1usula de emergencia en el mismo art\u00edculo 78 que plantea la posibilidad de en caso de entrada masiva de migrantes,<\/p>\n\n\n\n si uno o varios Estados miembros se enfrentan a una situaci\u00f3n de emergencia caracterizada por la afluencia repentina de nacionales de terceros pa\u00edses, el Consejo podr\u00e1 adoptar, a propuesta de la Comisi\u00f3n, medidas provisionales en beneficio de los Estados miembros afectados. El Consejo se pronunciar\u00e1 previa consulta al Parlamento Europeo.<\/p>\n\n\n\n En este \u00e1mbito, las Directivas aplicadas al \u00e1mbito de la pol\u00edtica de migraci\u00f3n son las que a continuaci\u00f3n se enumeran cronol\u00f3gicamente: la Directiva 2002\/90\/CE, que establece la definici\u00f3n com\u00fan de delito de ayuda a la entrada de inmigrantes ilegales y regula la circulaci\u00f3n y la estancia irregulares; la Directiva 2008\/115\/CE, que regula el procedimiento de retorno de los inmigrantes ilegales a sus pa\u00edses de origen; y la Directiva 2009\/52\/CE, que regula las sanciones y medidas aplicables a los empleadores de migrantes en situaci\u00f3n irregular.<\/p>\n\n\n\n Todas las anteriores representan un derecho sancionador para la lucha contra los migrantes irregulares en todos los \u00e1mbitos, pero la UE tambi\u00e9n regula la posibilidad de ayuda a migrantes que han sufrido un problema de trata de seres humanos y son v\u00edctimas con medidas de apoyo a las mismas. Este es el caso de las Directivas que siguen, que muestra un apoyo a los migrantes ilegales que muestren una actitud colaborativa con el Estado receptor para la lucha contra los problemas que derivan de la inmigraci\u00f3n ilegal, todo ello regulado en la Directiva 2011\/36\/UE y Directiva 2004\/81\/CE, que otorgan de manera excepcional un permiso de residencia a las v\u00edctimas de estas situaciones que muestren una voluntad de apoyo y cooperaci\u00f3n con las autoridades de los Estados miembros. El Consejo Europeo de Tempere supuso el inicio de esta nueva pol\u00edtica de la Comisi\u00f3n Europea en la lucha contra la trata de seres humanos y la lucha contra la migraci\u00f3n ilegal (Villacampa Estiarte, 2011).<\/p>\n\n\n\n La Directiva 2004\/81\/CE, permite conceder permisos de residencia a los migrantes que colaboren en la lucha contra la migraci\u00f3n ilegal y de esta manera incide en su lucha otorgando los mencionados permisos de manera colaborativa a esos nacionales con determinadas condiciones y para ello se crea el denominado \u201cperiodo de reflexi\u00f3n\u201d, durante el cual el migrante que colabore, de acuerdo con el Art\u00edculo 6 de la citada directiva tendr\u00e1 una oportunidad en los t\u00e9rminos previstos en la norma:<\/p>\n\n\n\n Los Estados miembros garantizar\u00e1n que se conceda a los nacionales de terceros pa\u00edses interesados un per\u00edodo de reflexi\u00f3n que les permita recuperarse y librarse de la influencia de los autores de los delitos, de forma que puedan decidir con conocimiento de causa si cooperan con las autoridades competentes.<\/p>\n\n\n\n En una l\u00ednea similar la Directiva 2011\/36\/UE en su Art\u00edculo 8 establece que los Estados miembros deben adoptar las medidas necesarias con la finalidad de que las autoridades nacionales competentes opten por no emitir juicios ni tan si quiera imponer penas a las v\u00edctimas de la trata de seres humanos por llevar a cabo actividades il\u00edcitas que se hayan visto obligadas a cometer como consecuencia directa de ser objeto de cualquiera de los actos contemplados en el art\u00edculo 2. Esta ausencia de enjuiciamiento para los delitos es obviamente necesario que se ha desarrollado por los Estados miembros y requiere de ulterior transposici\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n Esta Directiva, en palabras de Villacampa Estiarte, supone un verdadero paso adelante ya que, \u201ccon la aprobaci\u00f3n de la Directiva 2011\/36\/UE no puede sostenerse ya que la pol\u00edtica de la Uni\u00f3n se limite a la mera pretensi\u00f3n de resoluci\u00f3n del problema mediante el exclusivo recurso a la normativa penal de cada Estado\u201d (Villacampa Estiarte, 2011: 14:2), e implica tambi\u00e9n que la UE asume un rol protagonista en consonancia con el trabajo del Grupo de expertos de la Comisi\u00f3n Europea en Trata de Seres Humanos en su informe 7\/2010 (Comisi\u00f3n Europea, 2010).<\/p>\n\n\n\n El fen\u00f3meno de la trata de personas ha supuesto una evoluci\u00f3n de un concepto en el que la comunidad internacional ha tenido que recorrer un largo camino en su esfuerzo por definir la trata de personas. As\u00ed, en el Convenio internacional sobre trata de blancas de 1904, (Acuerdo Internacional de 18 de mayo para la trata de blancas, 1904), se establece una definici\u00f3n, a todas luces insuficiente que en la que \u201cla trata era conceptualizada como movilizaci\u00f3n de mujeres asociada a la esclavitud, pero ligada estrechamente a fines \u201cinmorales\u201d (prostituci\u00f3n) y requer\u00eda el cruce de fronteras nacionales\u201d (Staff Wilson, 2019). Posteriormente en el a\u00f1o 1949 se aprob\u00f3 el Convenio Internacional para la represi\u00f3n de la trata de personas y de la explotaci\u00f3n de la prostituci\u00f3n ajena, en el marco de la Organizaci\u00f3n de las Naciones Unidas (Convenio para la represi\u00f3n de la trata de personas y de la explotaci\u00f3n de la prostituci\u00f3n ajena de 2 de diciembre, 1949), pero este tratado no realiz\u00f3 una definici\u00f3n completa sino que solo logr\u00f3 el consenso respecto del tr\u00e1fico del sexo y a los actos relacionados con la prostituci\u00f3n y que adem\u00e1s y debido a la debilidad de los mecanismos de vigilancia y del escaso n\u00famero de pa\u00edses firmantes no logro su eficacia (Staff Wilson, 2019).<\/p>\n\n\n\n La unificaci\u00f3n y la definici\u00f3n sobre este concepto se estableci\u00f3 en el Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y ni\u00f1os, que complementa la Convenci\u00f3n de las Naciones Unidas contra la delincuencia organizada transnacional. Debemos entender como trata de personas: \u201cla utilizaci\u00f3n, en provecho propio y de un modo abusivo, de las cualidades de una persona\u2026\u201d (Convenci\u00f3n de las Naciones Unidas contra la delincuencia organizada transnacional, CNUDOT 2000, Art. 3a).<\/p>\n\n\n\n No obstante, la definici\u00f3n en s\u00ed matiza algunos puntos de vista, como por ejemplo se pide que \u201cpara que la explotaci\u00f3n se haga efectiva, los tratantes deben recurrir antes a la captaci\u00f3n, el transporte, el traslado, la acogida o la recepci\u00f3n de las v\u00edctimas\u201d (CNUDOT 2000, art\u00edculo. 3.c).<\/p>\n\n\n\n Resulta oportuno igualmente nombrar al respecto el Protocolo contra el tr\u00e1fico il\u00edcito de migrantes por tierra, mar y aire, uno de los protocolos de la Convenci\u00f3n de las Naciones Unidas contra la delincuencia organizada internacional que establece una definici\u00f3n de tr\u00e1fico il\u00edcito de inmigrantes:<\/p>\n\n\n\n se entender\u00e1 la facilitaci\u00f3n de la entrada ilegal de una persona en un Estado Parte del cual dicha persona no sea nacional o residente permanente con el fin de obtener, directa o indirectamente, un beneficio financiero u otro beneficio de orden material\u2026 (CNUDOT 2000, Anexo III, art\u00edculo 3.a).<\/p>\n\n\n\n Adem\u00e1s, se otorga la responsabilidad sobre la toma de medidas legislativas para la tipificaci\u00f3n de los delitos a los estados parte del protocolo (CNUDOT 2000, Anexo III, art\u00edculo 6).<\/p>\n\n\n\n Es necesario, para llevar a cabo estas acciones mencionadas, la utilizaci\u00f3n de medios como \u201cla amenaza, el uso de la fuerza u otras formas de coacci\u00f3n, el rapto, fraude, enga\u00f1o, abuso de poder o de una situaci\u00f3n de vulnerabilidad\u201d (CNUDOT 2000, art\u00edculo 3.a) e igualmente se considera trata de personas la concesi\u00f3n o recepci\u00f3n de pagos o beneficios para obtener el consentimiento de una persona que tenga autoridad sobre otra, con fines de explotaci\u00f3n, y esa explotaci\u00f3n debe incluir, como m\u00ednimo, entre otras, la explotaci\u00f3n sexual, los trabajos o servicios forzados, la esclavitud o las pr\u00e1cticas an\u00e1logas, la servidumbre o la extracci\u00f3n de \u00f3rganos.<\/p>\n\n\n\n Habitualmente, las v\u00edctimas de la trata de personas son enga\u00f1adas desde el principio, ofreci\u00e9ndoles puestos de trabajo falsos y\/o condiciones id\u00edlicas, descubriendo el enga\u00f1o una vez que llegan al pa\u00eds de destino. Esta problem\u00e1tica supone, por ejemplo, la existencia de un mercado paralelo de falsas ofertas de trabajo por parte de las organizaciones delictivas que operan en origen (Weissbrodt et al.<\/em>, 2002).<\/p>\n\n\n\n Otra modalidad tiene lugar cuando las v\u00edctimas conocen de forma parcial las condiciones que les espera, descubriendo al final de su viaje que gran parte de lo que la organizaci\u00f3n hab\u00eda prometido es falso, encontr\u00e1ndose en una nueva situaci\u00f3n que en muchas ocasiones no les deja otra alternativa que la explotaci\u00f3n, bien por las amenazas a las v\u00edctimas o a su entorno de causarles alg\u00fan tipo de da\u00f1o, bien a trav\u00e9s de la fuerza f\u00edsica. Tambi\u00e9n hay que tener en cuenta que, en el caso de existir consentimiento por parte de la v\u00edctima para ser trasladada a otro lugar, para los fines se\u00f1alados con anterioridad, dicho consentimiento suele estar viciado al haberse otorgado el mismo mediante enga\u00f1o, intimidaci\u00f3n y\/o prevalimiento de superioridad.<\/p>\n\n\n\n En este sentido la participaci\u00f3n de grupos delictivos en la trata de personas va en aumento, y, de hecho, ya es la tercera actividad ilegal m\u00e1s lucrativa en el contexto social internacional, por detr\u00e1s del narcotr\u00e1fico y del tr\u00e1fico de armas (Organizaci\u00f3n Internacional Del Trabajo, 2005).<\/p>\n\n\n\n La situaci\u00f3n no es sencilla como ha podido observarse, adem\u00e1s, De Haas (2006) indica sobre la cuesti\u00f3n objeto de estudio que la idea de que una migraci\u00f3n pueda ser \u201ccontrolada\u201d, resulta cuanto menos demasiado optimista.<\/p>\n\n\n\n Otro problema igualmente grave es el fen\u00f3meno de la compra de asilo a la que muchos inmigrantes se enfrentan en su voluntad de lograr el mejor escenario dentro de los pa\u00edses de la UE a la luz de las mejores o peores condiciones que cada momento ofrecen los Estados miembros (Desimpelaere, 2015). <\/p>\n\n\n\n En relaci\u00f3n a todo ello y con respecto de la pol\u00edtica de asilo, nos encontramos con las siguientes Directivas sobre la materia que regulan los procedimientos relacionados con la misma, la Directiva 2011\/95\/UE, que regula el procedimiento de asilo y los requisitos del mismo en el \u00e1mbito de la UE, la Directiva 2013\/32\/UE, que regula los procedimientos comunes para la concesi\u00f3n o la retirada de la protecci\u00f3n internacional y la Directiva 2013\/33\/UE, que regula el procedimiento de recogida de los solicitantes de protecci\u00f3n internacional. Adem\u00e1s tambi\u00e9n forman parte del sistema europeo de asilo, el Reglamento 603\/2013 relativo a la creaci\u00f3n del sistema Eurodac para la comparaci\u00f3n de las impresiones dactilares y el Reglamento 604\/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinaci\u00f3n del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de protecci\u00f3n internacional presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer pa\u00eds o un ap\u00e1trida.<\/p>\n\n\n\n Toda esta normativa de la UE forma parte del conocido como Sistema Europeo Com\u00fan de Asilo (en adelante SECA), propuesto en el Consejo Europeo de Tempere de 15 y 16 de junio de 1999 y desarrollado por la normativa anteriormente citada. Este procedimiento supone un sistema que se plasma en un procedimiento uniforme, tendencialmente armonizador de los sistemas jur\u00eddicos nacionales y garante, en todo caso, del principio de no devoluci\u00f3n (L\u00f3pez Almansa, 2014: 41).<\/p>\n\n\n\n Si bien existen dos Reglamentos en el sistema, la v\u00eda legislativa elegida para el desarrollo de esta pol\u00edtica, como hemos visto, es a trav\u00e9s de la Directiva, lo que implica la necesidad de transposici\u00f3n por parte de los Estados miembro a trav\u00e9s de una normativa de desarrollo que siempre debe garantizar una aplicaci\u00f3n correcta, uniforme y eficaz de la pol\u00edtica objeto de estudio.<\/p>\n\n\n\n Este desarrollo de la pol\u00edtica se encuentra cuestionado por parte de Porras Mart\u00ednez que establece que la misma, \u201cm\u00e1s que armonizar, se limita a expresar unas normas m\u00ednimas determinantes de un marco en el que se concede una considerable libertad de autodeterminaci\u00f3n a los Estados miembros, en relaci\u00f3n a las resoluciones que tengan estos a bien adoptar\u201d (Porras Mart\u00ednez, 2017: 223), sin duda este es el origen de uno de los problemas del presente art\u00edculo que ha supuesto la existencia de una fuente de incumplimientos muy importante respecto de esta pol\u00edtica y el SECA.<\/p>\n\n\n\n El sistema no obstante a pocos a\u00f1os de su creaci\u00f3n ya ha recibido una propuesta de modificaci\u00f3n articulada en la Comunicaci\u00f3n Europea al Parlamento y al Consejo, hacia una reforma del Sistema Europeo Com\u00fan de Asilo y el reforzamiento de las v\u00edas legales de llegada de personas a Europa (Comisi\u00f3n Europea, 2016).<\/p>\n\n\n\n Los principales aspectos que el documento citado aborda son, en resumen: la creaci\u00f3n de un sistema equitativo y sostenible para determinar el Estado miembro responsable de los solicitantes de asilo; una mayor convergencia con el fin de lograr y reducir el denominado asilo a la carta; la prevencion y control de los movimientos secundarios dentro de la UE; la consolidaci\u00f3n del sistema Eurodac; y el fortalecimiento y nuevo mandato de la Agencia de asilo de la UE.<\/p>\n\n\n\n El sistema requiere de un impulso total por parte de los Estados miembros y sin duda citando a Porras Ram\u00edrez, es fundamental rese\u00f1ar que para que el proyecto evolucione de una forma homog\u00e9nea, solidaria y plural, debido a la magnitud del problema,<\/p>\n\n\n\n todo ello requiere apostar por m\u00e1s, y no por menos, Europa\u2026 solo as\u00ed el primer proyecto mundial consistente de democracia postestatal, que representa la UE, podr\u00e1 dar respuesta leg\u00edtima, a la par que efectiva y adecuada, a los desaf\u00edos crecientes de un mundo globalizado. (Porras Mart\u00ednez, 2017: 231-232).<\/p>\n\n\n\n El rol del Consejo en las pol\u00edticas de migraci\u00f3n y asilo<\/strong><\/p>\n\n\n\n El papel del Consejo en estas pol\u00edticas es firme y cada vez m\u00e1s protagonista, ya que coordina en colaboraci\u00f3n con los Estados miembros las operaciones destinadas al control de la migraci\u00f3n y a la lucha contra las redes criminales que fomentan estos movimientos migratorios. As\u00ed, en palabras de la Guardia Europea de Fronteras y Costas (Frontex), m\u00e1s del 90 % de los migrantes ilegales que llegan a la UE provienen de estas mafias (Frontex, 2018).<\/p>\n\n\n\n Por ejemplo, la Operaci\u00f3n Sophia es uno de los casos que ha supuesto una respuesta activa por parte de los Estados miembros, que han desplegado un operativo militar de control de los movimientos migratorios desde el a\u00f1o 2015 hasta la actualidad, si bien la \u00faltima pr\u00f3rroga de la misma se ha producido antes de su vencimiento el 30 de septiembre de 2019 por otros seis meses, pero sin recursos navales, lo que le deja con cinco helic\u00f3pteros \u2013uno de ellos, espa\u00f1ol\u2013 y con la formaci\u00f3n de los guardacostas libios (Consejo de la Uni\u00f3n Europea, 2019b). Las actuaciones de esta operaci\u00f3n han significado un importante avance en la lucha contra los movimientos migratorios ilegales, si bien las muestras de escasa solidaridad por parte de algunos pa\u00edses del este y de Italia, para aceptar el sistema de cuotas y reparto de migrantes han significado el fin de esta operaci\u00f3n con apoyo naval por parte de los Estados miembros.<\/p>\n\n\n\n No obstante, el Consejo desarroll\u00f3, a partir de graves incidentes migratorios y problemas motivados por causas y desastres naturales en 2013, el denominado Dispositivo Integrado de Respuesta Pol\u00edtica a las Crisis (DIRPC), un sistema con un seguimiento de las vicisitudes acaecidas a trav\u00e9s de determinadas fases el cual establece respuestas a las mismas (Consejo de la Uni\u00f3n Europea, 2013).<\/p>\n\n\n\n As\u00ed en un supuesto de crisis, la Presidencia del Consejo re\u00fane a las instituciones de la UE y a los posibles Estados miembros afectados y se procede a la activaci\u00f3n del mecanismo si es necesario de acuerdo con la gravedad de la situaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n Todo este sistema puede llevar al Consejo a que se produzcan una serie de soluciones que pueden desencadenar en tres tipos de modos operativos, a saber y en primer lugar Supervisi\u00f3n: con una intervenci\u00f3n m\u00ednima y solo se produce una puesta en com\u00fan de medios; intercambio de informaci\u00f3n etapa en la cual se producen informes de an\u00e1lisis de la situaci\u00f3n y el uso de una plataforma de informaci\u00f3n com\u00fan en la red y finalmente la activaci\u00f3n plena, donde el Consejo ya elabora y presenta las propuestas de actuaci\u00f3n de la UE que deber\u00e1n ser aprobadas por el Consejo o el Consejo Europeo (Decisi\u00f3n de ejecuci\u00f3n 2018\/1993, art\u00edculo 1).<\/p>\n\n\n\n Figura 1. Modos operativos DIRPC<\/p>\n\n\n\n Fuente: https:\/\/www.consilium.europa.eu\/es\/policies\/ipcr-response-to-crises\/<\/a><\/p>\n\n\n\n Pero el verdadero reto y la principal actuaci\u00f3n del Consejo Europeo fue la reuni\u00f3n de urgencia celebrada el 16 de septiembre de 2016 en Bratislava que supuso un paso adelante en el control de la situaci\u00f3n que se hab\u00eda producido, como consecuencia de la crisis de migrantes producida por el conflicto sirio.<\/p>\n\n\n\n La citada declaraci\u00f3n era especialmente dura respecto de la necesidad de trabajo y recuperaci\u00f3n de la confianza, enfatizando la necesidad de una UE unida para trabajar conjuntamente en la paz y la democracia y en la mejora de la comunicaci\u00f3n entre los Estados miembros, las instituciones de la UE, pero sobre todo con la ciudadan\u00eda en general (Consejo Europeo, 2016).<\/p>\n\n\n\n Este acuerdo signific\u00f3 principalmente la introducci\u00f3n de los siguientes objetivos para hacer frente, por parte de la EU27, a la situaci\u00f3n mediante la fijaci\u00f3n de los siguientes objetivos resumidos: el restablecimiento pleno del control de las fronteras exteriores, un control seguro de la seguridad interior, el refuerzo de la seguridad interior y la lucha contra el terrorismo y el impulso del mercado \u00fanico y una oferta de mejores oportunidades para los j\u00f3venes europeos.<\/p>\n\n\n\n Las medidas para la consecuci\u00f3n de los anteriores objetivos se fundamentan en los siguientes puntos: Un compromiso pleno de aplicar la Declaraci\u00f3n UE-Turqu\u00eda y de seguir apoyando a los pa\u00edses de los de los Balcanes Occidentales; un compromiso de una serie de Estados miembros, de ofrecer asistencia inmediata para reforzar la protecci\u00f3n de la frontera de Bulgaria con Turqu\u00eda, y de seguir prestando apoyo a otros Estados de primera l\u00ednea; la atribuci\u00f3n de plenos poderes en materia de reacci\u00f3n r\u00e1pida a la Guardia Europea de Fronteras y Costas; el establecimiento de una serie de pactos sobre migraci\u00f3n para la cooperaci\u00f3n y el di\u00e1logo con terceros pa\u00edses con objeto de reducir los flujos de migraci\u00f3n ilegal y aumentar las tasas de retorno de migrantes; y el compromiso de continuar con la labor para ampliar el consenso de la UE en relaci\u00f3n con la pol\u00edtica migratoria a largo plazo, tambi\u00e9n en lo relativo al modo de aplicar en el futuro los principios de responsabilidad y solidaridad (Consejo Europeo, 2016).<\/p>\n\n\n\n Todo ello condujo principalmente el aumento del papel protagonista de Frontex, a trav\u00e9s del Reglamento 2016\/1624 del Parlamento y del Consejo, de 14 de septiembre de 2016, sobre la Guardia Europea de Fronteras y Costas, con el objetivo de garantizar una gesti\u00f3n europea integrada de las fronteras exteriores, con miras a gestionar eficazmente el cruce de las fronteras exteriores (Reglamento 2016\/1624 2016). Esto incluye hacer frente a los retos de la migraci\u00f3n y a posibles amenazas futuras en dichas fronteras, contribuyendo a combatir las formas graves de delincuencia con dimensi\u00f3n transfronteriza para garantizar un nivel elevado de seguridad interior en el seno de la Uni\u00f3n, con pleno respeto de los derechos fundamentales, salvaguardando al mismo tiempo la libre circulaci\u00f3n de personas en su interior.<\/p>\n\n\n\n El art\u00edculo 3.1 del citado Reglamento establece que:<\/p>\n\n\n\n La Guardia Europea de Fronteras y Costas estar\u00e1 compuesta por la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (en lo sucesivo, la \u00abAgencia\u00bb) y las autoridades nacionales de los Estados miembros responsables de la gesti\u00f3n de las fronteras, incluidos los guardias de costas en la medida en que lleven a cabo tareas de control fronterizo.<\/p>\n\n\n\n As\u00ed, esta Agencia Europea desarrolla lo que se denomina una \u201cgesti\u00f3n europea integrada de las fronteras\u201d que debe llevar a una situaci\u00f3n de mayor control de las crisis que puedan producirse en el futuro en este \u00e1mbito.<\/p>\n\n\n\n El art\u00edculo 8 del Reglamento 2016\/1624 establece las funciones de la misma que se concretan en los siguientes aspectos: Supervisar flujos migratorios y realizar an\u00e1lisis de riesgos en las fronteras; elaborar evaluaciones de la vulnerabilidad para hacer frente a las amenazas y a los retos de las fronteras exteriores; supervisar la gesti\u00f3n de las fronteras exteriores; asistir a los Estados miembros que requieran un aumento de asistencia t\u00e9cnica y operativa en las fronteras exteriores; prestar ayuda t\u00e9cnica y operativa a los Estados miembros y terceros pa\u00edses; crear y desplegar equipos de la Guardia Europea de Fronteras y Costas, incluido un contingente de reacci\u00f3n r\u00e1pida; crear equipos t\u00e9cnicas que se actuar\u00e1n en operaciones conjuntas y cualquier intervenci\u00f3n necesaria; apoyar la creaci\u00f3n de est\u00e1ndares t\u00e9cnicos para el equipo; utilizar los equipos y guardias de fronteras necesarios en situaciones donde se requiera una acci\u00f3n urgente en las fronteras exteriores; asistir a los Estados miembros a cumplir su obligaci\u00f3n de retornar a los equipos enviados; cooperar con la Europol y el Eurojust; crear equipos de supervisi\u00f3n, escoltas y especialistas en el retorno; crear y desplegar equipos europeos de intervenci\u00f3n en materia de retorno para las intervenciones de retorno; cooperar en la formaci\u00f3n de los guardias; realizar investigaciones e innovaciones para el control y la vigilancia de las fronteras exteriores, incluido el empleo de tecnolog\u00eda de vigilancia avanzada y el desarrollo de proyectos piloto relacionados con los \u00e1mbitos regulados por el presente Reglamento; proporcionar la asistencia necesaria para la creaci\u00f3n y el funcionamiento de EUROSUR (Reglamento 2016\/1624 2016).<\/p>\n\n\n\n Adem\u00e1s, en el Consejo de 20 de febrero de 2019, se acord\u00f3 que Frontex se reforzara en lo que ata\u00f1e a su personal y equipamiento t\u00e9cnico y tambi\u00e9n confiri\u00e9ndole un mandato m\u00e1s amplio de apoyo a las actividades de los Estados miembros en materia de protecci\u00f3n de fronteras, retorno y cooperaci\u00f3n con terceros pa\u00edses. Estas nuevas normas propuestas incorporar\u00e1n el Sistema Europeo de Vigilancia de Fronteras (siglas inglesas EUROSUR) al marco de Frontex, con el fin de mejorar su funcionamiento (Consejo de la Uni\u00f3n, 2019a)<\/p>\n\n\n\n En palabras del Consejo, en las Conclusiones de la reuni\u00f3n de 20 de febrero de 2019 se especifica que,<\/p>\n\n\n\n Para garantizar una gesti\u00f3n cohesionada de las fronteras exteriores y estar en condiciones de responder a situaciones de crisis, se crear\u00e1 un cuerpo permanente que contar\u00e1 con 10.000 efectivos operativos de aqu\u00ed a 2027. Este cuerpo permanente estar\u00e1 integrado por efectivos operativos procedentes de Frontex y de los Estados miembros enviados en comisi\u00f3n de servicio de larga o corta duraci\u00f3n. (Consejo de la Uni\u00f3n, 2019a).<\/p>\n\n\n\n El Consejo, en su hoja de ruta, estableci\u00f3 que el despliegue del cuerpo permanente tendr\u00e1 lugar a partir del 1 de enero de 2021 y que 30 meses despu\u00e9s de dicha fecha, se llevar\u00e1n a cabo revisiones para adaptarse a las futuras necesidades y capacidades. Una vez realizado todo ello, como m\u00e1ximo en marzo de 2024, la Comisi\u00f3n presentar\u00e1 una serie de propuestas que confirmen o en su caso mejoren tanto el n\u00famero del cuerpo, as\u00ed como las contribuciones de los Estados miembros. No obstante, estos \u00faltimos mantendr\u00e1n la responsabilidad principal de la gesti\u00f3n de sus fronteras (Consejo de la Uni\u00f3n, 2019a).<\/p>\n\n\n\n De todos modos, debemos entender que la situaci\u00f3n actual de la crisis migratoria est\u00e1 de nuevo en cifras anteriores a su inicio y todo ello lo podemos observar a la vista del siguiente grafico de llegadas irregulares actualizado a fecha de septiembre de 2019, donde se ve claramente el impacto de la llegada de migrantes producida a partir del a\u00f1o 2015 y cuyos efectos en el a\u00f1o 2019 est\u00e1n de nuevo en situaci\u00f3n \u201ccontrolada\u201d:<\/p>\n\n\n\n Gr\u00e1fico 1. Llegadas de inmigrantes ilegales anuales<\/p>\n\n\n\n Fuente: Frontex<\/p>\n\n\n\n Es necesario que estos problemas puedan servir para un mejor desarrollo y una pol\u00edtica m\u00e1s solidaria respecto de los problemas sucedidos durante los graves incidentes que se produjo a partir del a\u00f1o 2015, aunque de todas formas como veremos a continuaci\u00f3n las principales pol\u00edticas de migraci\u00f3n y asilo est\u00e1n suponiendo un crecimiento de los incumplimientos por parte de los Estados miembros.<\/p>\n\n\n\n Los problemas de incumplimiento en las pol\u00edticas de migraci\u00f3n y asilo de la Uni\u00f3n<\/strong><\/p>\n\n\n\n Tradicionalmente las pol\u00edticas que han tenido un mayor peso en los procedimientos por infracci\u00f3n a lo largo de la historia de la Uni\u00f3n Europea han venido determinadas mayoritariamente por los problemas de aplicaci\u00f3n del Derecho medioambiental y sus consecuencias. Actualmente las pol\u00edticas migratorias, sin duda por la grave crisis migratoria producida como consecuencia de la guerra en Siria, han supuesto una grave cadena de aumento de los procedimientos en esta \u00e1rea (Reg\u00ed Rodr\u00edguez, 2019).<\/p>\n\n\n\n No obstante, parece complejo el procedimiento ya que, siguiendo a Castles (2004), las pol\u00edticas para reducir la inmigraci\u00f3n ilegal o para incitar al retorno de los migrantes no han logrado sus objetivos previstos.<\/p>\n\n\n\n La regulaci\u00f3n de la figura del incumplimiento est\u00e1 contemplada en los art\u00edculos 258 a 260 del TFUE. Pero en este an\u00e1lisis tambi\u00e9n nos interesa traer a colaci\u00f3n la consolidaci\u00f3n de la propia figura desde el extinto tratado de la Comunidad Europea del Carb\u00f3n y del Acero donde ya se atribu\u00eda a la Comisi\u00f3n una privilegiada situaci\u00f3n respecto a la salvaguarda del Derecho de la Uni\u00f3n, incluso por encima de las instancias directamente relacionadas con ese cometido, normativa que fue traslad\u00e1ndose sucesivamente en los siguientes tratados, numer\u00e1ndose del 169 al 171 en el Tratado Constitutivo de la Comunidad Econ\u00f3mica Europea coincidentes en su literalidad, mediante el tratado EURATOM, y posteriormente los art 226 al 228 en la nueva renumeraci\u00f3n resultante del Tratado de \u00c1msterdam, que fueron el proleg\u00f3meno de la actual articulado en vigor y que se encuentra descrito en sus art 258 al 260 del TFUE.<\/p>\n\n\n\n A la Comisi\u00f3n le corresponde la posici\u00f3n de calidad como guardiana de la legalidad comunitaria, el actuar como \u201cGendarme<\/em>\u201d en palabras de Blazquez Peinado (2000: 102), pues es quien promueve esta fase del procedimiento mediante la presentaci\u00f3n de la demanda de incumplimiento ante el TJUE, aun trat\u00e1ndose esta de una facultad descrita en el tratado, pero en ning\u00fan caso una obligaci\u00f3n o dedicaci\u00f3n per se<\/em> de la Comisi\u00f3n al respecto, motivo este, por eso, por el que el Tribunal rechaza cualquier recurso de anulaci\u00f3n interpuesto por una persona f\u00edsica o jur\u00eddica contra la decisi\u00f3n de la Comisi\u00f3n de no incoar el Procedimiento de Incumplimiento.<\/p>\n\n\n\n En el caso de las pol\u00edticas objeto de este estudio, nos encontramos con tres tipos principales de infracci\u00f3n de la legislaci\u00f3n de la UE:<\/p>\n\n\n\n 1. Falta de notificaci\u00f3n: cuando un Estado miembro no notifica a tiempo a la Comisi\u00f3n las medidas que adopte para transponer una Directiva.<\/p>\n\n\n\n 2. No conformidad o incumplimiento: cuando la Comisi\u00f3n considera que la legislaci\u00f3n de un Estado miembro no se ajusta a los requisitos de la legislaci\u00f3n de la UE.<\/p>\n\n\n\n 3. Aplicaci\u00f3n incorrecta o mala aplicaci\u00f3n: cuando las autoridades nacionales, no aplican correctamente el Derecho de la Uni\u00f3n o no lo aplican en absoluto (Comisi\u00f3n Europea, 2007).<\/p>\n\n\n\n As\u00ed las principales Directivas afectadas como veremos m\u00e1s adelante son las de procedimiento de asilo, la Directiva sobre las condiciones de acogida y la Directiva sobre retorno, afectando a la pr\u00e1ctica totalidad de los Estados miembros de la UE.<\/p>\n\n\n\n A continuaci\u00f3n, analizaremos la situaci\u00f3n respecto de los principales incumplimientos estableciendo de manera clara al final de los mismos una serie de conclusiones tendentes a fortalecer los aspectos que en ning\u00fan caso son una pol\u00edtica de migraci\u00f3n y asilo de la que la UE deber\u00eda considerarse orgullosa en el \u00e1mbito especificado.<\/p>\n\n\n\n Los procedimientos y quejas recibidas en materia de migraci\u00f3n y asilo<\/em><\/p>\n\n\n\n Los procedimientos de infracci\u00f3n por la materia que ocupa este estudio son aproximadamente el 15 % del total de los procedimientos abiertos por la Comisi\u00f3n Europea a instancia de los particulares y Estados miembros y\/o de oficio por parte de la instituci\u00f3n guardiana de los Tratados (Comisi\u00f3n Europea, 2018a). As\u00ed, si comparamos los datos con el a\u00f1o 2017 (Comisi\u00f3n Europea, 2017a) se ha producido un aumento en este tipo de incumplimientos de casi el 1%, pero si nos fijamos espec\u00edficamente en los datos comparados de los \u00faltimos a\u00f1os en este \u00e1mbito, la situaci\u00f3n resulta algo m\u00e1s preocupante. El \u00faltimo informe de aplicaci\u00f3n del Derecho de la UE, correspondiente al a\u00f1o 2018 y publicado el pasado 4 de julio de 2019 ha supuesto una clara evidencia respecto de estas pol\u00edticas objeto del estudio, este junto con el correspondiente al a\u00f1o 2017 son los informes que se manejan para la realizaci\u00f3n del presente art\u00edculo (Comisi\u00f3n Europea, 2018b).<\/p>\n\n\n\n Gr\u00e1fico 2. Evoluci\u00f3n de los casos de incumplimientos en materia de Migraci\u00f3n y asuntos de pol\u00edtica interior<\/p>\n\n\n\n Fuente: Comisi\u00f3n Europea<\/p>\n\n\n\n Como podemos observar el salto que se ha producido en este \u00faltimo a\u00f1o pone de manifiesto un aumento de m\u00e1s del doble de este tipo de pol\u00edticas. En el gr\u00e1fico se puede advertir la situaci\u00f3n de la crisis migratoria que aument\u00f3 considerablemente las quejas y procedimientos hacia los Estados en el a\u00f1o 2016, pero posteriormente se produjo un descenso hasta alcanzar valores similares a los a\u00f1os anteriores. No obstante, en el a\u00f1o siguiente se produce un aumento de este tipo de incumplimientos alcanzando valores inusuales que consideramos fundamental analizar comparando los a\u00f1os 2017 (Comisi\u00f3n Europea, 2017b) y 2018 y los tipos de incumplimientos que se producen en esta \u00e1rea con el fin de entender dicho movimiento y sus fuentes (Comisi\u00f3n Europea, 2018b).<\/p>\n\n\n\n Tabla 1. Tipolog\u00eda de los incumplimientos en migraci\u00f3n y asuntos internos 207 y 2018<\/p>\n\n\n\n Fuente: elaboraci\u00f3n propia a partir de los datos de la Comisi\u00f3n Europea (2017b y 2018b)<\/p>\n\n\n\n Comparativamente vemos que se han incluido otro tipo de asuntos pero que en l\u00edneas generales los problemas por migraci\u00f3n y asuntos internos han aumentado. Con el fin de evaluar las tipolog\u00edas de los problemas vamos a analizar los diferentes procedimientos de acuerdo con las Directivas mencionadas y las normas que afectan a las pol\u00edticas objeto del presente art\u00edculo.<\/p>\n\n\n\n Estos datos a la luz del Informe sobre el cumplimiento del Derecho de la UE del a\u00f1o 2018, representan un n\u00famero de nuevas quejas igual a 212 que como vemos no hacen exclusivamente referencia a las pol\u00edticas de migraci\u00f3n y asilo. Si comparamos exclusivamente ambas nos encontramos con que los problemas de migraci\u00f3n y visa han aumentado de 20 casos a 34 casos de incumplimientos (Comisi\u00f3n Europea, 2018b).<\/p>\n\n\n\n Respecto a la migraci\u00f3n legal sorprende la apertura de procedimientos de infracci\u00f3n contra 17 Estados miembros por no aplicar la Directiva 2016\/801 sobre los requisitos de entrada y residencia los nacionales de pa\u00edses terceros con fines de investigaci\u00f3n, estudios, pr\u00e1cticas, voluntariado, programas de intercambio de alumnos o proyectos educativos y colocaci\u00f3n au pair<\/em>, todos ellos supuestos regulados y que denotan una poco clara voluntad de actuar en estas materias mediante la concesi\u00f3n de los permisos en ella establecidos. Se trata de 17 cartas de emplazamiento a Austria, B\u00e9lgica, Croacia, Chequia, Chipre, Eslovenia, Espa\u00f1a, Finlandia, Francia, Grecia, Hungr\u00eda, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Polonia, Ruman\u00eda y Suecia, por no comunicar la adopci\u00f3n de la legislaci\u00f3n nacional que transpone plenamente la Directiva (Comisi\u00f3n Europea, 2018b).<\/p>\n\n\n\n Tambi\u00e9n sorprende el nuevo caso que ha supuesto el env\u00edo de una carta de emplazamiento a los pa\u00edses por cobrar tasas excesivas y desproporcionadas por los permisos de residencia en virtud de las normas de la UE en materia de migraci\u00f3n legal (Comisi\u00f3n Europea, 2018b).<\/p>\n\n\n\n En relaci\u00f3n con los procedimientos de infracci\u00f3n abiertos con relaci\u00f3n a la Directiva 2008\/115\/CE, que regula el procedimiento de retorno de los inmigrantes ilegales a sus pa\u00edses de origen, actualmente solo siguen abiertos los casos relacionados con la no comunicaci\u00f3n de las medidas de transposici\u00f3n por parte de Espa\u00f1a, Alemania y Grecia, aunque incumplieron pr\u00e1cticamente todos los pa\u00edses llegando tarde a la transposici\u00f3n (Comisi\u00f3n Europea, 2018b).<\/p>\n\n\n\n Resulta muy valorable el papel que la Comisi\u00f3n Europea ha realizado en todos estos procedimientos, logrando al menos que las medidas de ejecuci\u00f3n se hayan notificado para casi todos los Estados miembros de la UE.<\/p>\n\n\n\n La Directiva 2011\/36\/UE, que otorga de manera excepcional un permiso de residencia a las v\u00edctimas de estas situaciones que muestren una voluntad de apoyo y cooperaci\u00f3n con las autoridades de los Estados miembros ha logrado ya completar su ciclo de incumplimientos con los cierres de los procedimientos que recientemente se han producido por no transposici\u00f3n por parte de Alemania, Francia, Austria, Portugal, Italia, Luxemburgo, Grecia, Eslovaquia, Espa\u00f1a, Irlanda, Malta, Pa\u00edses Bajos y Chipre, 13 de los Estados miembros (Comisi\u00f3n Europea, 2018b).<\/p>\n\n\n\n En igual situaci\u00f3n se encuentra la Directiva 2009\/52\/CE, que regula las sanciones y medidas aplicables a los empleadores de migrantes en situaci\u00f3n irregular, cuyos incumplimientos a fecha de hoy est\u00e1n todos cerrados.<\/p>\n\n\n\n Respecto de las pol\u00edticas de asilo, iniciamos el estudio con la Directiva 2011\/95\/UE, que regula el procedimiento de asilo y los requisitos del mismo en el \u00e1mbito de la UE solo se mantiene el procedimiento abierto contra Hungr\u00eda recientemente enviado al TJUE (Comisi\u00f3n Europea, 2018c). Como en todos los casos podemos observar que el incumplimiento fue un\u00e1nime y a fecha de hoy ya todos los Estados est\u00e1n cumpliendo esta Directiva sobre el Derecho de asilo, as\u00ed como su procedimiento y requisitos.<\/p>\n\n\n\n La Directiva 2013\/32\/UE, que regula los procedimientos comunes para la concesi\u00f3n o la retirada de la protecci\u00f3n internacional, se encuentra en una situaci\u00f3n parecida a la anterior, fue denunciado el incumplimiento para todos los Estados miembros y actualmente sola resta abierto el procedimiento por no comunicaci\u00f3n de las medidas de transposici\u00f3n para Espa\u00f1a, Portugal y Bulgaria que est\u00e1n a las puertas de TJUE puesto que se encuentran ante un Dictamen motivado, \u00faltima fase del procedimiento pre contencioso (Comisi\u00f3n Europea, 2018b).<\/p>\n\n\n\n La Directiva 2013\/33\/UE, que regula el procedimiento de recogida de los solicitantes de protecci\u00f3n internacional se encuentra gracias a la acci\u00f3n de la Comisi\u00f3n Europea en un grado de cumplimiento muy elevado. As\u00ed solamente siguen incumpliendo las medidas de notificaci\u00f3n de transposici\u00f3n, Lituania, Eslovenia y Hungr\u00eda (Comisi\u00f3n Europea, 2018b).<\/p>\n\n\n\n Est\u00e1 claro que los incumplimientos en estas normas han sido pr\u00e1cticamente un\u00e1nimes y que actualmente la situaci\u00f3n est\u00e1 mejorando poco, pero parece necesario indicar que las faltas de notificaci\u00f3n producidas, respecto de las medidas a adoptar por parte de los Estados, han sido manifiestamente extempor\u00e1neas, dejando claro que estos aspectos no han sido la principal preocupaci\u00f3n de los miembros de la UE.<\/p>\n\n\n\n Sin duda adem\u00e1s del rol de la Comisi\u00f3n, tambi\u00e9n el programa Pilot de resoluci\u00f3n r\u00e1pida de expedientes por incumplimiento, ha sido significativo respecto del resto de casos pasando en 2018, como se desprende del informe de cumplimiento del Derecho de la UE a una pronta resoluci\u00f3n del 95 % de los casos de incumplimientos por migraci\u00f3n respecto del 73 % de media de resoluci\u00f3n para el resto de los supuestos (Comisi\u00f3n Europea, 2018b).<\/p>\n\n\n\n Respecto de los casos abiertos por la Comisi\u00f3n Europea a instancia de parte de oficio es muy rese\u00f1able la labor en las Directivas 2013\/32 y 2013\/33, ambas relacionadas con el Derecho de asilo, en su labor de \u201cguardiana\u201d (Comisi\u00f3n Europea, 2018b).<\/p>\n\n\n\n Conclusiones<\/strong><\/p>\n\n\n\n El Tratado de \u00c1msterdam signific\u00f3 que la UE pasara a tener unas pol\u00edticas m\u00e1s sociales que representaron en su momento el inicio de las actuales pol\u00edticas que nos ocupan. La crisis econ\u00f3mica y la aparici\u00f3n del terrorismo no han ayudado a que estas pol\u00edticas se hayan desarrollado de una manera adecuada y la dif\u00edcil cohesi\u00f3n y unidad de acci\u00f3n se ha visto debilitada ya no solamente en los actos a nivel de UE como organizaci\u00f3n supranacional, sino tambi\u00e9n en la complicada aplicaci\u00f3n de estas Directivas que como hemos podido comprobar acumulan much\u00edsimos incumplimientos entre todos los Estados miembros y dejan patente que no hay una voluntad clara de aplicar esas normas de una manera homog\u00e9nea.<\/p>\n\n\n\n Parece claro que la UE no ha logrado poner de acuerdo a sus socios con el fin de establecer un frente com\u00fan respecto de esta problem\u00e1tica. No obstante, se debe ensalzar el rol, cada vez m\u00e1s fuerte, de la Comisi\u00f3n Europea, que ejerce su papel de guardiana de los Tratados de una manera ejemplar, no dudando en abrir innumerables procedimientos de infracci\u00f3n que han forzado a los Estados a mejorar su incorrecta o no aplicaci\u00f3n del derecho derivado europeo.<\/p>\n\n\n\n Esos incumplimientos han hecho reaccionar a los Estados y han logrado un impulso para estas pol\u00edticas. As\u00ed como hemos podido ver, muchos de los procedimientos que en su d\u00eda se abrieron respecto de las normas incumplidas han sido cerrados antes de que se planteara el recurso por incumplimiento ante el TJUE.<\/p>\n\n\n\n Dentro de la lucha han sido especialmente significativos los retrasos en el cumplimiento de la transposici\u00f3n de Directivas que regulan la migraci\u00f3n legal de ciudadanos de terceros pa\u00edses, las cuales han crecido este \u00faltimo a\u00f1o.<\/p>\n\n\n\n El creciente papel de la Comisi\u00f3n ha significado un impulso al control de los incumplimientos pr\u00e1cticamente un\u00e1nimes que las Directivas de retorno, y de asilo hab\u00edan provocado, logrando que los Estados miembro avanzaran en las medidas de cumplimiento despu\u00e9s de unos periodos demasiado largos de incumplimiento en unas pol\u00edticas tan significativas, en la lucha contra la migraci\u00f3n ilegal.<\/p>\n\n\n\n La crisis de migrantes y la problem\u00e1tica actual fruto de los incumplimientos por parte de los Estados miembros de las principales Directivas relacionados con las pol\u00edticas de migraci\u00f3n y asilo son y han sido un verdadero problema de gobernanza europea, como ya afirmo el ex vicepresidente de la Comisi\u00f3n Europea Frans Timmermans (2015).<\/p>\n\n\n\n Es innegable que la mencionada problem\u00e1tica fue un caso excepcional motivada por la guerra en Siria y que no se recordaba un movimiento de tanta magnitud desde la II Guerra mundial, pero todo ello nos hace pensar en la dificultad de afrontarlo y ser valientes a la hora de reconocer que fue algo inusual, pero que de alg\u00fan modo hizo temblar los cimientos de la solidaridad europea en un momento espec\u00edfico. Sin duda en la actualidad los problemas y las necesidades est\u00e1n en otro momento y hay que saber igualmente afrontarlos con decisiones comunes.<\/p>\n\n\n\n Es necesario replantear y reformular las pol\u00edticas de migraci\u00f3n y asilo quiz\u00e1s mediante un nuevo modelo que suponga una intervenci\u00f3n m\u00ednima de la autonom\u00eda de los Estados miembros, de modo y manera que los ciudadanos conozcan y dispongan de una legislaci\u00f3n armonizada en una cuesti\u00f3n tan importante como la actual. Se requieren unas pol\u00edticas de inmigraci\u00f3n y asilo mucho m\u00e1s coherentes y eficaces.<\/p>\n\n\n\n Es el momento en el que la UE debe seguir aumentando su rol como actor de la sociedad internacional con unas pol\u00edticas verdaderamente eficaces y que demuestren unidad de acci\u00f3n frente a las crisis y problemas migratorios actuales y futuros. Por lo tanto, la UE debe intervenir y luchar contra las mafias y organizaciones que promueven la inmigraci\u00f3n ilegal y la trata de seres humanos y adem\u00e1s firmar nuevos acuerdos de colaboraci\u00f3n con los Estados en los que las mismas operan, para lograr reducir los efectos de un negocio demasiado cruel pero que, a su vez, es excesivamente lucrativo para hacerlo desaparecer.<\/p>\n\n\n\n Igualmente hay que dar un impulso importante a la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas que debe contar con un presupuesto muy superior y todas las tecnolog\u00edas disponibles que eviten la entrada al continente de estos flujos migratorios ilegales. Sin duda Frontex debe convertirse en una agencia clave para el futuro y desarrollo de unas pol\u00edticas armonizadas de migraci\u00f3n y asilo evitando y reduciendo la inmigraci\u00f3n ilegal en el territorio comunitario.<\/p>\n\n\n\n Nota sobre el autor:<\/p>\n\n\n\n Jordi Reg\u00ed Rodr\u00edguez<\/em><\/strong> es Doctor en Derecho y Profesor de la Universidad Nebrija, Director del M\u00e1ster Universitario en Acceso a la Abogac\u00eda, Coordinador del \u00e1rea de Derecho Internacional y Derecho de la UE y Coordinador del M\u00e1ster en Ciberdelincuencia en la citada Universidad. Correo electr\u00f3nico: jregi@nebrija.es<\/a> <\/p>\n\n\n\n Referencias<\/strong><\/p>\n\n\n\n Acuerdo Internacional de 18 de mayo para la trata de blancas (1904).<\/p>\n\n\n\n Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (2019), Trata de Personas. 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