ADELA M. ALIJA<\/p>\n\n\n\n
Universidad Nebrija, Espa\u00f1a<\/p>\n\n\n\n
Title: The persistent refugee crisis in Europe. The legal and management framework of the European Union. <\/p>\n\n\n\n
Resumen: aunque el per\u00edodo m\u00e1s grave de la crisis de refugiados en Europa fue sin duda el a\u00f1o 2015, este persistente conflicto sigue sin soluci\u00f3n, como siguen sin resolverse las causas y los factores que lo condicionan. En este tiempo, ha quedado demostrado que las estructuras de gobernanza del sistema internacional no tienen capacidad para responder adecuadamente a los nuevos desaf\u00edos. El fen\u00f3meno de las migraciones forzadas es una clara expresi\u00f3n de la complejidad de los escenarios internacionales actuales. La crisis de refugiados, o crisis migratoria como tambi\u00e9n es denominada, ha puesto, y sigue poniendo, a prueba los fundamentos de la Uni\u00f3n Europea, que atraviesa, adem\u00e1s, una aut\u00e9ntica crisis existencial. En este art\u00edculo se analizan, por un lado, la situaci\u00f3n, el contexto y las condiciones de los migrantes forzados y m\u00e1s particularmente de los refugiados, y, por otro, el papel que la Uni\u00f3n Europea est\u00e1 desarrollando frente a esta crisis, cuando est\u00e1 atravesando graves dificultades. Se analizan adem\u00e1s los instrumentos jur\u00eddicos y de gesti\u00f3n de los que dispone la Uni\u00f3n Europea para enfrentarse a estas crisis.<\/p>\n\n\n\n
Palabras clave: crisis, refugiados, seguridad, gobernanza, Uni\u00f3n Europea.<\/p>\n\n\n\n
Abstract: Although the most serious period of the refugee crisis in Europe was undoubtedly the year 2015, this persistent conflict remains unresolved, as the causes and factors that condition it remain unresolved. At this time, it has been demonstrated that the governance structures of the international system do not have the capacity to respond adequately to the new challenges. The phenomenon of forced migration is a clear expression of the complexity of today\u2019s international scenarios. The refugee crisis, or migration crisis as it is also called, has tested, and continues to test, the foundations of the European Union, which is also going through a real existential crisis. This article analyzes, on the one hand, the situation, context and conditions of forced migrants and more particularly of refugees, and, on the other, the role that the European Union is developing in the face of this crisis, when it is going through serious difficulties. The legal and management instruments available to the European Union to face these crises are also analyzed.<\/p>\n\n\n\n
Keywords: Crisis, refugees, security, governance, European Union.<\/p>\n\n\n\n
Recibido: 11 de noviembre de 2019. Aceptado: 29 de marzo de 2020. <\/p>\n\n\n\n
Para citar este art\u00edculo\/To cite this article:<\/strong> Adela M. Alija, \u00abLa persistente crisis de los refugiados en Europa. El marco jur\u00eddico y de gesti\u00f3n de la Uni\u00f3n Europea\u00bb, Revista de Estudios en Seguridad Internacional<\/em>, Vol. 6, No. 1, (2020), pp. 37-56. DOI: http:\/\/dx.doi.org\/10.18847\/1.11.4<\/a><\/p>\n\n\n\n Introducci\u00f3n<\/strong><\/p>\n\n\n\n En 2019, a\u00f1os despu\u00e9s de los momentos m\u00e1s dram\u00e1ticos de lo que se llam\u00f3 \u201cla crisis de refugiados\u201d de 2015 y 2016, el n\u00famero de migrantes que llegan a Europa sigue siendo muy importante. El origen de los migrantes, las rutas que utilizan y las caracter\u00edsticas del fen\u00f3meno se han ido transformando, pero seguimos observando que migrantes y refugiados no constituyen fundamentalmente un problema de seguridad, sino que ha revelado un problema de gobernanza (Alija, 2016).<\/p>\n\n\n\n Las diferencias entre los Estados miembros de la Uni\u00f3n Europea (a partir de ahora UE) y su incapacidad para formular respuestas comunes en una \u00e9poca de inestabilidad e inseguridad internacional, de cambios en los escenarios internacionales y de desplazamiento de poder en el mundo, afectan claramente al papel de actor global de la UE (Sanahuja, 2013; Alija y Abad, 2015). La crisis de los refugiados ha mostrado las contradicciones del sistema internacional (Badia, 2016) pero fundamentalmente est\u00e1 mostrando la ineficacia de los mecanismos de la UE y de su gobernanza multinivel (Morata, 2004; Walzenbach, 2006; Bache & Flinders, 2015). Las tensiones internas en el seno de la UE, agravadas por las crisis econ\u00f3micas, la mencionada ausencia de un criterio com\u00fan y la poca claridad de las instituciones, contribuyeron a agravar una crisis humanitaria derivada de un conflicto b\u00e9lico, ante el que tampoco ha habido una posici\u00f3n com\u00fan: la situaci\u00f3n de conflicto generalizado en Oriente Medio y, fundamentalmente, la guerra en Siria. Por otro lado, a la falta de acuerdo sobre la forma de gestionar la crisis y al temor a las posibles consecuencias, se ha sumado el nacimiento de reacciones radicales y populistas, as\u00ed como un aumento del antieuropeismo. El mensaje antiinmigraci\u00f3n ha calado profundamente en algunos de los discursos pol\u00edticos de la Europa actual. En t\u00e9rminos generales, los refugiados son percibidos como una fuerza desestabilizadora del sistema internacional, y en especial de la Uni\u00f3n Europea en la que, por su causa, peligrar\u00eda la seguridad y el bienestar. Desde esa perspectiva, los inmigrantes ser\u00edan el origen de la globalizaci\u00f3n de los conflictos y no un s\u00edntoma de esa creciente conflictividad mundial (Gonz\u00e1lez Gil, 2009).<\/p>\n\n\n\n El foco de atenci\u00f3n del an\u00e1lisis de la cuestionada pol\u00edtica exterior y pol\u00edtica de seguridad de la UE ha estado colocado tradicionalmente en la falta de pol\u00edticas multinivel y en la manera en la que los diferentes intereses y lealtades exteriores de los pa\u00edses miembros explicar\u00edan la falta de posiciones comunes frente a los retos exteriores (Laakso, 2006). El proceso de toma de decisiones en la UE es muy complejo y se realiza en distintos niveles, de tal forma que la discusi\u00f3n sobre la gobernanza europea se viene centrando esencialmente en la necesidad de introducir una mayor democracia y transparencia en las estructuras de decisi\u00f3n y en su ejecuci\u00f3n; las crisis econ\u00f3mica e institucional de la UE han hecho que las cr\u00edticas incidan en su falta de eficacia en el manejo de los conflictos, cuesti\u00f3n \u00e9sta que se est\u00e1 mostrando con creces en la manera en que Europa (la UE y los Estados miembros) ha gestionado y est\u00e1 gestionando las crisis actuales.<\/p>\n\n\n\n Los objetivos principales de este trabajo son: en primer lugar, acercarnos a la realidad de los nuevos flujos migratorios haciendo especial hincapi\u00e9 en los que afectan a la UE; en segundo lugar, revisar el marco jur\u00eddico regulador tanto universal como regional que afecta a los refugiados y desplazados forzosos, centr\u00e1ndonos en los instrumentos jur\u00eddicos y de gobierno de los que dispone la Uni\u00f3n Europea; en tercer lugar, examinaremos el impacto que la crisis est\u00e1 teniendo sobre el proyecto de integraci\u00f3n europea, revel\u00e1ndose no s\u00f3lo como una crisis de seguridad percibida como tal por los europeos, sino tambi\u00e9n como una crisis de gobernanza.<\/p>\n\n\n\n Los nuevos flujos de migrantes<\/strong><\/p>\n\n\n\n Ant\u00f3nio Guterres, Alto Comisionado de la ONU para los Refugiados de 2005 a 2015 dec\u00eda, en el informe \u201cTendencias globales. Un mundo en guerra\u201d, que estamos ante \u201cun cambio de paradigma, un desplazamiento descontrolado hacia una era en la que la magnitud de los desplazados forzados a nivel mundial, as\u00ed como la respuesta requerida, claramente empeque\u00f1ecen cualquier cosa vista antes\u201d (ACNUR, 2014) Es evidente que los movimientos de poblaci\u00f3n en el mundo est\u00e1n cambiando constituyendo una red m\u00e1s compleja, de flujos mezclados (OEA, 1997) Como analizamos en trabajos anteriores, la magnitud y complejidad de los desplazamientos de poblaci\u00f3n actuales hacen que los conceptos y los t\u00e9rminos relacionados con las migraciones se vuelvan confusos porque no explican bien las nuevas realidades. Los flujos migratorios, sobre todo en la \u00faltima d\u00e9cada, suelen ser mixtos; en ellos hay personas que huyen de las guerras junto con personas que buscan un mejor futuro, \u201cy todos ellos utilizando las mismas v\u00edas, siendo presa de las mismas mafias y de los mismos traficantes de personas\u201d (Alija, 2016: 650).<\/p>\n\n\n\n La clasificaci\u00f3n de los migrantes en forzados y voluntarios no es clara. Onghena propone algunos ejemplos que resultan muy expresivos de la dificultad para establecer categor\u00edas[1]<\/a> (Onghena, 2015). Por otro lado, parece haber una intenci\u00f3n pol\u00edtica en el uso de las palabras que designan a los desplazados en las \u00faltimas crisis migratorias, por ejemplo: inmigrantes por refugiados o ilegales por irregulares (Espinar, 2010; Kumin, 2014).<\/p>\n\n\n\n Si bien somos conscientes de la dificultad de distinguir entre migrantes y refugiados en la actualidad, nuestro trabajo se centra primordialmente en las migraciones forzadas por causas de conflictos armados que son las que est\u00e1n en el origen de las \u00faltimas crisis migratorias, especialmente la que denominamos \u201ccrisis de los refugiados\u201d. Las crisis migratorias de las \u00faltimas d\u00e9cadas han tenido unos efectos y un impacto global desconocidos anteriormente. El sistema que surgi\u00f3 de la Segunda Guerra Mundial est\u00e1 siendo seriamente cuestionado, como lo est\u00e1n siendo el orden y las estructuras que se crearon. La sociedad internacional actual presenta muchas incertidumbres, una conflictividad en aumento en la que los polos de poder son cambiantes, y en la que las amenazas no vienen s\u00f3lo de actores tradicionales m\u00e1s predecibles, sino de actores no estatales, menos controlables. Todo ello influye en que los movimientos migratorios actuales tengan tambi\u00e9n nuevas caracter\u00edsticas.<\/p>\n\n\n\n La clasificaci\u00f3n de las migraciones, establecida por los Estados, divide a los migrantes en legales, ilegales y forzados (Vidal, 2007). Si nos centramos exclusivamente en los migrantes forzados, el estatus legal que se les otorga puede ser: el de refugiado, cuando cruza la frontera nacional y recibe asilo por un segundo Estado o el de desplazado forzado, si no cruza la frontera y, por lo tanto, permanece en el territorio nacional. Aunque, como se\u00f1ala Posada, \u201centre estas dos categor\u00edas aparece una tercera sin estatus legal, en la que el desplazado, habiendo cruzado la frontera, no obtiene asilo por parte del Estado que lo recibe, el cual se limita a brindarle una protecci\u00f3n temporal en virtud de un principio internacional de no devoluci\u00f3n\u201d, una situaci\u00f3n cada vez m\u00e1s frecuente (Posada, 2009: 134; Alija, 2016: 651).<\/p>\n\n\n\n La definici\u00f3n de \u201crefugiado\u201d proviene de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Estatuto de los Refugiados y los Ap\u00e1tridas, celebrada en Ginebra el 28 de julio de 1951, el Art. 1 de dicha Convenci\u00f3n fue enmendado por el Protocolo de 1967 por el que se ampl\u00eda geogr\u00e1ficamente la protecci\u00f3n a los refugiados, restringida en la Convenci\u00f3n de Ginebra s\u00f3lo a los europeos, en el contexto del final de la Segunda Guerra Mundial. Un refugiado es:<\/p>\n\n\n\n Una persona que, debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religi\u00f3n, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones pol\u00edticas, se encuentre fuera del pa\u00eds de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protecci\u00f3n de tal pa\u00eds o de quien, por no tener nacionalidad y estar fuera del pa\u00eds de su antigua residencia habitual como resultado de tales eventos, es incapaz, debido a tal miedo, de estar dispuesto a volver a \u00e9ste. (Convenci\u00f3n sobre el estatuto de los refugiados, Art. 1A, 1951 modificado por el Protocolo de 1967).<\/p>\n\n\n\n Lo que determina la condici\u00f3n de refugiado es el peligro al que est\u00e1n expuestos en su lugar de origen y la necesidad de ayuda para preservar su seguridad (Ambroso, 2011). Los refugiados no pueden ser expulsados tal y como sostienen todas las normas y leyes creadas para la protecci\u00f3n de los refugiados. El \u201cprincipio de no devoluci\u00f3n\u201d o Non Refoulement<\/em> es un principio consagrado en el Derecho internacional por el cual no se puede devolver a una persona a situaciones que pongan en riesgo su vida, de tal manera que seg\u00fan la Convenci\u00f3n de Ginebra de 1951, el Protocolo de 1967, y otros regionales como la Convenci\u00f3n de la OUA de 1969 y la Declaraci\u00f3n de Cartagena de 1984, los Estados se hacen responsables de su protecci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n Tal como venimos diciendo, la realidad actual desborda claramente la definici\u00f3n de refugiado (P\u00e9rez Barahona, 2003). La mayor\u00eda de los expertos en el tema afirman que la definici\u00f3n de refugiado es restrictiva (Ponte, 2006: 337) La definici\u00f3n deja fuera \u201ca una amplia gama de migrantes forzados que huyen por causas distintas a las enumeradas (\u2026) no se consideran otras causas como la violencia generalizada, el conflicto armado, la violaci\u00f3n reiterada de otros derechos humanos, por ejemplo\u201d (Posada, 2009: 137). Hay personas que huyen de la violencia, de las guerras o de la violaci\u00f3n sistem\u00e1tica de los derechos humanos y que, sin embargo, no podr\u00edan probar que son perseguidas o que podr\u00edan serlo por \u201cmotivos de raza, religi\u00f3n, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social o por sus opiniones pol\u00edticas\u201d, tal y como establece el Art. 1 de la Convenci\u00f3n de Ginebra, por lo que no podr\u00edan ser tenidas por refugiados. La situaci\u00f3n de estas personas es especialmente dram\u00e1tica dado que no reciben la protecci\u00f3n del estatuto de refugiado, pero tampoco pueden acogerse a la condici\u00f3n de \u201cmigrantes econ\u00f3micos\u201d por lo que no pueden recibir los beneficios y las ayudas ofrecidas por las pol\u00edticas que los pa\u00edses ricos realizan para este tipo de migrantes. Seg\u00fan ACNUR, la diferencia entre un desplazado forzoso (refugiado) y un desplazado voluntario (migrante) estriba en que el migrante se desplaza por razones que no est\u00e1n en la definici\u00f3n legal de refugiado (huida de guerra o persecuci\u00f3n). Para obtener el estatuto de refugiado hay que aportar las pruebas que se requieren para ser calificado como tal y, adem\u00e1s, entrar en el proceso de solicitud de asilo.<\/p>\n\n\n\n \u00bfQu\u00e9 sucede con las personas que no cumplen con los requerimientos que establece el Estatuto del Refugiado y, sin embargo, no pueden volver a sus lugares de origen porque su seguridad estar\u00eda en peligro? Junto con el derecho de asilo y el reconocimiento de la figura del refugiado, la Uni\u00f3n Europea reconoce el derecho a la \u201cprotecci\u00f3n subsidiaria\u201d; cuesti\u00f3n esta que viene a complicar a\u00fan m\u00e1s la situaci\u00f3n jur\u00eddico-normativa. El derecho a la protecci\u00f3n subsidiaria o protecci\u00f3n complementaria como prefiere denominarla ACNUR[2]<\/a> es la protecci\u00f3n internacional que debe prestarse a las personas que no re\u00fanen los requisitos para obtener asilo o para ser reconocidas como refugiados pero que podr\u00edan sufrir situaciones de grave peligro en sus pa\u00edses de origen o por su condici\u00f3n de ap\u00e1tridas.<\/p>\n\n\n\n En conclusi\u00f3n, en nuestra Sociedad internacional un concepto tan limitado de refugiado no refleja la realidad y deja fuera a muchas personas que, sin embargo, no pueden ser calificados de desplazados voluntarios. La rigidez del concepto y su insuficiencia fue ya estudiada por distintos autores (Hein, Napolitano y Ruiz, 1995; Arenas, 1998, etc.) antes de que estallaran las crisis actuales m\u00e1s graves (Ponte, 2006). Algunos autores plantean que lo restrictivo de la definici\u00f3n de refugiado y su no modificaci\u00f3n a lo largo del tiempo responden a un claro inter\u00e9s en frenar migraciones no deseadas (Posada, 2009; Vidal, 2007; Castles, 2003).<\/p>\n\n\n\n Finalmente, cabe mencionar que una de las \u00faltimas aportaciones al tratamiento internacional de las migraciones ha sido la reciente firma del Pacto Mundial sobre Migraci\u00f3n (Pacto Mundial para la Migraci\u00f3n Segura, Ordenada y Regular). Impulsado por Naciones Unidas y firmado por 164 pa\u00edses en la Conferencia de Marrakech, celebrada los d\u00edas 10 y 11 de diciembre de 2018, el Pacto ha supuesto un intento de establecer una cooperaci\u00f3n m\u00e1s eficaz entre los Estados de origen, de tr\u00e1nsito y de destino de los migrantes. El Pacto de Marrakech no es realmente un Tratado internacional, no es vinculante y ha generado discrepancias basadas fundamentalmente en tres cuestiones: la consideraci\u00f3n o no de la migraci\u00f3n como un derecho humano, concepto con el que no est\u00e1n de acuerdo algunos pa\u00edses; la merma de su soberan\u00eda nacional que seg\u00fan algunos estados supone el pacto migratorio y en la necesidad de distinguir claramente la migraci\u00f3n ilegal de la legal. Este Pacto no ha sido firmado ni por Estados Unidos (que ni siquiera particip\u00f3 en el acuerdo), ni por Australia, ni por algunos otros pa\u00edses europeos y americanos[3]<\/a>. El Pacto Mundial sobre la Migraci\u00f3n finalmente pretende ser una gu\u00eda para los Estados sobre lo que se consideran buenas pr\u00e1cticas en la pol\u00edtica migratoria. El Pacto plantea una serie de objetivos que, en resumen, son: la soberan\u00eda nacional, junto con el respeto a los tratados internacionales, es el \u201cprincipio director\u201d; la distinci\u00f3n entre migraci\u00f3n regular e irregular debe estar clara, lo que implica que los Estados deben garantizar un control efectivo de sus fronteras; los Estados deben facilitar el retorno de los irregulares y favorecer la integraci\u00f3n de los legales; se declara la necesidad de invertir en m\u00e1s ayuda al desarrollo de los pa\u00edses de origen y de considerar nuevas causas de desplazamiento forzado como es el cambio clim\u00e1tico[4]<\/a>. El hecho de que no genere ninguna obligaci\u00f3n jur\u00eddica y de que se limite a recordar los derechos humanos que protegen a los migrantes, sin ampliar sus derechos, reduce su impacto y eficacia.<\/p>\n\n\n\n Los instrumentos jur\u00eddicos y pol\u00edticos de la UE para la gesti\u00f3n de los flujos de migrantes y refugiados<\/strong><\/p>\n\n\n\n Antes de analizar las posturas pol\u00edticas y jur\u00eddicas de la UE, as\u00ed como los sistemas de gesti\u00f3n de los migrantes que ha desarrollado, conviene revisar la situaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n Entre enero y septiembre de 2015 (momento culminante de la crisis), seg\u00fan los datos de la Organizaci\u00f3n Internacional para las Migraciones de la ONU (OIM), al menos 351.314 personas llegaron a las costas europeas (a Grecia, 234.778 personas; a Italia, 114.276; a Espa\u00f1a, 2.166 y a Malta, 94 personas). El n\u00famero de migrantes sobrepasaba en m\u00e1s de un 60% al total de refugiados y peticionarios de asilo que llegaron en 2014. Afganist\u00e1n, Rep\u00fablica Democr\u00e1tica del Congo y Somalia, a los que se sumaban Siria, la Rep\u00fablica Centroafricana, Sud\u00e1n del Sur, Libia, Nigeria, Irak y Ucrania eran los pa\u00edses de origen de los que hu\u00edan de los conflictos y que nutr\u00edan principalmente los flujos migratorios. El enorme aumento del flujo de refugiados a Europa estaba directamente relacionado con laguerra de Siria y la expansi\u00f3n del Estado Isl\u00e1mico y con las restricciones de los pa\u00edses vecinos, desbordados por la situaci\u00f3n, lo que hac\u00eda aumentar la llegada a Europa; otro de los elementos que influyeron en el aumento de la llegada de refugiados a Europa, por el incremento de las redes mafiosas y de traficantes de personas, fue la descomposici\u00f3n de Libia (Alija, 2016).<\/p>\n\n\n\n Seg\u00fan la misma OIM, durante la primera mitad de 2018 llegaron a Europa por v\u00eda mar\u00edtima 25.338 migrantes y refugiados (cerca del 41% y un 38% a Grecia, en tanto que el 21% llegaron a Espa\u00f1a. Esto puede compararse con las 54.324 llegadas a la regi\u00f3n en el mismo per\u00edodo en 2017 y alrededor de 188.000 llegadas en esta fecha en 2016.<\/p>\n\n\n\n Si atendemos a los pa\u00edses de origen de los refugiados en el mundo, los cinco pa\u00edses de origen del mayor n\u00famero de refugiados, seg\u00fan datos de ACNUR, eran en 2016: Siria, Afganist\u00e1n, Somalia, Sud\u00e1n y Sud\u00e1n del sur. En 2018, tambi\u00e9n seg\u00fan datos de ACNUR, el 67 % de los refugiados del mundo proced\u00eda de cinco pa\u00edses: Siria (6,7 millones de personas), Afganist\u00e1n (2,7 millones), Sud\u00e1n del Sur (2,3 millones), Myanmar (1,1 millones) y Somalia (0,9 millones). Si s\u00f3lo tenemos en cuenta a los solicitantes de asilo en Europa, en el mismo a\u00f1o de 2016, los datos nos dicen que el primero en n\u00famero de procedencias tambi\u00e9n es Siria y de nuevo aparece Afganist\u00e1n (en tercer lugar), pero encontramos en segundo lugar como origen del mayor n\u00famero de refugiados a Kosovo y a Eritrea y Serbia, en cuarto y quinto lugar. Comparando el marco global con el regional europeo observamos pues que, en ambos niveles, era Siria el pa\u00eds de origen del mayor n\u00famero de refugiados en el mundo.<\/p>\n\n\n\n Respecto a los solicitantes de asilo en la UE en 2018, sus pa\u00edses de procedencia han sido, por este orden: Siria (origen del mayor n\u00famero de solicitantes desde 2013, aunque ha descendido en n\u00famero de solicitantes en 2018, representando el 13,9% del total), Afganist\u00e1n (7,1 % del total), Irak (6,8 %), Pakist\u00e1n (4,3%), Ir\u00e1n (4%) (Eurostat, Statistics explained, 2018) En todo caso, el mayor crecimiento de solicitantes de asilo en la UE en 2018 se dio en venezolanos, georgianos, turcos, iran\u00edes y colombianos.<\/p>\n\n\n\n Los datos nos hablan de un descenso en el n\u00famero de refugiados. El n\u00famero de solicitantes de asilo por primera vez en el UE (no los que lo han solicitado repetidamente) fue, en 2018, de 581.000 personas. Este dato refleja una disminuci\u00f3n de 74.000 personas respecto al a\u00f1o 2017 y de 551.000 si contamos 2016. Los pa\u00edses receptores de refugiados sirios en 2016 eran fundamentalmente Turqu\u00eda, L\u00edbano, y Jordania. En 2018 y 2019, L\u00edbano sigue siendo el pa\u00eds que acoge a un mayor n\u00famero de refugiados, seg\u00fan ACNUR, en L\u00edbano, una de cada seis personas es refugiada. Jordania, con un refugiado cada catorce personas, sigue siendo el segundo pa\u00eds del mundo en n\u00famero de refugiados (en relaci\u00f3n con su poblaci\u00f3n), le sigue Turqu\u00eda, que con 3,7 millones es el pa\u00eds con mayor aumento de refugiados en 2018, una de cada veintid\u00f3s personas es refugiada en Turqu\u00eda.<\/p>\n\n\n\n En Europa los pa\u00edses con mayor n\u00famero de solicitantes son: Alemania (162.000, el 28% del total), Francia (110.000, el 19%), Grecia (65.000, el 11%), Espa\u00f1a (53.0000, el 9%), Italia (49.000, 8 %) y Reino Unido (37.000, el 6 %). Los pa\u00edses que m\u00e1s han aumentado el n\u00famero de solicitantes de asilo en 2018 han sido Chipre (70% m\u00e1s que en 2017) y Espa\u00f1a (60% m\u00e1s). Por el contrario, los pa\u00edses en los que ha descendido m\u00e1s el n\u00famero solicitantes de asilo han sido Italia (61% menos), Austria (49%).<\/p>\n\n\n\n La respuesta de la UE en sus distintos niveles de gobernanza, as\u00ed como los mecanismos utilizados ante la llegada masiva de migrantes, ya sean migrantes econ\u00f3micos, ya sean refugiados o, lo que ya es m\u00e1s habitual, flujos mixtos, se han venido mostrando muy poco operativos. Es evidente que desde los momentos m\u00e1s cr\u00edticos de la crisis migratoria en 2015 ha habido una reducci\u00f3n de las cifras de llegadas; sin embargo, a pesar de esa reducci\u00f3n, el balance de la actividad de la Agencia Europea de Migraci\u00f3n en marzo de 2019, despu\u00e9s de cuatro a\u00f1os de su creaci\u00f3n (CE, 2019), plantea cuatro retos fundamentales.<\/p>\n\n\n\n Un primer reto es la necesidad de intensificar a\u00fan m\u00e1s el apoyo a Marruecos ante el gran aumento de las llegadas por la Ruta del Mediterr\u00e1neo occidental. El programa actual de apoyo a la gesti\u00f3n de fronteras tiene un presupuesto de 140 millones de euros. En segundo lugar, en la Ruta del Mediterr\u00e1neo Central, el esfuerzo debe ir encaminado a la mejora de las condiciones de los migrantes en Libia. A estos efectos se cre\u00f3 el grupo de trabajo trilateral UA-UE-ONU. En tercer lugar, en La Ruta del Mediterr\u00e1neo oriental, el reto fundamental es la gesti\u00f3n de la migraci\u00f3n en Grecia, directamente relacionada con la Declaraci\u00f3n UE-Turqu\u00eda de 18 de marzo de 2016, por lo tanto muy dependiente de la voluntad turca de cumplimiento de los acuerdos[5]<\/a>; aunque hay menos llegadas, los problemas persisten (retornos, solicitudes de asilo, alojamientos). En cuarto lugar, hasta que se produzca la prevista reforma en el Reglamento de Dubl\u00edn (para garantizar el reparto equitativo de los solicitantes de asilo en la UE) el cuarto reto planteado es lograr una mayor eficacia de los mecanismos temporales de desembarco que ya se han aplicado en el verano de 2018 y en enero de 2019 (Consejo Europeo, Consilium 2018).<\/p>\n\n\n\n Los Estados afrontan la crisis, divididos y sujetos a tensiones, cada uno con sus distintos medios y con sus sistemas de asilo. La UE ha generado recursos e instrumentos y existen normas comunes e instrumentos de decisi\u00f3n y ejecuci\u00f3n, que, sin embargo, parece que no logran unir a los Estados en la confianza rec\u00edproca y en el esfuerzo conjunto. De hecho, la UE ha impulsado leyes y pol\u00edticas de acercamiento entre los Estados, en un intento de crear un sistema com\u00fan de asilo y de protecci\u00f3n a los refugiados.<\/p>\n\n\n\n El marco regional europeo<\/em> de protecci\u00f3n al refugiado y la respuesta legal a las solicitudes de asilo ha dado lugar a un importante conjunto de normas que han consolidado el ya comentado car\u00e1cter restringido del concepto de refugiado. Este marco legal ha sido analizado y estudiado de manera amplia antes de la crisis por diversos autores (entre otros, Cels, 1990; Doublet, 1997; Arenas, 1998; Espada, 1994; Hailbronner, 1992; Mart\u00edn Arribas, 2000; Pel\u00e1ez, 2002; etc.).<\/p>\n\n\n\n Las distintas y sucesivas normas sobre inmigraci\u00f3n, asilo y refugio acordadas \u201ctanto en el \u00e1mbito de la cooperaci\u00f3n intergubernamental como en el \u00e1mbito del Tratado de la Uni\u00f3n Europea\u201d (Ponte, 2006: 332; Alija, 2016: 660) siguiendo un orden cronol\u00f3gico son: la Declaraci\u00f3n de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros de la Comunidad Econ\u00f3mica Europea, reunidos en el seno del Consejo, con respecto a los refugiados, <\/em>de 25 de marzo de 1964; el Convenio de Dubl\u00edn relativo a la determinaci\u00f3n del Estado responsable del examen de las solicitudes de asilo presentadas en los Estados miembros de las Comunidades Europeas, <\/em>de 15 de junio de 1990; el Acuerdo de aplicaci\u00f3n del Acuerdo de Schengen de 1990; la Resoluci\u00f3n del Consejo relativa a las garant\u00edas m\u00ednimas aplicables al procedimiento de asilo, <\/em>de 20 de junio de 1995; la Posici\u00f3n com\u00fan 96\/196\/JAI, definida por el Consejo, sobre la base del art\u00edculo K.3 del Tratado de la Uni\u00f3n Europea relativa a la aplicaci\u00f3n armonizada de la definici\u00f3n del t\u00e9rmino \u00abrefugiado \u00bb conforme al art\u00edculo 1 de la Convenci\u00f3n de Ginebra de 28 de julio de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados, <\/em>de 4 de marzo de 1996; la Carta de Derechos Fundamentales de la Uni\u00f3n Europea, <\/em>firmada en Niza el 7 de diciembre de 2000; la Acci\u00f3n com\u00fan 19991290\/JAI, de 26 de abril, adoptada por el Consejo sobre la base del art. K.3 del Tratado de la Uni\u00f3n Europea, por la que se establecen proyectos y medidas de ayuda para la acogida y repatriaci\u00f3n voluntaria de refugiados, personas desplazadas y que buscan asilo, incluida ayuda de emergencia a las personas que han huido como consecuencia de los recientes acontecimientos de Kosovo.<\/em><\/p>\n\n\n\n La entrada en vigor del Tratado de \u00c1msterdam, en mayo de 1999, establece por primera vez competencia comunitaria en materia de inmigraci\u00f3n y asilo:<\/p>\n\n\n\n el objetivo de<\/em> desarrollar la Uni\u00f3n como un espacio de libertad, seguridad y justicia, en el que est\u00e9 garantizada la libre circulaci\u00f3n de personas conjuntamente con medidas adecuadas respecto al control de las fronteras exteriores, el asilo, la inmigraci\u00f3n y la prevenci\u00f3n y la lucha contra la delincuencia. (Villar, 2015)<\/em>.<\/em><\/p>\n\n\n\n En 1999 comienza el proceso de elaboraci\u00f3n de un Sistema Europeo Com\u00fan de Asilo (SECA) en principio, desarrollado trav\u00e9s de dos programas: Programa de Tampere (2000-2004) y Programa de La Haya (2005-2009). El objetivo de estos programas era armonizar las legislaciones nacionales y adoptar normas comunes en materia de inmigraci\u00f3n, asilo y refugio. Durante el Programa de Tampere se cre\u00f3 el Sistema de Dubl\u00edn<\/em> que sustitu\u00eda al Convenio de Dubl\u00edn, tambi\u00e9n se cre\u00f3 el Eurodac[6]<\/a>. En 2007, durante el Programa de La Haya, la Comisi\u00f3n Europea (CE) public\u00f3 el Libro Verde sobre el Futuro Sistema Europeo Com\u00fan de Asilo, base del futuro Plan de Pol\u00edtica de Asilo de 2008, a su vez pilar del SECA<\/em>.<\/p>\n\n\n\n La Comisi\u00f3n exhortaba a una mayor armonizaci\u00f3n de las normas, habida cuenta de las diferencias entre los estados miembros de la UE que se hab\u00edan evidenciado con el Plan de Pol\u00edtica de Asilo. Resultado del impulso de la CE fue el Pacto Europeo sobre Inmigraci\u00f3n y Asilo, <\/em>que se cre\u00f3 con el objetivo de alcanzar en 2012 un procedimiento \u00fanico de asilo y un estatuto \u00fanico de refugiados. En 2010, el Programa de Estocolmo sucedi\u00f3 al de La Haya, siguiendo la l\u00ednea trazada por los anteriores programas, aunque centr\u00e1ndose en la creaci\u00f3n del Espacio de libertad, seguridad y justicia al servicio de los ciudadanos<\/em>[7]<\/a> (CE, 2009). Se cre\u00f3 adem\u00e1s la Oficina Europea de Apoyo al Asilo en 2011, con sede en Malta. El Tratado de Funcionamiento de la Uni\u00f3n Europea (TFUE), incorporado al Tratado de Lisboa de 2007 que reforma el Tratado de la UE, va a recoger los resultados de los distintos programas. Bien es verdad que, a pesar de todo el trabajo y de la elaboraci\u00f3n de todo este marco legal, dado que su desarrollo se basa en Directivas que conf\u00edan a los Estados la forma de aplicaci\u00f3n de las normas, el resultado final es que hay una gran fragmentaci\u00f3n y falta de posiciones comunes. Tanto el derecho de asilo como la protecci\u00f3n subsidiaria se regulan en Espa\u00f1a con la Ley 12\/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protecci\u00f3n subsidiaria, en trasposici\u00f3n de la Directiva europea.[8]<\/a><\/p>\n\n\n\n La creaci\u00f3n de la Agenda Europea de Migraci\u00f3n (acordada el 13 de mayo de 2015), ha sido un paso m\u00e1s en el conjunto de cambios introducidos en la gesti\u00f3n de la migraci\u00f3n y en la protecci\u00f3n de las fronteras por parte de la UE. La Agenda se ha constituido como soporte de una de las prioridades de la Uni\u00f3n Europea: dar una respuesta coordinada en materia de refugiados y de migraci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n A pesar de las cr\u00edticas que merecen muchos aspectos de la gesti\u00f3n de la crisis de refugiados por parte de la UE, especialmente los relativos a la lentitud en reaccionar, a los problemas de coordinaci\u00f3n de los distintos instrumentos habilitados, a la dificultad para plantear posiciones comunes; justo es reconocer el esfuerzo que se realiz\u00f3, en medio de la crisis y en medio de las amenazas a la seguridad. La CE y los Estados miembros destinaron millones de euros a asistencia humanitaria, econ\u00f3mica y al desarrollo tanto de los sirios en su pa\u00eds, como de los refugiados y sus comunidades de acogida en los vecinos L\u00edbano, Jordania, Irak, Turqu\u00eda y Egipto. Adem\u00e1s de la creaci\u00f3n de un Fondo fiduciario destinado a esa regi\u00f3n que financia programas de ayuda a 400.000 refugiados sirios y a las comunidades de acogida por valor de 40 millones de euros, se ha creado otro Fondo Fiduciario para \u00c1frica, destinado fundamentalmente a pa\u00edses del Norte de \u00c1frica, del Sahel y del cuerno de \u00c1frica, zonas donde se vive una profunda inestabilidad y de donde provienen la mayor parte de los flujos migratorios africanos.<\/p>\n\n\n\n La actividad de la Agenda Europea de Migraci\u00f3n ha asumido que el problema es global y que, por lo tanto, no se puede resolver sin la colaboraci\u00f3n de socios externos. Los cuatro pilares de la Agenda tienen en cuenta esa necesidad de cooperaci\u00f3n m\u00e1s all\u00e1 de las fronteras exteriores de la UE., incluyendo i) el tratamiento de los factores que impulsan la migraci\u00f3n irregular. A esta pilar corresponden: la gesti\u00f3n de las ayudas a trav\u00e9s del Fondo Fiduciario de emergencia de la UE para \u00c1frica, la lucha contra las redes de tr\u00e1fico y trata de personas (con el Centro Europeo de Lucha contra el Tr\u00e1fico Il\u00edcito de Migrantes de Europol) as\u00ed como la gesti\u00f3n de retornos y readmisiones a trav\u00e9s de acuerdos con pa\u00edses socios; ii) el refuerzo de la gesti\u00f3n de las fronteras, a este respecto, la creaci\u00f3n en 2016 de la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas ha sido vital. De hecho, en 2018 la Comisi\u00f3n Europea propon\u00eda un reforzamiento de la Guardia, entre otras medidas con la creaci\u00f3n de un cuerpo permanente de guardias de fronteras; iii) la revisi\u00f3n y reforma de las normas de asilo; iv) la migraci\u00f3n legal e integraci\u00f3n. Este cuarto pilar incide en que la migraci\u00f3n ordenada y legal sea la v\u00eda de entrada principal a la UE. La ayuda a la integraci\u00f3n de los migrantes se ha plasmado en el presupuesto europeo (m\u00e1s de 140 millones de euros en medidas de integraci\u00f3n en los a\u00f1os 2015-2017).<\/p>\n\n\n\n A comienzos de 2020 seguimos haci\u00e9ndonos las mismas preguntas que en los momentos m\u00e1s dram\u00e1ticos de la crisis: \u00bfSon necesarias nuevas instituciones para enfrentar los nuevos retos derivados de los nuevos flujos migratorios y de los \u201cnuevos refugiados\u201d? \u00bfEs necesario modificar el derecho internacional para garantizar una mayor protecci\u00f3n a los desplazados forzosos? Despu\u00e9s de la manifiesta ineficacia del sistema actual, as\u00ed como de los fallos de la gobernanza global y regional, algunos autores se han cuestionado sobre si es posible hacer frente a las nuevas necesidades con las mismas normas. En este sentido, Alexander Betts plantea la posibilidad de adaptaci\u00f3n de las normas y organizaciones existentes sin hacer una reforma en profundidad de los actuales medios (Betts, 2009, 2014; Davis, 2010). Betts, que ha estudiado fundamentalmente casos de migraciones forzadas en \u00c1frica \u2013 Zimbawe, Rep\u00fablica Democr\u00e1tica del Congo y Somalia- acu\u00f1a el concepto de \u201cr\u00e9gimen complejo\u201d para referirse a un entramado de m\u00faltiples instituciones paralelas y superpuestas que han proliferado y se han desarrollado hasta constituir un modelo de gobernanza en la coordinaci\u00f3n es fundamental la coordinaci\u00f3n para evitar vac\u00edos o solapamiento de funciones.<\/p>\n\n\n\n Las respuestas a la migraci\u00f3n forzada son fr\u00e1giles y se van implantando ad hoc<\/em> (Fern\u00e1ndez S\u00e1nchez, 1994, 2002) porque no hay mecanismos oficiales que hayan previsto las situaciones actuales; de tal manera que, como todav\u00eda no se han creado plenamente las estructuras adecuadas para resolver los problemas del tiempo presente, las instituciones y las normas van respondiendo de forma adaptativa. Las migraciones forzadas o \u201cmigraciones de supervivencia\u201d (Betts,<\/a> 2013) originan nuevos escenarios con situaciones que a su vez son causa de nuevas crisis (poblaciones que quedan inmovilizadas en un territorio, flujos mixtos, etc.). Muchas de esas nuevas situaciones son las que caracterizan las crisis de refugiados que est\u00e1n desafiando a Europa.<\/p>\n\n\n\n Terminamos este apartado centr\u00e1ndonos en una de las cuestiones m\u00e1s espinosas en el seno de la UE cual es la distribuci\u00f3n de los solicitantes de asilo. El marco normativo de mayor importancia al respecto es el Sistema de Dubl\u00edn que, como se ha dicho, se inici\u00f3 con el Convenio de Dubl\u00edn de 1990, fue actualizado en 2003 y de nuevo en 2013 (Reglamento n\u00ba 604\/2013) vigente todav\u00eda como Reglamento Dubl\u00edn III. Seg\u00fan el propio Consejo Europeo y el Consejo de la UE, la crisis migratoria ha puesto de relieve los l\u00edmites del sistema actual, ya que el procedimiento termina haciendo que s\u00f3lo un unos pocos Estados sean responsables de tramitar las solicitudes de asilo; es decir el sistema se convierte en una carga para los Estados miembros de primera l\u00ednea[9]<\/a>. Otras cr\u00edticas a Dubl\u00edn III plantean que, en realidad, se trata de una \u201crenacionalizaci\u00f3n\u201d de la competencia en materia de concesi\u00f3n de asilo (Aparicio, 2017: 71) A ello se une el hecho de que algunos pa\u00edses, como es el caso de Espa\u00f1a, no distinguen claramente entre asilo y \u201cprotecci\u00f3n subsidiaria\u201d[10]<\/a>. Para la Reforma de Dubl\u00edn III y, por lo tanto, el camino a Dubl\u00edn IV, ya hay una propuesta legislativa cuyos objetivos de mejora son fundamentalmente garantizar el reparto equitativo de responsabilidades entre los Estados Miembros \u201ccon un mecanismo de asignaci\u00f3n correctora\u201d, as\u00ed como evitar los abusos y prevenir los movimientos secundarios de los solicitantes dentro de la UE. Estos temas est\u00e1n siendo objeto de un intenso debate desde hace tiempo, sin que por el momento haya acuerdo en la revisi\u00f3n. En un documento informativo del Parlamento Europeo sobre las propuestas legislativas en curso, podemos leer:<\/p>\n\n\n\n The refugee and migrant crisis in Europe has exposed the need for reform of the Common European Asylum System, in general, and of the Dublin rules, in particular. The Commission\u2019s proposal of 4 May 2016 to reform the Dublin system would not change the existing criteria for determining which Member State is responsible for examining an asylum application. Instead of a fundamental overhaul of the Dublin regime, as suggested by Parliament, the Commission proposed to streamline and supplement the current rules with a corrective allocation mechanism. This mechanism would be triggered automatically were a Member State to be faced with disproportionate numbers of asylum-seekers (\u2026) An agreement on the balance between responsibility and solidarity regarding the distribution of asylum-seekers will be a cornerstone for the new EU asylum policy. Although Parliament\u2019s LIBE committee adopted its positon in autumn 2017, the Council has been unable to reach a position on the proposal[11]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Las propuestas legislativas de la Comisi\u00f3n suponen una revisi\u00f3n importante de todo el sistema de Asilo de la UE. Adem\u00e1s de la reforma del Sistema de Dubl\u00edn para distribuir y gestionar mejor las solicitudes de asilo, se pretende tambi\u00e9n reformar el Reglamento Eurodac para mejorar las bases de datos de los solicitantes de asilo[12]<\/a>; sustituir la actual Directiva por un Reglamento sobre los procedimientos de asilo (para armonizar dichos procedimientos y reducir las diferencias entre los Estados miembros); con el mismo objetivos de armonizaci\u00f3n de las normas de los Estados, se propone sustituir la Directiva sobre requisitos de asilo por un Reglamento; reformar la Directiva sobre condiciones de acogida y, por \u00faltimo, crear un marco de reasentamiento permanente de la UE.<\/p>\n\n\n\n El impulso reformador del sistema de protecci\u00f3n internacional de la UE (asilo, refugio, protecci\u00f3n subsidiaria) a la luz de la actual situaci\u00f3n no genera grandes expectativas. Las regulaciones tanto europea como estatal, as\u00ed como su aplicaci\u00f3n, son de por si excluyentes, r\u00edgidas, y esas deficiencias se acent\u00faan en el contexto actual de crisis. Tomando las palabras de Marco Aparicio:<\/p>\n\n\n\n En un contexto como el actual se abren dos caminos: un mayor, si cabe, repliegue estatalista de corte excluyente y xen\u00f3fobo; o bien un replanteamiento radical de nuestra cultura pol\u00edtica y jur\u00eddica para avanzar hacia el reconocimiento efectivo del derecho a la libre movilidad humana en el marco de una ciudadan\u00eda abierta cosmopolita verdaderamente igualitaria, inclusiva. (Aparicio, 2017: 84).<\/p>\n\n\n\n El impacto de la crisis de los refugiados en Europa<\/strong><\/p>\n\n\n\n Las reacciones nacionalistas, que ya se hab\u00edan producido en Europa motivadas por la larga crisis econ\u00f3mica, han subido de tono con las crisis de los refugiados. En palabras de Jos\u00e9 Ignacio Torreblanca:<\/p>\n\n\n\n La capacidad de absorber oleadas migratorias \u00e9tnicamente diversas y convertirlas en una fuerza de progreso econ\u00f3mico y social requiere de la existencia de una econom\u00eda en crecimiento y de unas sociedades abiertas y predispuestas a la integraci\u00f3n. Justo lo contrario de lo que le sucede hoy a Europa, estancada econ\u00f3micamente y bloqueada mentalmente con la inmigraci\u00f3n. (Torreblanca, 2015).<\/p>\n\n\n\n El hecho de que los migrantes procedan de zonas en guerra o muy conflictivas no ha disminuido el rechazo, sino que, por el contrario, las fracturas internas en el seno de la UE y las discrepancias entre los pa\u00edses miembros, propiciadas por la crisis econ\u00f3mica, se han recrudecido ante la necesidad de hacer frente a las oleadas migratorias.<\/p>\n\n\n\n Las divisiones en la UE no s\u00f3lo afectan a cuestiones de gobernanza interna, sino que afectan a su papel exterior. Es una opini\u00f3n generalizada que la UE no est\u00e1 jugando un buen papel en esos conflictos y que no defiende con claridad ni sus intereses ni sus principios; sin embargo, la UE insiste en su papel como \u201cimportante actor pol\u00edtico mundial y principal donante de ayuda humanitaria y al desarrollo\u201d. Las tensiones se han repetido en distintas ocasiones proyectando hacia el exterior una divisi\u00f3n interna que ha contribuido a la debilidad de la Uni\u00f3n Europea como actor internacional. La falta de cohesi\u00f3n interna en momentos cruciales, agravada en los \u00faltimos tiempos por la fragmentaci\u00f3n derivada de la crisis econ\u00f3mica y financiera, ha generado una evidente p\u00e9rdida de autonom\u00eda en la acci\u00f3n exterior (Alija y Abad, 2015: 485; Panebianco & Carammia, 2009: 76). El conflicto est\u00e1 en Oriente Medio, pero algunas de sus consecuencias ya est\u00e1n en Europa, la inacci\u00f3n no es una buena alternativa (CE, 2015).<\/p>\n\n\n\n Las disensiones sobre la gesti\u00f3n de la crisis est\u00e1n girando b\u00e1sicamente en torno a la obligatoriedad o no de la recepci\u00f3n de refugiados y a la cuant\u00eda de las cuotas admisibles por cada Estado miembro; todo ello complicado con la percepci\u00f3n de una clara amenaza terrorista que contamina grandemente la perspectiva europea. Las diferencias son tan grandes que han puesto en entredicho el espacio Schengen de libre circulaci\u00f3n (Sanahuja, 2013, cit.<\/em>). Algunos ejemplos son: el restablecimiento de los controles fronterizos en Dinamarca, que, por otro lado, en diciembre de 2015 votaba contra la posibilidad de unirse a las pol\u00edticas del Espacio Europeo de Libertad, Seguridad y Justicia (Herlin-Karnell, 2015). Tambi\u00e9n, podemos recordar el cierre de la frontera franco-italiana ante la llegada de refugiados tunecinos en el verano de 2015. Otro ejemplo es el alargamiento de la suspensi\u00f3n temporal de Schengen despu\u00e9s de los atentados de Par\u00eds. La suspensi\u00f3n del Acuerdo Schengen est\u00e1 prevista en el art. 23 y siguientes, donde se expresa la posibilidad de cerrar las fronteras interiores de la UE bajo ciertas circunstancias:<\/p>\n\n\n\n Cuando un Estado miembro decida, como \u00faltimo recurso, restablecer temporalmente los controles fronterizos en una o varias fronteras interiores o en partes de ellas, o decida prolongar dicho restablecimiento, evaluar\u00e1 la medida en que dicho restablecimiento puede responder correctamente a la amenaza para el orden p\u00fablico o la seguridad interior y la proporcionalidad de la medida en relaci\u00f3n con dicha amenaza.<\/p>\n\n\n\n El 25 de enero de 2016, los ministros europeos de Interior de los 28 Estados miembros acordaban ampliar hasta un m\u00e1ximo de dos a\u00f1os los controles temporales internos en el espacio de libre circulaci\u00f3n de Schengen y \u201creforzar las fronteras exteriores cuando existan deficiencias persistentes en un pa\u00eds\u201d (sin invadir su soberan\u00eda nacional). Finalmente, la abolici\u00f3n del espacio Schengen y, por lo tanto, la devoluci\u00f3n a los Estados del control de sus fronteras con el argumento de que se garantiza mejor la seguridad y un mejor control de la inmigraci\u00f3n ilegal se est\u00e1 prolongando en el tiempo. En marzo de 2018, la canciller Merkel apoyaba la prolongaci\u00f3n de los controles interiores por tiempo \u201cindefinido\u201d -aunque no \u201ca perpetuidad-hasta que las fronteras exteriores de la UE estuvieran bien protegidas, insistiendo en que la UE no puede garantizar ahora dicha protecci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n El t\u00e9rmino \u201cFortaleza Europa\u201d (Armstrong & Anderson, 2007; Koff, 2008; Geddes, 2000; entre otros) se ha acu\u00f1ado ante lo que parece un reforzamiento de medidas contrarias a la acogida de migrantes y refugiados por parte de la UE. Al igual que el resto del mundo, la UE est\u00e1 desarrollando instrumentos para contener y prevenir flujos migratorios, en un momento de continuo aumento de los mismos. Algunos de los mecanismos con los que se aplican las pol\u00edticas restrictivas ante los solicitantes de asilo son los siguientes: la elaboraci\u00f3n de acuerdos de readmisi\u00f3n con los pa\u00edses de origen y de tr\u00e1nsito \u201cpara el retorno de los migrantes irregulares\u201d[13]<\/a>; los estatutos de protecci\u00f3n temporal, que permiten a los Estados decidir que los beneficiarios de protecci\u00f3n temporal no pueden ser solicitantes de asilo al mismo tiempo[14]<\/a>; las listas de terceros pa\u00edses seguros[15]<\/a>; los procedimientos de denegaci\u00f3n de sumarios en los aeropuertos; los recortes de beneficios sociales a los solicitantes de asilo, y la presi\u00f3n para la repatriaci\u00f3n asistida o incluso forzosa (Raper, 1999; Aubarell y Zapata-Barrero, 2004).<\/p>\n\n\n\n Podr\u00edamos concluir que la UE est\u00e1 actuando en contra de los principios que invoca: soberan\u00eda, intereses econ\u00f3micos, cierre de fronteras exteriores frente a los flujos migratorios, independientemente de su origen. Ante esta realidad, resulta evidente la divisi\u00f3n entre los Estados miembros de la Uni\u00f3n, con una opini\u00f3n p\u00fablica tambi\u00e9n muy dividida. Desde otro punto de vista, cabe afirmar que la UE posee abundantes mecanismos de cooperaci\u00f3n que le permitir\u00edan actuar de manera m\u00e1s organizada y m\u00e1s eficaz. Parecer\u00eda que los instrumentos y normas para una gobernanza adecuada est\u00e1n bloqueados. Tal como se\u00f1ala Herlin-Karnell (Herlin-Karnell, 2015) la UE ya tiene muchas oportunidades de cooperaci\u00f3n que no se implementan ni se utilizan por completo. Por ejemplo, el marco del Tratado de Pr\u00fcm de 2005, que no se utiliza en todo su potencial. La decisi\u00f3n Pr\u00fcm, es una herramienta creada para la seguridad (posibilidad de comparar autom\u00e1ticamente perfiles de ADN, huellas dactilares, etc.) que ha resultado fallida por la falta de apoyo de los Estados miembros. En realidad, el objetivo de crear un Espacio de seguridad en La UE (con Libertad y Justicia tal como se proclama) pasa por una mayor cooperaci\u00f3n, no por menos. Por otro lado, recordemos que estamos en pleno proceso de desarrollo de las \u201cFronteras inteligentes\u201d (Smart borders<\/em>). La aplicaci\u00f3n de la tecnolog\u00eda a los controles fronterizos implica un conjunto de medidas que se resumen en tres Reglamentos, el relativo al Programa de Registro de Viajeros Registered Traveller Programme<\/em>, o \u201cRTP\u201d; el segundo Reglamento crea un sistema de entrada\/salida, Entry\/Exit System, o \u201cEES\u201d, basado en la biometr\u00eda, para identificaci\u00f3n de los que entran en la UE legalmente, pero permanecen m\u00e1s tiempo de lo permitido. El tercer Reglamento modificar\u00e1 las disposiciones concordantes del C\u00f3digo de fronteras Schengen que han reintroducido los controles internos (CE, 2013). Estos Reglamentos se est\u00e1n poniendo en pr\u00e1ctica con la preceptiva aprobaci\u00f3n del Parlamento Europeo (Parlamento Europeo, 2018)[16]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Uno de los puntos m\u00e1s controvertidos es precisamente la aprobaci\u00f3n del sistema de Fronteras inteligentes, que ha suscitado muchas reservas en las instituciones de la UE, especialmente en el Parlamento. Su alto coste, las dudas sobre su eficacia, junto con lo que implica de injerencia en la privacidad y la libertad de las personas, todo ello hace que el sistema est\u00e9 muy cuestionado[17]<\/a>. Mantener el equilibrio entre mantenimiento de la seguridad (con el desarrollo de medidas contra posibles amenazas criminales y terroristas) y el respeto a la libertad y a los derechos fundamentales es complicado, pero no hay otra opci\u00f3n. El Tribunal de Justicia de la UE ha dictado que en la aplicaci\u00f3n del Sistema de Dubl\u00edn[18]<\/a> la UE deber\u00e1 garantizar que todos los Estados miembros respeten los derechos fundamentales de los refugiados.<\/p>\n\n\n\n En este recorrido por los aspectos m\u00e1s controvertidos de la gesti\u00f3n de la crisis migratoria por parte de la UE, debemos se\u00f1alar, por \u00faltimo, algunos que proceden de la gobernanza multinivel de la UE. La gobernanza multinivel implica que los distintos niveles (local, nacional y comunitario) est\u00e9n coordinados para solventar m\u00e1s eficazmente los efectos perversos que se derivan de una crisis de las dimensiones que estamos viviendo. El Comit\u00e9 de las Regiones (CDR) ha aludido a este tema en el Diario Oficial de la Uni\u00f3n Europea en su Resoluci\u00f3n sobre el programa de trabajo de la Comisi\u00f3n Europea para 2019 (Diario Oficial de la UE, 7 de marzo de 2019) En dicha Resoluci\u00f3n, el Comit\u00e9 de las Regiones, \u201cacoge con satisfacci\u00f3n la propuesta de Pacto para la Migraci\u00f3n de Naciones Unidas y anima a todos los Estados miembros a suscribirlo y ratificarlo\u201d el CDR destaca que el pacto \u201ces un elemento esencial del enfoque global, multilateral y multinivel\u201d que debe ser prioritario en los temas de la migraci\u00f3n. Efectivamente, en palabras del CDR, el papel de los municipios, ciudades y regiones que acogen a los refugiados, \u201cy aquellos situados en fronteras especialmente afectados por picos migratorios\u201d es muy complicado sin normas comunes claras, sin una gesti\u00f3n \u201chumana y eficaz\u201d de las fronteras exteriores. EL CDR pide a la Comisi\u00f3n \u201cque siga simplificando y acelerando los procedimientos de financiaci\u00f3n y facilite el acceso a recursos financieros destinados a crisis humanitarias e integraci\u00f3n de los refugiados\u201d. La resoluci\u00f3n a la que aludimos hace hincapi\u00e9 en uno de los problemas fundamentales de la gobernanza multinivel: el acceso directo a los recursos por parte de entidades subestatales, entes locales y regionales, que sufren directamente la presi\u00f3n migratoria. Las dificultades se hacen a\u00fan m\u00e1s graves en las ciudades medianas y peque\u00f1as.<\/p>\n\n\n\n Los problemas para acceder a la financiaci\u00f3n de emergencia que permite el Fondo Europeo de Asilo, Migraci\u00f3n e Integraci\u00f3n de la UE (creado el 16 de abril de 2014) siguen existiendo hoy en 2019. Para que las respuestas a la crisis de los refugiados desde el nivel local sean m\u00e1s eficaces, las ciudades o poblaciones de frontera y las de destino que reciben cantidades masivas de personas deber\u00edan tener m\u00e1s recursos y m\u00e1s facilidades para acceder a ellos, ello aliviar\u00eda la presi\u00f3n que existe en los gobiernos locales (Alija, 2016: 668). Es necesario incluir a los Gobiernos locales en la toma de decisiones ya que son ellos los que habr\u00e1n de poner en marcha cualquier medida que se decida (Mascarell, 2015). Por otro lado, Los gobiernos locales responden de manera m\u00e1s eficaz a las crisis migratorias y a la de refugiados cuando existe una mayor coordinaci\u00f3n con las autoridades nacionales y europeas, as\u00ed como con otras organizaciones como ACNUR y las ONG que trabajan sobre el terreno.<\/p>\n\n\n\n Conclusiones<\/strong><\/p>\n\n\n\n Del an\u00e1lisis de los nuevos flujos migratorios, del marco jur\u00eddico y normativo de la UE que afecta a los refugiados y desplazados forzosos, y del impacto que la crisis est\u00e1 teniendo sobre el proyecto de integraci\u00f3n europea, podemos extraer algunas conclusiones:<\/p>\n\n\n\n La creciente conflictividad mundial influye en la complejidad de los movimientos migratorios actuales. Dadas las diversas situaciones, muchas de ellas confusas, es complicado definir con claridad su car\u00e1cter de forzados o voluntarios. Adem\u00e1s, los flujos migratorios actuales tienen un car\u00e1cter mixto por lo que incluyen a refugiados y migrantes econ\u00f3micos, ello complica la gesti\u00f3n de dichos flujos por parte de la UE. Por otro lado, las normativas sobre refugiados y solicitantes de asilo no han incorporado las nuevas caracter\u00edsticas de los movimientos migratorios, conservando el car\u00e1cter restrictivo de las definiciones incluidas en la Convenci\u00f3n de Ginebra de 1951 y el Protocolo de 1967.<\/p>\n\n\n\n En cuanto al marco jur\u00eddico y a los instrumentos con los que cuenta la Uni\u00f3n Europea para enfrentarse a la crisis de los refugiados, destacamos que la UE se ha dotado de numerosos instrumentos jur\u00eddicos y pol\u00edticos que servir\u00edan para hacer frente a la crisis de refugiados. La UE establece una extensa relaci\u00f3n de mecanismos que se han desarrollado a partir del Tratado de \u00c1msterdam del que se deriva la creaci\u00f3n de un Sistema Europeo Com\u00fan de Asilo (SECA). Sin embargo, los programas desarrollados entre 2000 y 2014, (Tampere, La Haya y Estocolmo); la creaci\u00f3n del Sistema de Dubl\u00edn, y de mecanismos para lograr el Espacio Europeo de Libertad, Seguridad y Justicia; <\/em>la incorporaci\u00f3n del Tratado de Funcionamiento de la Uni\u00f3n Europea (TFUE) al Tratado de Lisboa de Reforma de la UE y la creaci\u00f3n de la Agenda Europea sobre Migraci\u00f3n de 2015, no han conseguido que la UE supere las divisiones y act\u00fae realmente con una posici\u00f3n com\u00fan.<\/p>\n\n\n\n Por \u00faltimo, toda esta normativa europea, sigue siendo insuficiente puesto que no contempla las situaciones extraordinarias de los movimientos migratorios actuales por lo que habitualmente se recurre a f\u00f3rmulas que dependen de la capacidad de los distintos niveles de gobernanza, f\u00f3rmulas ad hoc<\/em> que finalmente dependen de criterios discrecionales.<\/p>\n\n\n\n En cuanto al impacto de la gesti\u00f3n de la crisis de los refugiados y sus aspectos m\u00e1s controvertidos, la crisis de refugiados, entendida como una crisis de seguridad debe analizarse fundamentalmente como una crisis de gobernanza de la UE, que ha desafiado algunos de los principios b\u00e1sicos del proyecto europeo como la libertad de circulaci\u00f3n de las personas (limitaciones al espacio Schengen) o el respeto a los derechos humanos (confusi\u00f3n entre migrantes y refugiados). La gesti\u00f3n de la crisis de refugiados ha influido tambi\u00e9n en la percepci\u00f3n generalizada de que s\u00f3lo puede solucionarse con m\u00e1s nacionalismo y m\u00e1s soberan\u00eda, alimentando posiciones pol\u00edticas de intransigencia y rechazo en detrimento de la b\u00fasqueda de soluciones comunes. Por otro lado, la crisis de los refugiados ha puesto de manifiesto una vez m\u00e1s las deficiencias de la Pol\u00edtica exterior com\u00fan y la Pol\u00edtica de Seguridad com\u00fan, as\u00ed como las disensiones entre los Estados miembros. La UE est\u00e1 mostrando una falta de eficacia notable, as\u00ed como descoordinaci\u00f3n entre sus distintos niveles de gobernanza y lentitud en adaptarse a la compleja situaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n No podemos terminar sin hacer menci\u00f3n a los m\u00faltiples programas de desarrollo que la UE tiene en marcha. A pesar de las carencias reflejadas en este trabajo, la UE sigue defendiendo la idea de que es necesario cooperar para que las zonas de origen de los migrantes vean aliviadas sus situaciones de conflicto. Los Fondos Fiduciarios para \u00c1frica y Oriente Medio tienen ese objetivo. Nuestra conclusi\u00f3n final es que el \u00e9xito de los mecanismos de cooperaci\u00f3n y de gesti\u00f3n de las crisis dentro de la UE depende de que haya \u201cm\u00e1s y mejor Europa\u201d y no menos.<\/p>\n\n\n\n Nota sobre la autora:<\/p>\n\n\n\n Adela M. Alija<\/strong><\/em> es Doctora en Historia contempor\u00e1nea por la Universidad Complutense de Madrid. Directora del Departamento y del Grado en Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad Nebrija, donde es tambi\u00e9n profesora adjunta. Miembro de la Comisi\u00f3n Espa\u00f1ola de Historia de las Relaciones internacionales (CEHRI) Ha participado en distintos proyectos de investigaci\u00f3n financiados por instituciones nacionales e internacionales, como el proyecto The process of european construction: a spanish perspective<\/em> 529984-LLP- del Programa Jean Monnet de la Comisi\u00f3n Europea, del que fue IP. Es autora y coautora de numerosas publicaciones relacionadas con sus l\u00edneas de investigaci\u00f3n; entre otras: Historia de las relaciones internacionales<\/em> (Alianza, 2018); Territorio y conflicto en Am\u00e9rica Latina<\/em> (Thomson Reuters Aranzadi, 2017); An\u00e1lisis de la seguridad internacional desde perspectivas acad\u00e9micas<\/em> (Thomson Reuters Aranzadi, 2017). Correo electr\u00f3nico: aalija@nebrija.es<\/a><\/p>\n\n\n\n Referencias<\/strong><\/p>\n\n\n\n ACNUR (2014), Mundo en guerra. Tendencias globales. Desplazamiento forzado. Disponible en: http:\/\/acnur.es\/portada\/slider_destacados\/img\/PDF_141015184925.pdf<\/a>.<\/p>\n\n\n\n ACNUR (2019), Tendencias globales. Desplazamiento forzado en 2018. Disponible en: https:\/\/www.acnur.org\/5d09c37c4.pdf<\/a><\/p>\n\n\n\n Alija, Adela M. (2016), \u201cLa crisis de los refugiados en Europa, \u00bfcrisis de seguridad o crisis de gobernanza?\u201d en Mart\u00edn Ram\u00edrez, Jes\u00fas, Pay\u00e1 Santos, Claudio A. y Fern\u00e1ndez Rodr\u00edguez, Juan C. (Dir.), Retos actuales de la Seguridad<\/em>, Madrid: Thomson Reuters Aranzadi.<\/p>\n\n\n\n Alija, Adela M. y Abad, Gracia (2015), \u201cLa debilidad de la Uni\u00f3n Europea como actor internacional. Dos ejemplos de actuaci\u00f3n: en Asia y en Am\u00e9rica Latina\u201d en Pensar con la historia desde el siglo XXI, <\/em>UAM, pp. 485-503. Disponible en:<\/p>\n\n\n\n