JUAN CARLOS MONTERO BAGATELLA<\/p>\n\n\n\n
Escuela de Ciencias Sociales y Gobierno del Tecnol\u00f3gico de Monterrey, Campus Monterrey, M\u00e9xico<\/p>\n\n\n\n
Title: Intelligence for Public Security in Mexican States<\/p>\n\n\n\n
Resumen: La seguridad p\u00fablica en M\u00e9xico contin\u00faa siendo uno de los problemas m\u00e1s importantes. La inseguridad, expresada en estad\u00edsticas sobre incidencia delictiva y encuestas sobre percepci\u00f3n de inseguridad, no se ha logrado reducir. Ante dicho escenario, el art\u00edculo expone la complejidad de la seguridad p\u00fablica, reconoci\u00e9ndola como una materia que trasciende las atribuciones de distintas dependencias y \u00f3rdenes de gobierno. La investigaci\u00f3n se enfoca en el papel de la inteligencia estrat\u00e9gica en las entidades federativas, reconoci\u00e9ndola como instrumento para la toma de decisiones. Para ello, el trabajo comienza por exponer la complejidad de la seguridad p\u00fablica de acuerdo con el marco legal; en segundo lugar, se expone la utilidad de la inteligencia y de la inteligencia estrat\u00e9gica para la seguridad p\u00fablica; en tercer lugar, se expone la investigaci\u00f3n realizada en las 32 entidades federativas para identificar sus capacidades para generar y compartir inteligencia para la seguridad p\u00fablica. La investigaci\u00f3n expone la falta de mecanismos para generar y compartir inteligencia al interior de las entidades federativas y entre \u00f3rdenes de gobierno, as\u00ed como una visi\u00f3n restringida de la inteligencia orientada hacia la funci\u00f3n policial, excluyendo elementos como la prevenci\u00f3n de la violencia y el delito o la reinserci\u00f3n social.<\/p>\n\n\n\n
Palabras clave: Inteligencia estrat\u00e9gica, Seguridad p\u00fablica, Funci\u00f3n policial, Entidades federativas, Seguridad en M\u00e9xico.<\/p>\n\n\n\n
Abstract: Security in Mexico is still being one of the most problematic issues to address. Incidence of crime statistics and perception of insecurity surveys show that insecurity has not been reduced. In this context, the article shows the complexity of public security as an issue that involves the work of different governments but also different institutions withing governments. The research focused on the role of strategic intelligence as an instrument for decision making in public security issues in Mexican states. In this way, the article begins by showing the complexity of the public security issues according with the legal frame. In second place, strategic intelligence is presented as an instrument to address public security. In third place, the article shows the results of the research conducted to identify the capabilities to produce and share intelligence in all Mexican states. The main contribution is to identify the lack of mechanisms to produce and share intelligence in Mexican states but also the limited vision of intelligence as an issue related only to policing instead of considering other elements of public security such as prevention of violence and crime or social reintegration of criminals.<\/p>\n\n\n\n
Keywords: Strategic intelligence, Public security, Policing in Mexico, Mexican states, Security in Mexico.<\/p>\n\n\n\n
Recibido: 1 de julio de 2020. Aceptado: 21 de octubre de 2020.<\/p>\n\n\n\n
Para citar este art\u00edculo\/To cite this article<\/strong>: Juan Carlos Montero Bagatella, \u00abInteligencia para la Seguridad P\u00fablica en las Entidades Federativas de M\u00e9xico\u00bb, Revista de Estudios en Seguridad Internacional<\/em>, Vol. 6, No. 2, (2020), pp. 193-213. DOI: http:\/\/dx.doi.org\/10.18847\/1.12.11<\/a><\/p>\n\n\n\n Introducci\u00f3n<\/strong><\/p>\n\n\n\n La inseguridad y la violencia se han convertido en algunos de los problemas m\u00e1s importantes en M\u00e9xico. La gesti\u00f3n del gobierno federal de la administraci\u00f3n 2018-2024 ha enfrentado el mayor n\u00famero de homicidios en M\u00e9xico en a\u00f1os recientes y la estrategia gubernamental no ha impactado en la estad\u00edstica delictiva, ni en la percepci\u00f3n de violencia. Si bien, a partir del mes de septiembre del 2019 se comenz\u00f3 a observar un descenso en el n\u00famero de homicidios y la percepci\u00f3n de inseguridad en M\u00e9xico, de acuerdo con cifras provistas por el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad P\u00fablica (SESNSP) (SESNSP, 2020), dicho descenso ha sido marginal y no muestra que la inseguridad y la percepci\u00f3n de violencia est\u00e9n sufriendo una tendencia negativa (INEGI, 2020). En cambio, las masacres de polic\u00edas como la ocurrida en el mes de octubre en Michoac\u00e1n; o en noviembre en el estado de Oaxaca; as\u00ed como el enfrentamiento armado que se vivi\u00f3 en la ciudad de Culiac\u00e1n, Sinaloa, el jueves 18 de octubre, la masacre a la familia LeBar\u00f3n en el estado de Sonora, todos ellos durante el 2019, la violencia en el estado de Guanajuato y el intento de asesinato al Secretario de Seguridad de la Ciudad de M\u00e9xico, durante el 2020, exponen las limitaciones gubernamentales para enfrentar el problema y tambi\u00e9n exponen un problema nacional (crimen organizado) con expresiones subnacionales.<\/p>\n\n\n\n La seguridad es un tema complejo, cuya definici\u00f3n conceptual, enfoque y atribuciones legales est\u00e1n determinados por la adjetivaci\u00f3n del concepto. La variedad de enfoques con que se analiza y la estructura jurisdiccional define temas transversales y complejos. En consecuencia, la seguridad constituye una materia que requiere una gobernanza multinivel, con la participaci\u00f3n de distintos actores gubernamentales y sociales, apoyados en la coordinaci\u00f3n de diferentes \u00f3rdenes de gobierno (Clarke & Chenoweth, 2006; Gonz\u00e1lez-L\u00f3pez, 2019).<\/p>\n\n\n\n La complejidad de la gobernanza de la seguridad p\u00fablica en M\u00e9xico depende de diferentes variables y recursos, entre los que se encuentran la divisi\u00f3n pol\u00edtica entre los \u00f3rdenes de gobierno, la disponibilidad de recursos financieros, pero tambi\u00e9n los modelos de gesti\u00f3n administrativa. Respecto a este \u00faltimo punto, un modelo innovador que promueve la eficiente gesti\u00f3n de los recursos para la seguridad p\u00fablica, especialmente en contextos de limitaci\u00f3n presupuestal o en el estado de fuerza policial (Darroch & Mazerolle, 2013), es el de la acci\u00f3n policial guiada por inteligencia (Intelligence-led Policing) o ILP por sus siglas en ingl\u00e9s. Este modelo surgi\u00f3 en la d\u00e9cada de nos 90 en el Reino Unido, pero ser\u00eda hasta despu\u00e9s de los atentados terroristas del 11 de septiembre del 2001 en los Estados Unidos que se difundir\u00eda ampliamente en distintos pa\u00edses al reconocer la importancia de la generaci\u00f3n de inteligencia por parte de los gobiernos subnacionales y su colaboraci\u00f3n con los gobiernos nacionales en el combate al terrorismo (Gemke et al., 2019), pero que se han convertido en una herramienta de gesti\u00f3n para la seguridad, reconociendo la complejidad de la criminalidad (Carter, 2016; Johnson, 2010).<\/p>\n\n\n\n La informaci\u00f3n dispersa o sin analizar limita a los tomadores de decisiones de ejercer su funci\u00f3n (Gookins, 2003). Para lograr la eficiencia en la toma de decisiones y en la planeaci\u00f3n estrat\u00e9gica de la actuaci\u00f3n de la autoridad, resulta necesario el desarrollo de \u00e1reas, procesos y modelos de gesti\u00f3n cuyos productos est\u00e9n orientados al fortalecimiento de las l\u00edneas de acci\u00f3n para la prevenci\u00f3n y reducci\u00f3n del delito, as\u00ed como a la generaci\u00f3n de insumos para fortalecer la actuaci\u00f3n policial, lo cual se expresa en el dise\u00f1o de pol\u00edticas de seguridad p\u00fablica basadas en evidencia. Frente a este reto, la ILP se constituye como un modelo de gesti\u00f3n con herramientas basadas en evidencia para alcanzar los objetivos de la seguridad, apoyando los procesos de toma de decisiones para la reducci\u00f3n y prevenci\u00f3n del crimen (Bureau of Justice Assistance, 2010; Carter, 2016; Darroch & Mazerolle, 2013). Si bien la ILP puede entenderse como un modelo restringido a la funci\u00f3n policial, en realidad constituye un modelo de gesti\u00f3n de la seguridad, que tiene por objetivo no la reacci\u00f3n sino la prevenci\u00f3n de la violencia y el delito de una manera proactiva, por lo que se apoya de manera importante en el reconocimiento de la necesidad de que dependencias no relacionadas directamente con el combate al crimen, participen en la prevenci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n La presente investigaci\u00f3n parte del reconocimiento de que los actos criminales son conducidos por actores cuyas conductas no se circunscriben a los l\u00edmites jurisdiccionales (Treverton, 2011); en cambio, la seguridad p\u00fablica es una materia multidimensional que requiere de una gobernanza multinivel (Gonz\u00e1lez-L\u00f3pez, 2019), lo que implica la necesidad de coordinaci\u00f3n a niveles intragubernamental e intergubernamental. Al respecto, la definici\u00f3n de seguridad p\u00fablica en M\u00e9xico se encuentra en el noveno p\u00e1rrafo del art\u00edculo 21\u00b0 de la Constituci\u00f3n Pol\u00edtica de los Estados Unidos Mexicanos, en donde se\u00f1ala que \u201cLa seguridad p\u00fablica comprende la prevenci\u00f3n, investigaci\u00f3n y persecuci\u00f3n de los delitos, as\u00ed como la sanci\u00f3n de las infracciones administrativas\u2026\u201d, se\u00f1alando tambi\u00e9n que es una funci\u00f3n del Estado a cargo de la federaci\u00f3n, las entidades federativas y los municipios; en consecuencia, la prevenci\u00f3n, investigaci\u00f3n, persecuci\u00f3n y sanci\u00f3n de los delitos se encuentra dividido jurisdiccionalmente entre los distintos \u00f3rdenes de gobierno, as\u00ed como entre distintas dependencias de cada orden de gobierno, lo que expone la definici\u00f3n de la seguridad p\u00fablica como una materia que implica una gobernanza multinivel y la coordinaci\u00f3n intragubernamental e intergubernamental. Entre los actores que participan en la pol\u00edtica de seguridad p\u00fablica en M\u00e9xico se encuentran los gobiernos subnacionales, destacando los gobiernos estatales quienes son responsables del dise\u00f1o e implementaci\u00f3n de las pol\u00edticas de seguridad p\u00fablica en sus jurisdicciones, promoviendo la colaboraci\u00f3n intergubernamental con la federaci\u00f3n y los municipios. Una consideraci\u00f3n adicional, y que resulta un elemento fundamental del modelo ILP, es que el uso de la inteligencia permite la focalizaci\u00f3n de los recursos gubernamentales en la prevenci\u00f3n y reducci\u00f3n de la criminalidad, siendo \u00e9sta una necesidad ante el reconocimiento de que la criminalidad cada vez es m\u00e1s compleja y los recursos gubernamentales son limitados, especialmente los destinados a la seguridad p\u00fablica (Ratcliffe, 2016).<\/p>\n\n\n\n A partir de dichas consideraciones, la investigaci\u00f3n estudia la adopci\u00f3n del modelo de ILP en las entidades federativas de M\u00e9xico. Para ello, se analiza espec\u00edficamente el desarrollo formal de unidades espec\u00edficas para la generaci\u00f3n de inteligencia para la seguridad p\u00fablica, caracter\u00edstica b\u00e1sica en la implementaci\u00f3n del modelo ILP (OSCE, 2017; Peterson, 2003; Ratcliffe & Guidetti, 2008), diferenciando la inteligencia para la seguridad p\u00fablica, de la inteligencia policial, entendiendo a la primera como una herramienta de gesti\u00f3n estrat\u00e9gica (Carter, 2016), producto del an\u00e1lisis del fen\u00f3meno criminal, con el objetivo apoyar el proceso de toma de decisiones, brindando un mejor entendimiento del fen\u00f3meno criminal, identificando criminales prol\u00edficos y peligrosos (Ratcliffe, Sorg & Rose, 2015), contribuyendo a establecer objetivos para la contenci\u00f3n y reducci\u00f3n del crimen a trav\u00e9s de estrategias policiales y colaboraci\u00f3n de distintas dependencias apoy\u00e1ndose en evidencia (Darroch & Mazerolle, 2013); mientras que la inteligencia policial es producto de la investigaci\u00f3n y an\u00e1lisis de informaci\u00f3n para la detenci\u00f3n de criminales, as\u00ed como la obtenci\u00f3n de evidencias para lograr las sentencias judiciales contra los criminales (Chalk & Rosenau, 2003). La inteligencia policial y la inteligencia para la seguridad p\u00fablica est\u00e1n relacionadas, no son excluyentes una de la otra y se retroalimentan entre s\u00ed, pero la inteligencia policial busca ser m\u00e1s operable, de uso m\u00e1s inmediato para la funci\u00f3n policial y la inteligencia para la seguridad p\u00fablica busca contribuir en la prevenci\u00f3n, investigaci\u00f3n y persecuci\u00f3n de los delitos (Ratcliffe, 2016).<\/p>\n\n\n\n La diferencia entre la inteligencia policial y la inteligencia para la seguridad p\u00fablica implica una diferenciaci\u00f3n organizacional. En M\u00e9xico, las polic\u00edas son parte de las Secretar\u00edas de Seguridad P\u00fablica o Fiscal\u00edas Generales, dependencias responsables no solo de la funci\u00f3n policial sino tambi\u00e9n de la prevenci\u00f3n de la violencia y la delincuencia, as\u00ed como de la administraci\u00f3n penitenciaria y, en los estados en que las polic\u00edas son parte de las Fiscal\u00edas, tambi\u00e9n de la investigaci\u00f3n y persecuci\u00f3n de los delitos; en consecuencia, el dise\u00f1o e implementaci\u00f3n de las pol\u00edticas de seguridad p\u00fablica es responsabilidad de las Secretar\u00edas de Seguridad o Fiscal\u00edas, las cuales son implementadas por cada una de las \u00e1reas, entre las que se encuentran las polic\u00edas. Esta diferencia es fundamental, toda vez que gran parte de los estudios sobre ILP han observado Departamentos de Polic\u00eda, donde las polic\u00edas son responsables de la seguridad p\u00fablica, pero en M\u00e9xico, las polic\u00edas son parte de la estrategia de seguridad, la cual es dise\u00f1ada por el titular de la Secretar\u00eda o Fiscal\u00eda. En consecuencia, las unidades que se busca observar son \u00e1reas que cuenten con atribuciones para obtener informaci\u00f3n de todas las \u00e1reas de la dependencia responsable de la seguridad p\u00fablica en cada entidad federativa y que cuente como usuario de sus productos de inteligencia al titular de la dependencia, marcando una diferencia frente a otras \u00e1reas generadoras de inteligencia policial o penitenciaria, pero que no cuentan con atribuciones para obtener informaci\u00f3n del resto de \u00e1reas de la dependencia y el usuario principal de sus productos de inteligencia es el titular de sus \u00e1reas, pero no el titular de la Secretar\u00eda o Fiscal\u00eda. Para ello, en la siguiente secci\u00f3n se expone la importancia de la inteligencia para la seguridad p\u00fablica para, posteriormente, exponer los resultados de la investigaci\u00f3n que se hizo al analizar la estructura de las secretar\u00edas de seguridad p\u00fablica o equivalentes (SSP) en las entidades federativas, a partir de la revisi\u00f3n de las Leyes Org\u00e1nicas de la Administraci\u00f3n P\u00fablica (LOAP), Leyes de Seguridad y Reglamentos Internos de las Secretar\u00edas de Seguridad P\u00fablica o equivalentes (RISSP), vigentes al mes de junio del 2020. Reconociendo que la seguridad p\u00fablica es una materia concurrente entre los distintos \u00f3rdenes de gobierno en M\u00e9xico y que los fen\u00f3menos criminales trascienden los l\u00edmites jurisdiccionales, el objetivo ha sido el identificar c\u00f3mo las entidades federativas en M\u00e9xico generan inteligencia para la seguridad p\u00fablica, entendiendo a la seguridad p\u00fablica desde un enfoque amplio, no restringido a la funci\u00f3n policial.<\/p>\n\n\n\n El ILP es un modelo de gesti\u00f3n estrat\u00e9gica y tiene como principal objetivo el generar productos de inteligencia que contribuyan al tomador de decisiones a realizar su funci\u00f3n de una manera estrat\u00e9gica, es decir, enfocando los recursos necesarios para prevenir, contener y reducir el crimen (Carter, 2016); es decir, se enfoca en la generaci\u00f3n de productos que permitan a la dependencia la definici\u00f3n de prioridades, con un uso eficiente de los recursos disponibles (Ratcliffe, 2016). Frente a esta definici\u00f3n, el punto de partida del estudio es el reconocimiento de que las SSP cuentan con atribuciones para adoptar el ILP como modelo de gesti\u00f3n. Al respecto, previamente se expuso que el art\u00edculo 21\u00b0 Constitucional establece que la seguridad p\u00fablica comprende la prevenci\u00f3n, investigaci\u00f3n y persecuci\u00f3n de los delitos; en la misma direcci\u00f3n, el Art. 5, Fracci\u00f3n X de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad P\u00fablica reconoce a las SSP como instituciones policiales y, en consecuencia, con las atribuciones para investigar los delitos, lo cual configura, en t\u00e9rminos generales, las atribuciones necesarias para la generaci\u00f3n de inteligencia para la seguridad p\u00fablica. El reconocimiento de dicho marco legal ha permitido el desarrollo de \u00e1reas de inteligencia al interior de todas las polic\u00edas estatales e incluso algunas municipales, pero considerando la diferencia entre la inteligencia policial y la inteligencia para la seguridad p\u00fablica, la investigaci\u00f3n ha buscado identificar la existencia de unidades con caracter\u00edsticas y atribuciones para la generaci\u00f3n de inteligencia para la seguridad p\u00fablica, reconociendo que la seguridad p\u00fablica no se restringe a la funci\u00f3n policial. Para conducir la investigaci\u00f3n, el an\u00e1lisis se realiz\u00f3 de la siguiente manera:<\/p>\n\n\n\n Un elemento fundamental para la investigaci\u00f3n es el reconocimiento de la posibilidad de que, a pesar de no aparecer en el marco legal relativo a la seguridad p\u00fablica en las entidades federativas, s\u00ed existan las \u00e1reas con las funciones de inteligencia; sin embargo, en caso de no aparecer en el marco legal vigente, dichas \u00e1reas ser\u00edan informales, lo que las hace vulnerables a la voluntad de los titulares de las secretar\u00edas de seguridad y gobernadores de los estados, los cuales podr\u00edan debilitarlas o fortalecerlas a voluntad, pero lo m\u00e1s importante ser\u00eda que, al no incorporarse en el marco normativo, carecer\u00e1n de responsabilidades y obligaciones para la rendici\u00f3n de cuentas, lo cual las hace susceptibles de convertirse en \u00e1reas de espionaje, adem\u00e1s de carecer de mecanismos normativos que permitan comprometer recursos p\u00fablicos para su ejercicio.<\/p>\n\n\n\n Inteligencia para la seguridad p\u00fablica<\/strong><\/p>\n\n\n\n El punto de partida de la investigaci\u00f3n ha sido la definici\u00f3n del modelo de Acci\u00f3n Policial Guiada por Inteligencia o Intelligence-Led Policing como un modelo de gesti\u00f3n estrat\u00e9gica, que tiene como objetivo central generar productos de inteligencia que contribuyan a los procesos de toma de decisiones en materia de seguridad p\u00fablica, contribuyendo a la prevenci\u00f3n, contenci\u00f3n y reducci\u00f3n de los delitos, a trav\u00e9s de estrategias basadas en evidencia (Carter, 2016; Ratcliffe, 2016).<\/p>\n\n\n\n El modelo fue considerado inicialmente como el desarrollo de capacidades por parte de las instituciones policiales para la investigaci\u00f3n de los delitos (Treverton, 2011); sin embargo, el ILP no se refiere \u00fanicamente al ejercicio de la funci\u00f3n policial sino a un modelo de gesti\u00f3n y se enfoca en el proceso de toma de decisiones. El modelo naci\u00f3 en el Reino Unido, en la d\u00e9cada de los 90s, pero tuvo su mayor impulso despu\u00e9s de los ataques terroristas del 9\/11 en los EE. UU., cuando fue reconocido como una herramienta para la seguridad interior al articular a las polic\u00edas estatales como proveedoras de informaci\u00f3n para el contraterrorismo (Chlak & Rosenau, 2003), pero ha sido implementado con resultados positivos en ciudades como Los \u00c1ngeles (Tita et al., 2003), Nueva York (Reppetto, 2011), Nueva Jersey (Ratcliffe, 2016), Denver (Massarotti, 2012), Santiago de Chile (Tudela, 2012), entre muchos otros.<\/p>\n\n\n\n A pesar de ser reconocido como un instrumento para la seguridad interior, el ILP r\u00e1pidamente demostr\u00f3 su capacidad para cambiar los paradigmas en la organizaci\u00f3n, definici\u00f3n de objetivos y t\u00e1cticas de las polic\u00edas, fortaleciendo la transformaci\u00f3n desde un enfoque principalmente reactivo hacia uno proactivo, preventivo y focalizado (Darroch & Mazerolle, 2013; Ratcliffe, 2016). La transformaci\u00f3n de las polic\u00edas expuso que la inteligencia no solo es \u00fatil para la acci\u00f3n policial sino tambi\u00e9n para la definici\u00f3n de t\u00e1cticas y estrategias para la seguridad, atribuci\u00f3n ya no de los polic\u00edas sino de los tomadores de decisiones dentro de la organizaci\u00f3n responsable de la seguridad (Carter, 2016), por lo que el modelo no es operativo sino que es m\u00e1s bien de gesti\u00f3n y busca que la toma de decisiones sea estrat\u00e9gica, orientada al futuro, focalizada en delitos y criminales espec\u00edficos, orientada hacia la prevenci\u00f3n y reducci\u00f3n del crimen (Burcher & Whelan, 2019).<\/p>\n\n\n\n La implementaci\u00f3n del ILP implica una transformaci\u00f3n organizacional dentro de las dependencias responsables de la seguridad. Al respecto, numerosos estudios han expuesto que dicha transformaci\u00f3n no es sencilla ya que implica transformaciones en la estructura organizacional (Ratcliffe & Guidetti, 2008); en las herramientas de gesti\u00f3n y administraci\u00f3n, as\u00ed como los procesos para la hechura y toma de decisiones; y en la propia cultura de la organizaci\u00f3n (Carter & Carter, 2009; Darroch & Mazerolle, 2013). Frente a dichos cambios, se encuentran las cr\u00edticas que se\u00f1alan al ILP como un m\u00e9todo tecnocr\u00e1tico, reservado a instituciones grandes, con recursos y personal suficiente para el desarrollo de las unidades necesarias para impulsar el modelo (Carter & Carter, 2009); que ha abierto la puerta a la violaci\u00f3n de ciertos derechos civiles, permitiendo la sobre-vigilancia de los ciudadanos bajo el argumento de sospechas de terrorismo o participaci\u00f3n en actividades delictivas (Carter & Carter, 2009; Carter, Carter & McGarrell, 2017); y que carece de suficiente evidencia que eval\u00fae su desempe\u00f1o y demuestre su efectividad (James, 2003).<\/p>\n\n\n\n La adopci\u00f3n del modelo ILP implica una transformaci\u00f3n en el liderazgo, la cultura organizacional al interior de la dependencia, el establecimiento de lazos con otras dependencias para el intercambio de informaci\u00f3n, entre otros. Por un lado, el tomador de decisiones requiere de acercarse con el analista de inteligencia para la definici\u00f3n de objetivos y la adecuada difusi\u00f3n de los productos de inteligencia (OSCE, 2017). Por otro lado, los analistas deben reconocer su papel en el dise\u00f1o de estrategias de seguridad p\u00fablica y para la funci\u00f3n policial, reorientando su trabajo desde un enfoque tradicionalmente enfocado hacia la operaci\u00f3n, a que los productos sean operables, hacia la prevenci\u00f3n y el dise\u00f1o de estrategias de seguridad, m\u00e1s all\u00e1 de la acci\u00f3n policial (Carter & Phillips, 2015). Finalmente, el cambio en la cultura organizacional implica difundir entre la organizaci\u00f3n responsable de la seguridad p\u00fablica su papel como proveedores de insumos, ya sea informaci\u00f3n o productos de inteligencia de sus \u00e1reas, as\u00ed como consumidores de los productos de inteligencia para la seguridad, a trav\u00e9s de las estrategias impulsadas por el tomador de decisiones (Ratcliffe & Guidetti, 2008); sin embargo, este cambio generalmente enfrenta intereses pol\u00edticos al interior de las organizaciones e implica procesos burocr\u00e1ticos que hacen m\u00e1s lento el proceso de adopci\u00f3n (Carter, 2009).<\/p>\n\n\n\n La principal fortaleza de la ILP es el fortalecimiento a los procesos de toma de decisiones, permitiendo el uso eficiente de los recursos disponibles. Por un lado, ha demostrado su utilidad en el fortalecimiento de las pol\u00edticas de seguridad interior contra el terrorismo (Chalk & Rosenau, 2003), pero tambi\u00e9n frente a retos complejos como crimen organizado y grandes pandillas (Ratcliffe, 2016; Ratcliffe, Sorg & Rose, 2015). En este punto, el modelo resulta muy atractivo para el caso mexicano, toda vez que los estados enfrentan como principal reto al crimen organizado que es un fen\u00f3meno muy complejo, con recursos humanos y financieros muy restringidos.<\/p>\n\n\n\n La inteligencia para la seguridad p\u00fablica constituye el insumo para el ILP. \u00c9sta, a su vez es producto de un conjunto de procesos que se articulan en lo que se ha denominado como \u201cciclo de inteligencia\u201d, el cual es un conjunto de procesos, los cuales var\u00edan en n\u00famero de acuerdo con los distintos autores que lo han desarrollado, pero que en t\u00e9rminos generales implica el an\u00e1lisis de la informaci\u00f3n, a trav\u00e9s de herramientas cient\u00edficas y tecnol\u00f3gicas, para la generaci\u00f3n de conocimiento operable para el proceso de toma de decisiones (Esteban y Navarro, 2003; Herrera, 2009; Navarro, 2004; Tello, 2012). En t\u00e9rminos organizacionales, la inteligencia se produce en unidades o \u00e1reas espec\u00edficas especializadas, empleando el ciclo inteligencia como gu\u00eda para la conducci\u00f3n de sus procesos. Si bien el ciclo de inteligencia tiende a estructurar el \u00e1rea productora de inteligencia, esto no significa que el proceso de generaci\u00f3n de inteligencia sea rigurosamente unidireccional. En cambio, la generaci\u00f3n de inteligencia es mucho m\u00e1s fluida, no sigue los pasos de manera rigurosa debido a contextos de urgencia o necesidades espec\u00edficas tanto de los analistas como de los tomadores de decisiones (Burcher & Whelan, 2019).<\/p>\n\n\n\n La ubicaci\u00f3n del \u00e1rea productora de inteligencia es determinante para el modelo ILP. Al se\u00f1alar que el ILP es un modelo de gesti\u00f3n estrat\u00e9gica, que contribuye al proceso de toma de decisiones para la seguridad p\u00fablica, la ubicaci\u00f3n de las \u00e1reas determina sus atribuciones, sus l\u00edmites y su subordinaci\u00f3n administrativa. En este sentido, para que la inteligencia que se genera cumpla con su funci\u00f3n estrat\u00e9gica, es necesario que se encuentre directamente subordinada al tomador de decisiones para el dise\u00f1o de la estrategia de seguridad p\u00fablica (Chalk & Rosenau, 2003; Johnson, 2003; Liebowitz, 2010; Ratcliffe & Guidetti, 2008). De no ser as\u00ed, en caso de que el \u00e1rea se encuentre subordinada a otra \u00e1rea, sus atribuciones igualmente se encontrar\u00e1n limitadas por su ubicaci\u00f3n administrativa y su rol estrat\u00e9gico como soporte de la toma de decisiones basadas en evidencia estar\u00e1 restringido. Adicional a la existencia de un \u00e1rea espec\u00edfica productora de inteligencia, es ideal el cambio en la cultura organizacional de la dependencia responsable de la seguridad p\u00fablica para la constituci\u00f3n de una comunidad de inteligencia al interior de la propia dependencia para la compartimentaci\u00f3n de productos de inteligencia (Ratcliffe & Guidetti, 2008).<\/p>\n\n\n\n A partir de las caracter\u00edsticas del modelo ILP, en el siguiente apartado se busca identificar la forma como las entidades federativas de M\u00e9xico generan inteligencia para la seguridad p\u00fablica, identificando dichas \u00e1reas, con las caracter\u00edsticas previamente comentadas, destacando su ubicaci\u00f3n organizacional, es decir, que cuenten con atribuciones para la generaci\u00f3n de inteligencia y que est\u00e9n directamente subordinadas al tomador de decisiones en materia de seguridad p\u00fablica, entendiendo a la seguridad como una materia que implica la prevenci\u00f3n, investigaci\u00f3n, persecusi\u00f3n y sanci\u00f3n de los delitos, labores que trascienden a la funci\u00f3n policial. <\/p>\n\n\n\n Inteligencia para la seguridad p\u00fablica en las entidades federativas en M\u00e9xico<\/strong><\/p>\n\n\n\n Ante la complejidad de la distribuci\u00f3n de atribuciones en materia de seguridad p\u00fablica en M\u00e9xico, el objetivo de este apartado es identificar las responsabilidades espec\u00edficas al interior de los gobiernos de los estados para el dise\u00f1o de las estrategias de seguridad p\u00fablica. Al respecto, la seguridad p\u00fablica en las entidades federativas se estructura, en general, en tres etapas, en las que participan diferentes dependencias con atribuciones espec\u00edficas en cada una de ellas:<\/p>\n\n\n\n Las Secretar\u00edas de Gobierno y las SSP forman parte de la administraci\u00f3n p\u00fablica centralizada y est\u00e1n subordinadas administrativamente al gobernador del estado; sin embargo, las Fiscal\u00edas son organismos aut\u00f3nomos, no subordinados al gobernador y, en consecuencia, se requieren mecanismos para la coordinaci\u00f3n entre las diferentes dependencias. Adem\u00e1s de los dilemas de coordinaci\u00f3n al interior del ejecutivo estatal, debe recordarse la concurrencia de los municipios en materia de seguridad p\u00fablica, enfatizando que los municipios en M\u00e9xico son aut\u00f3nomos.<\/p>\n\n\n\n La coordinaci\u00f3n para la seguridad en las entidades federativas se ha hecho a partir de reproducir la estructura de coordinaci\u00f3n nacional, considerando en sus respectivas leyes de seguridad la constituci\u00f3n de Sistemas de Seguridad P\u00fablica, Consejos de Coordinaci\u00f3n de los Sistemas y la figura de Secretariados Ejecutivos de los Consejos. Esta situaci\u00f3n, implica la participaci\u00f3n de tres actores en la definici\u00f3n de estrategias de seguridad p\u00fablica: las SSP, responsables de la pol\u00edtica de seguridad p\u00fablica; las Fiscal\u00edas Generales de Justicia, responsables de la pol\u00edtica de procuraci\u00f3n de justicia y con incidencia en la pol\u00edtica de seguridad p\u00fablica; y los Secretariados Ejecutivos, responsables de la coordinaci\u00f3n intergubernamental y que generalmente son parte de las Secretar\u00edas Generales de Gobierno[2]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n La investigaci\u00f3n se enfoca en la funci\u00f3n de las SSP, las cuales se involucran en la prevenci\u00f3n de la violencia y la delincuencia, la primera respuesta, apoya la investigaci\u00f3n de los delitos y, en la mayor\u00eda de los estados, es responsable de la administraci\u00f3n penitenciaria. En consecuencia, cuando se habla de inteligencia para la seguridad p\u00fablica entendemos la generaci\u00f3n de conocimiento, a trav\u00e9s del an\u00e1lisis de la informaci\u00f3n de seguridad p\u00fablica, para el dise\u00f1o de estrategias y pol\u00edticas p\u00fablicas que incidan en la seguridad p\u00fablica, entendiendo a la materia m\u00e1s all\u00e1 de la funci\u00f3n policial, involucrando tambi\u00e9n la prevenci\u00f3n y la administraci\u00f3n penitenciaria. En consecuencia, se buscar\u00e1 identificar \u00e1reas generadoras de inteligencia o que analicen la informaci\u00f3n de seguridad p\u00fablica, para apoyar los procesos de toma de decisiones de las SSP, no solo de \u00e1reas espec\u00edficas dentro de las dependencias. A continuaci\u00f3n, se expondr\u00e1n los resultados del estudio, identificando en primer lugar las \u00e1reas gestoras de la informaci\u00f3n y posteriormente las \u00e1reas con atribuciones para analizar la informaci\u00f3n o para la generaci\u00f3n de inteligencia estrat\u00e9gica.<\/p>\n\n\n\n Gesti\u00f3n y an\u00e1lisis de la informaci\u00f3n de seguridad<\/strong><\/p>\n\n\n\n La gesti\u00f3n de la informaci\u00f3n en materia de seguridad p\u00fablica se contempla en el art\u00edculo 21, d\u00e9cimo p\u00e1rrafo, inciso b), de la CPEUM, en el que se establece la existencia del sistema nacional de informaci\u00f3n que debe ser administrado por la federaci\u00f3n, pero contemplando la participaci\u00f3n de las entidades federativas y municipales para su integraci\u00f3n y uso[3]<\/a> (Acosta y Ch\u00e1vez, 2012). Adicionalmente, a partir del 2008 todas las polic\u00edas cuentan con atribuciones para la investigaci\u00f3n de los delitos y, a partir de la armonizaci\u00f3n legislativa en las entidades federativas, se encuentra en la normatividad las atribuciones para la realizaci\u00f3n de labores de investigaci\u00f3n, an\u00e1lisis de la informaci\u00f3n e inteligencia, aunque las polic\u00edas estatales han avanzado lentamente en el desarrollo de estas capacidades (Moloeznik y Balc\u00e1zar, 2013).<\/p>\n\n\n\n La generaci\u00f3n de inteligencia en las entidades federativas comenz\u00f3 a ser impulsada por la administraci\u00f3n del gobierno federal 2012-2018, a trav\u00e9s de la Estrategia 5.5 del Programa Nacional de Seguridad P\u00fablica 2014-2018, consistente en el fomento y fortalecimiento de los sistemas de intercambio de informaci\u00f3n entre los tres \u00f3rdenes de gobierno, as\u00ed como por el Acuerdo 08\/XXXVI\/2014 del Consejo Nacional de Seguridad P\u00fablica, en que los gobernadores y Jefe de Gobierno de la Ciudad de M\u00e9xico se comprometieron a desarrollar sus correspondientes \u00e1reas de inteligencia, lo cual se reiter\u00f3 en el Acuerdo 18\/XL16 del mismo Consejo. Adicionalmente, la Comisi\u00f3n Nacional de Seguridad, hoy Secretar\u00eda de Seguridad y Protecci\u00f3n Ciudadana, inform\u00f3 la constituci\u00f3n de la red nacional de analistas, orientado a la implementaci\u00f3n de pol\u00edticas policiales basadas en evidencia, dejando de lado el reconocimiento de que la seguridad es m\u00e1s que la acci\u00f3n policial (Gobernaci\u00f3n, 2017). En la misma direcci\u00f3n, el Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024 plantea como uno de sus objetivos la constituci\u00f3n de un Sistema Nacional de Inteligencia (Gobierno de M\u00e9xico, 2019), sin detallar las acciones espec\u00edficas a trabajar con las entidades federativas.<\/p>\n\n\n\n El estigma asociado al concepto de inteligencia dificulta encontrarlo en la normatividad en materia de seguridad p\u00fablica. En este sentido, \u00fanicamente los estados de Campeche (LOAP Campeche, 2019, Art\u00edculo 38, F. IX), Colima (LOAP Colima, 2018, Art\u00edculo 35, F. VI), Jalisco (LOAP Jalisco, 2018, Art\u00edculo 31, F. 20), M\u00e9xico, Nuevo Le\u00f3n y Puebla (LOAP Puebla, 2019, Art\u00edculo 46, F. XXXV) incorporan expl\u00edcitamente la generaci\u00f3n y uso de inteligencia como insumo para la toma de decisiones en materia de seguridad p\u00fablica, ya sea en las Secretar\u00edas de Gobierno (M\u00e9xico [LOAP Estado de M\u00e9xico, 2020, Art\u00edculo 21 bis, F. VIII], Nuevo Le\u00f3n [LOAP Nuevo Le\u00f3n, 2020, Art\u00edculo 20, F. X]), Finanzas (Colima [LOAP Colima, Art\u00edculo, 23, F. XXIX], Puebla [LOAP Puebla, 2019, Art\u00edculo 33, F. LVIII] y SSP. Frente a estos casos, destacan Chiapas (RISSP Chiapas, 2018, Art\u00edculo 21, F. XIV) y la Ciudad de M\u00e9xico (RISSP Ciudad de M\u00e9xico, 2020, Art\u00edculo 46, F. XIII) que, en sus respectivos RISSP, contemplan expl\u00edcitamente la generaci\u00f3n de inteligencia estrat\u00e9gica.<\/p>\n\n\n\n De acuerdo con las leyes de seguridad p\u00fablica, la informaci\u00f3n de seguridad se gestiona a trav\u00e9s de Sistemas Estatales de Informaci\u00f3n de Seguridad P\u00fablica. La mayor\u00eda de las entidades depositan las atribuciones para la gesti\u00f3n de dichos sistemas en las Secretar\u00edas de Seguridad y, espec\u00edficamente en los Centros de Coordinaci\u00f3n Integral (C5). A partir de la revisi\u00f3n de las LOAP, las leyes de seguridad y los RISSP en las entidades federativas se identificaron las siguientes \u00e1reas gestoras de informaci\u00f3n de seguridad p\u00fablica:<\/p>\n\n\n\n Cuadro 1. \u00c1reas gestoras de informaci\u00f3n de seguridad p\u00fablica<\/p>\n\n\n\n