JUAN FRANCISCO MORALES GIRALDO<\/p>\n\n\n\n
Instituto de Estudios Pol\u00edticos Andinos (IEPA), Per\u00fa<\/p>\n\n\n\n
Title: Nuclear Brazil: Two Opposed Interpretations about the Orientation of its Atomic Program<\/p>\n\n\n\n
Resumen: Al analizar el programa nuclear de Brasil desde dos enfoques te\u00f3ricos distintos, su orientaci\u00f3n y prop\u00f3sitos presentan tambi\u00e9n importantes diferencias. Las perspectivas m\u00e1s optimistas, de corte liberal, enfatizan que la pol\u00edtica exterior de un pa\u00eds deber\u00eda juzgarse desde aspectos favorables a los valores democr\u00e1ticos, el respeto por las normas internacionales y la autoevaluaci\u00f3n de la legitimidad frente al escrutinio de la opini\u00f3n p\u00fablica. Pero al contrario de enfoques que se sostienen en argumentos normativos, una perspectiva basada en una pol\u00edtica de poder incidir\u00eda en aspectos menos idealistas: la reconfiguraci\u00f3n de la jerarqu\u00eda del poder internacional y las aspiraciones de una potencia global emergente como motivaciones subyacentes para los desarrollos t\u00e9cnicos del programa at\u00f3mico. Este trabajo sopesa la relativa utilidad de ambas perspectivas, enfoc\u00e1ndose en situaciones, desarrollos y discursos del pasado reciente que permiten inferir la orientaci\u00f3n pol\u00edtica el programa nuclear del Brasil.<\/p>\n\n\n\n
El estudio procede contrastando las evidencias recogidas con elementos te\u00f3ricos asociados a cada perspectiva. En una primera parte, se compara la pol\u00edtica exterior del Brasil respecto al r\u00e9gimen de no proliferaci\u00f3n con lo que las tesis liberales plantean acerca de la conducta estatal. En ese sentido, tendr\u00edan especial importancia explicativa el peso normativo de las instituciones internacionales, la democracia interna y la legitimidad que otorga el apego a estos principios. En el segundo apartado se adopta una perspectiva opuesta: las tesis liberales respecto a la problem\u00e1tica del programa nuclear del Brasil son vistas de manera cr\u00edtica seg\u00fan una interpretaci\u00f3n de su orientaci\u00f3n basada en una pol\u00edtica revisionista y pragm\u00e1tica en consonancia con objetivos mayores de estatus internacional y relaciones de poder con las grandes potencias. La evidencia m\u00e1s importante, la ambig\u00fcedad de un programa nuclear pac\u00edfico con fines militares, sugerir\u00eda que es la segunda perspectiva la que posee mayor capacidad explicativa de los prop\u00f3sitos del Brasil en esta materia.<\/p>\n\n\n\n
Las conclusiones del estudio se enfocan en tres distinciones esenciales entre ambos enfoques que responden a las interrogantes planteadas: la ausencia de un programa de armas nucleares en contraste con la militarizaci\u00f3n de la tecnolog\u00eda nuclear y sus aplicaciones; el apego a la institucionalidad internacional en contraste con el pragmatismo y la selectividad en el cumplimiento de ciertos principios; y, finalmente, las fronteras conceptuales poco claras que quedan expuestas por el programa nuclear del Brasil.<\/p>\n\n\n\n
Palabras clave: Brasil, Proliferaci\u00f3n nuclear, Liberalismo pol\u00edtico, Realismo, Tecnolog\u00edas de doble uso.<\/p>\n\n\n\n
Abstract: The analysis of the Brazilian nuclear program from different theoretical approaches shed light on differences regarding its orientation and purposes. Optimistic views, from a liberal standpoint, emphasize the idea that States\u2019 foreign policy should be asses in a favorable fashion according to certain aspects such as democratic values, compliance with international norms and legitimacy from public opinion. But in opposition to perspectives based on normative arguments, a power politics perspective emphasizes least idealist aspects: the reconfiguration of international power hierarchy and the aspirations of an emergent global power as subjacent motivations for the technical developments of the atomic program. This work ponders the relative utility of both perspectives focusing on situations, developments and discourses from recent past that make possible to infer the political orientation of Brazilian nuclear program.<\/em><\/p>\n\n\n\n The study proceeds by contrasting the evidence available with theoretical elements from each perspective. First, Brazilian foreign policy regarding the Nonproliferation Regime is compared with assumptions from Liberal thesis about State conduct. In that sense, aspects such as the weight-normative international institutions, domestic democracy and legitimacy provided by these principles, would have an important explanatory importance. In the second part, an opposed view is adopted: the liberal thesis applied to the problematic of Brazilian nuclear program are seen critically from the standpoint of an interpretation about its orientation based on a revisionist policy and pragmatism related to major objectives of international status and power relations with Great Powers. An important evidence in that sense is the ambiguity of the nuclear program and its military purposes, which suggest that the second perspective offers a better explanation of Brazilian objectives in this area.<\/p>\n\n\n\n Conclusions are focused on three distinctions between both perspectives that give answers to the problems of the study: the absence of a nuclear program in contrast with the militarization of the nuclear technology and its applications; the acceptance of international institutions in contrast with the pragmatism and selectiveness of the compliance of certain principles; and finally, the unclear conceptual frontiers exposed by the Brazilian nuclear program.<\/p>\n\n\n\n Keywords: Brazil, Nuclear proliferation, Political liberalism, Realism, Dual-use technologies.<\/p>\n\n\n\n Recibido: 14 de agosto de 2020. Aceptado: 27 de octubre de 2020.<\/p>\n\n\n\n Para citar este art\u00edculo\/To cite this article<\/strong>: Juan Francisco Morales Giraldo, \u00abBrasil nuclear: dos interpretaciones opuestas sobre la orientaci\u00f3n de su programa at\u00f3mico\u00bb, Revista de Estudios en Seguridad Internacional<\/em>, Vol. 6, No. 2, (2020), pp. 81-100. DOI: http:\/\/dx.doi.org\/10.18847\/1.12.5<\/a><\/p>\n\n\n\n Introducci\u00f3n: el viraje pol\u00edtico y el papel de la seguridad y la defensa<\/strong><\/p>\n\n\n\n Brasil ha experimentado una transformaci\u00f3n significativa en su sistema pol\u00edtico desde mayo de 2016. Las derrotas electorales del Partido de los Trabajadores (PT), el impeachment<\/em> y posterior destituci\u00f3n de la entonces presidenta Dilma Rousseff (2011-2016), y el encarcelamiento del expresidente Lula da Silva (2003-2010), dieron paso a una transici\u00f3n desgastante para el pa\u00eds y las fuerzas pol\u00edticas que lo configuraron, desde la nueva izquierda progresista del siglo XXI hacia la radicalizaci\u00f3n conservadora de sus protagonistas m\u00e1s recientes. El rechazo popular que suscit\u00f3 la presidencia interina del constitucionalista conservador Michel Temer (2016-2018), desacredit\u00f3 a\u00fan m\u00e1s las estructuras intermedias que sirvieron de soporte para el progresismo de los \u00faltimos quince a\u00f1os, y desalent\u00f3 la confianza en un sistema pol\u00edtico deteriorado, incapaz de contener los efectos de la crisis econ\u00f3mica: el PBI del pa\u00eds se contrajo en un 3.8% en 2015 y 3.6% en 2016 (Instituto Brasile\u00f1o de Geograf\u00eda y Estad\u00edstica). En el terreno electoral, las mayor\u00edas optaron entonces por un cambio de rumbo con la elecci\u00f3n de Jair Bolsonaro (2019), un ex capit\u00e1n del Ej\u00e9rcito de tendencias reaccionarias en el espectro de la extrema derecha, como presidente de la Rep\u00fablica. El pa\u00eds se encontraba ya sobre la ola del populismo global en los albores de la tercera d\u00e9cada. El potencial de estos cambios para trastocar elementos definitorios del r\u00e9gimen pol\u00edtico (las ideolog\u00edas, valores y creencias prevalecientes, las reglas del juego pol\u00edtico y las estructuras de autoridad) sellaron el fin del ciclo progresista de la primera d\u00e9cada, referido no s\u00f3lo a la ca\u00edda de los gobiernos que lo personificaron, sino a una forma diferente de ejercer y comprender el poder (Schavelzon, 2017).<\/p>\n\n\n\n Los cambios en el r\u00e9gimen pol\u00edtico y el car\u00e1cter del nuevo gobierno, generaron, como es de esperarse, cambios en la conducci\u00f3n del pa\u00eds en general y en su pol\u00edtica exterior en particular. Desde 2016, el pa\u00eds inici\u00f3 un r\u00e1pido repliegue de las principales instituciones regionales que hab\u00edan sido promovidas en la corta era del regionalismo post-hegem\u00f3nico<\/em> (Tussie & Riggirozzi, 2012) o post-liberal<\/em> (Da Motta y Rios, 2007; Sanahuja, 2014). El gobierno de Lula da Silva, a trav\u00e9s de las gestiones de su ministro de exteriores, Celso Amorim, un destacado acad\u00e9mico y diplom\u00e1tico, concibieron una gran estrategia de pol\u00edtica exterior[1]<\/a> en la cual la creaci\u00f3n y promoci\u00f3n de un sistema de gobernanza regional fuera un factor fundamental para la proyecci\u00f3n internacional del pa\u00eds como una gran potencia en ascenso. En palabras del exministro Amorim, Brasil se reconoc\u00eda como un \u201cfirme creyente\u201d en el multilateralismo, un concepto que consideraba normativo (Amorim, 2010: 218; 2013). Para los gobiernos de la nueva izquierda, esta nueva institucionalidad formaba parte de un gran esfuerzo contra-hegem\u00f3nico que garantizar\u00eda a los pa\u00edses de Sudam\u00e9rica la salvaguarda de su independencia y autonom\u00eda (Russell & Tokatlian, 2003; Z\u00f3pel, 2018). Para Brasil y sus objetivos a mediano plazo, las nuevas organizaciones internacionales, Unasur y sus diversos \u00f3rganos sectoriales, que por primera vez se distingu\u00edan por un alcance realmente regional, conformaban una red de relaciones de distinto orden a trav\u00e9s de las cuales ejercer una influencia pol\u00edtica mayor en diversos asuntos de inter\u00e9s com\u00fan, siendo \u00e9ste el fundamento para un liderazgo efectivo (Morales Giraldo, 2018). Al mismo tiempo, en un contexto econ\u00f3mico global favorable, en el transcurso de la d\u00e9cada de 2010 el pa\u00eds se convirti\u00f3 en la sexta mayor econom\u00eda del mundo (siendo la octava actualmente, seg\u00fan el Fondo Monetario Internacional [FMI], 2019)[2]<\/a>, a la vez que se atend\u00edan aspectos de la seguridad nacional frente a nuevas amenazas emergentes aunque inciertas (Ministerio de Defensa del Brasil, 2008). En resumen, la gran estrategia del anterior gobierno progresista reconoc\u00eda los elementos de poder econ\u00f3mico, militar y pol\u00edtico como piezas fundamentales de su pol\u00edtica exterior. Sin embargo, fueron los posteriores gobiernos conservadores los que desestimaron gran parte de estos avances: el repliegue institucional, que llev\u00f3 al pa\u00eds a retirarse o restar apoyo a las principales organizaciones de Am\u00e9rica del Sur (principalmente, Unasur y su Consejo de Defensa como marcos de coordinaci\u00f3n pol\u00edtica), supuso cortar v\u00ednculos que configuraban gran parte de sus capacidades de poder relacional, quedando \u00fanicamente el poder estructural, en su dimensi\u00f3n agregada, como sost\u00e9n de su proyecci\u00f3n internacional[3]<\/a>. Esto es ilustrativo de la tesis de Schavelzon, aplicada a la pol\u00edtica exterior: el desconocimiento de la importancia de los v\u00ednculos institucionales para el ejercicio del poder pol\u00edtico (un componente del poder relacional), reafirmando a trav\u00e9s de las acciones la sola importancia de las capacidades y recursos individuales (poder estructural, hoy disminuido), es ciertamente una nueva forma diferente de ejercer y comprender el poder.<\/p>\n\n\n\n A pesar del dr\u00e1stico cambio de rumbo, quedaron importantes elementos de continuidad. Los principales programas de adquisici\u00f3n de armas, iniciados durante el gobierno de Lula da Silva, se mantuvieron apenas con algunos ajustes: el Programa Gripen-E\/F (Projeto FX-2) para la fabricaci\u00f3n de los nuevos cazas de dise\u00f1o sueco de la FAB; el Programa Clase Tamandar\u00e9 de la Marinha (Proyecto Construcci\u00f3n del N\u00facleo de Poder Naval<\/em>), a cargo del consorcio \u00c1guas Azuis liderado por la alemana Thyssenkrupp y la brasile\u00f1a Embraer Defence & Security, para la construcci\u00f3n de cuatro fragatas multiprop\u00f3sito; El Programa de Desarrollo de Submarinos (PROSUB), que contempla el dise\u00f1o y construcci\u00f3n de un submarino de propulsi\u00f3n nuclear (denominaci\u00f3n SN-BR) y cuatro submarinos di\u00e9sel-el\u00e9ctricos basados en la Clase Scorp\u00e8ne<\/em>; el programa de desarrollo y fabricaci\u00f3n del avi\u00f3n de transporte medio Embraer C-390 Millennium<\/em>; y el programa ASTROS 2020, dentro del cual se desarrolla el misil t\u00e1ctico de crucero MTC-300 del Ex\u00e9rcito Brasileiro. La continuaci\u00f3n de estos proyectos en el marco de pol\u00edticas para la seguridad y defensa responde a dos factores, uno estructural y otro contingente: en Brasil, la modernizaci\u00f3n de las Fuerzas Armadas fue siempre una cuesti\u00f3n de Estado, un conjunto de medios disuasivos frente a posibles situaciones de injerencia, intervenci\u00f3n o sometimiento de poderes externos, pero tambi\u00e9n necesarios para la ocupaci\u00f3n efectiva de \u00e1reas de inter\u00e9s, la presencia del Estado en el territorio nacional y el mantenimiento del orden interno (Ministerio de Defensa del Brasil, 2012: 24)[4]<\/a>. Por otro lado, el gobierno de Jair Bolsonaro ha significado el retorno de (ex) miembros de las Fuerzas Armadas a posiciones de direcci\u00f3n en la administraci\u00f3n del Estado por primera vez desde 1985 (ejemplos notables: el actual vicepresidente, Hamilton Mour\u00e3o, es un General en retiro, y el jefe de la Oficina Presidencial, Walter Souza Braga, un General en servicio activo). Por estas razones, aunque la pol\u00edtica exterior experimentara un importante cambio de prioridades, la pol\u00edtica de seguridad y defensa ha mantenido sus objetivos y metas a mediano plazo sin alteraciones, especialmente los relacionados con la industria y el desarrollo de tecnolog\u00edas militares.<\/p>\n\n\n\n Uno de los aspectos destacables entre estos rasgos de continuidad es el renovado apoyo al desarrollo y continuidad del programa nuclear y la direcci\u00f3n militar. El anterior titular de la Direcci\u00f3n General de Desarrollo Nuclear y Tecnol\u00f3gico de la Armada (DGDNTM), principal organismo dedicado a este objetivo, el Almirante Bento Costa Lima Leite, ocupaba hasta este a\u00f1o el Ministerio de Minas y Energ\u00eda. En su antiguo puesto, el Almirante Costa Lima Leite ten\u00eda responsabilidad directa sobre todas las unidades cient\u00edficas de la Marinha, incluyendo el Programa de Desarrollo de Submarinos (PROSUB) y el Programa Nuclear da Marinha (PNM), adem\u00e1s de ocupar la Presidencia de Consejo de la empresa estatal Amaz\u00f4nia Azul Tecnologias de Defesa (Amazul) (Dantas, 2017; Mazui, 2018). Su presencia en el Gabinete de Ministros acerca las pol\u00edticas de la Presidencia al conocimiento y la experiencia generados en las principales instancias t\u00e9cnicas y de gesti\u00f3n del programa nuclear. As\u00ed tambi\u00e9n, los principales programas y proyectos del programa siguen en vigencia, y los principios de la pol\u00edtica general del pa\u00eds en materia de seguridad y defensa \u2014el sector al cual responden los principales intereses\u2014, se mantienen. Con un gobierno conformado por notables figuras del \u00e1mbito militar, el cambio de gobierno ha supuesto un cambio de \u00e9nfasis para el programa at\u00f3mico, tal como sostiene el analista Leonardo Bandarra (2019). Pero existen espacios de una cierta indeterminaci\u00f3n que parecen tambi\u00e9n perdurar pese al nuevo rumbo pol\u00edtico: \u00bfhacia qu\u00e9 objetivos se dirige, finalmente, el programa nuclear brasile\u00f1o? La ambig\u00fcedad fundamental que entra\u00f1a un programa nuclear pac\u00edfico destinado a usos militares \u2014gestionado y dirigido por militares\u2014 requiere ser reinterpretada a la luz de los principios elementales detr\u00e1s de su concepci\u00f3n como instrumento de estrategia pol\u00edtica en el m\u00e1s amplio campo de las relaciones internacionales, principalmente debido a su potencial efecto disruptor sobre los actuales equilibrios que sostienen la llamada Revoluci\u00f3n Nuclear (Jervis, 1986). Estas re-interpretaciones pueden darse desde dos perspectivas opuestas, aunque no del todo contradictorias. Una perspectiva optimista, que valora los efectos pol\u00edticos del programa nuclear en su aspecto m\u00e1s favorable para la estabilidad internacional, destacando la pol\u00edtica exterior del Brasil desde la posici\u00f3n de un actor internacional responsable y reafirmando el papel prescriptivo de la democracia, los acuerdos y la opini\u00f3n p\u00fablica como categor\u00edas normativas sobre el comportamiento estatal. Del otro lado se ubica una perspectiva de corte realista, que acent\u00faa con un sentido pr\u00e1ctico las din\u00e1micas que sostienen la jerarqu\u00eda del poder, el revisionismo como tipo de pol\u00edtica exterior, y la naturaleza militar del propio programa, como categor\u00edas de an\u00e1lisis.<\/p>\n\n\n\n Hacia la primera d\u00e9cada de los a\u00f1os 2000, quienes insist\u00edan con optimismo en entender los prop\u00f3sitos pol\u00edticos del programa nuclear brasile\u00f1o como un proyecto exclusivamente pac\u00edfico, incluso no militar, interpretaban su desarrollo como parte del progreso natural de un l\u00edder internacional emergente, democr\u00e1tico, responsable hacia la institucionalidad internacional y el mantenimiento de la paz en sus relaciones con los dem\u00e1s miembros de la comunidad internacional. Quienes, por otra parte, llamaban la atenci\u00f3n sobre la ambig\u00fcedad de su pol\u00edtica nuclear y la orientaci\u00f3n de sus desarrollos tecnol\u00f3gicos, la consideraban funcional a una pol\u00edtica revisionista orientada a reconfigurar el equilibrio de poderes en un orden internacional desigual. Ambas perspectivas difieren en cuanto a c\u00f3mo valorar la ambig\u00fcedad de un programa nuclear pac\u00edfico con fines militares, los usos de la energ\u00eda nuclear y sus implicaciones para la seguridad internacional. En el primer caso, la presencia o ausencia de un programa para el desarrollo de armas nucleares ser\u00eda determinante a la hora de identificar los posibles riesgos para la estabilidad internacional. Desde una perspectiva opuesta, en cambio, el amplio espectro de potenciales usos militares de la energ\u00eda nuclear, a\u00fan sin un programa de armas, se entend\u00eda como respuesta a un entorno de m\u00faltiples amenazas emergentes, reales o no, que hac\u00edan necesarias acciones de equilibrio para la reafirmaci\u00f3n de la propia autonom\u00eda. Gran parte de estas ideas contrapuestas adquirieron fuerza durante la etapa del gobierno del PT bajo el liderazgo de Lula da Silva, periodo en el cual el programa nuclear del Brasil inici\u00f3 una nueva etapa de avances t\u00e9cnicos con mayor respaldo pol\u00edtico. Los objetivos pol\u00edticos del programa fueron establecidos durante este periodo, coincidiendo con una mayor proyecci\u00f3n del Brasil como actor internacional de primer orden. El an\u00e1lisis a continuaci\u00f3n sopesa la relativa utilidad de ambas perspectivas, enfoc\u00e1ndose en situaciones, desarrollos y discursos del pasado reciente que permiten inferir hacia d\u00f3nde se dirige (pol\u00edticamente) el programa nuclear del Brasil.<\/p>\n\n\n\n Democracia, instituciones y prestigio<\/strong><\/p>\n\n\n\n Las perspectivas optimistas comparten la convicci\u00f3n de que los Estados gu\u00edan su pol\u00edtica exterior seg\u00fan preceptos ligados a la superioridad moral de la democracia, el respeto de las normas del derecho internacional p\u00fablico y la autoevaluaci\u00f3n de la legitimidad de sus acciones \u2014en un sentido \u00e9tico\u2014 frente al escrutinio de la opini\u00f3n p\u00fablica. En la teor\u00eda, esta idea com\u00fan, compartida por pol\u00edticos y analistas, fue integrada en los planteamientos del liberalismo pol\u00edtico: las democracias liberales modernas tienden a privilegiar los patrones de cooperaci\u00f3n en sus relaciones exteriores a trav\u00e9s de mecanismos institucionales sobre los cuales proyectan un mayor compromiso que los Estados no democr\u00e1ticos (ver Jackson & S\u00f8rensen, 2007: 135; Keohane, 1993: 28-29; 2009: 57-70; Martin, 2003: 92). La superioridad moral de la democracia, la institucionalidad de las normas del derecho internacional y el tribunal de la opini\u00f3n p\u00fablica, se convierten entonces en factores que promover\u00edan la paz y la cooperaci\u00f3n al establecer los l\u00edmites de lo permisible para la acci\u00f3n de los Estados (ver Holsti, 1992). Desde esta perspectiva, las implicaciones del programa nuclear del Brasil para la seguridad internacional fueron evaluadas respecto a las caracter\u00edsticas de su pol\u00edtica interna (la democracia), el car\u00e1cter de su pol\u00edtica exterior (un l\u00edder emergente) y la auto-evaluaci\u00f3n de su papel como actor internacional a partir de estos aspectos. La transici\u00f3n democr\u00e1tica iniciada a mediados de la d\u00e9cada de 1980 es considerada como el precedente m\u00e1s importante en la reorientaci\u00f3n del programa at\u00f3mico hacia fines pac\u00edficos con el abandono de las tareas de investigaci\u00f3n y desarrollo de armas nucleares (Flemes, 2006: 25; Mauger, 2012; Patti, 2010: 196; Santos Vieira de Jes\u00fas, 2011: 119). Pero lejos de basarse s\u00f3lo en planteamientos te\u00f3ricos o preconceptos comunes, para las perspectivas optimistas el car\u00e1cter pac\u00edfico del programa nuclear del Brasil ser\u00eda una verdad hist\u00f3rica, un hecho destacable, demostrable en el sentido de que la democracia, las instituciones y el prestigio del pa\u00eds habr\u00edan operado, en efecto, como condicionantes en el dise\u00f1o de sus prop\u00f3sitos.<\/p>\n\n\n\n En el Cono Sur, la transici\u00f3n democr\u00e1tica hab\u00eda favorecido el surgimiento de un patr\u00f3n general de relaciones con mayor \u00e9nfasis en las din\u00e1micas de cooperaci\u00f3n que de conflicto (Kahhat, 2007). El cambio de r\u00e9gimen en Brasil desde 1985, como en otros pa\u00edses de la subregi\u00f3n en ese periodo, gener\u00f3 expectativas sobre un cambio de orientaci\u00f3n en su pol\u00edtica nuclear hacia el desarrollo de aplicaciones no militares de la energ\u00eda at\u00f3mica y de tecnolog\u00edas asociadas a su uso. La desaparici\u00f3n de las doctrinas de seguridad tradicionales como ejes de la pol\u00edtica exterior, y el inicio de la cooperaci\u00f3n nuclear bilateral entre Argentina y Brasil, refrendada a trav\u00e9s de mecanismos como las Declaraciones Conjuntas sobre Pol\u00edtica Nuclear de 1985 (Iguaz\u00fa), 1986, 1987 (Viedma), 1988 (Iper\u00f3) y 1990, y el Acuerdo de Guadalajara para el Uso Exclusivamente Pac\u00edfico de la Energ\u00eda Nuclear (llamado tambi\u00e9n Acuerdo Bilateral) de 1991 (Bompadre, 2000: 56-57; Mauger, 2012), ayudaron a desestimar la necesidad de parte de ambos pa\u00edses por desarrollar programas nucleares militares que habr\u00edan de garantizar el equilibrio estrat\u00e9gico que hab\u00eda obsesionado a los reg\u00edmenes militares. Precisamente con el Acuerdo de 1991 se cre\u00f3 la Agencia Brasile\u00f1o-Argentina de Control y Contabilidad de Materiales Nucleares (ABACC), organizaci\u00f3n espec\u00edficamente destinada a gestionar y aplicar las salvaguardias del Sistema Com\u00fan para Contabilidad y Control de Materiales Nucleares. Con esto, la pol\u00edtica nuclear del Brasil qued\u00f3 firmemente establecida dentro de un marco de normas y compromisos internacionales. En otro plano de circunstancias, en cuanto a pol\u00edtica interna, la renuncia del Brasil a las armas nucleares hab\u00eda quedado prescrita en la Constituci\u00f3n de 1988, cuyo Art\u00edculo 21 prohibi\u00f3 desde entonces la utilizaci\u00f3n de la energ\u00eda nuclear para fines que no sean exclusivamente pac\u00edficos (Waiman, 2010: 499). Finalmente, el abandono de los planes de desarrollo de armas de destrucci\u00f3n masiva pod\u00eda considerarse consecuencia del propio cambio de r\u00e9gimen y la nueva orientaci\u00f3n de su pol\u00edtica exterior.<\/p>\n\n\n\n Durante el periodo posterior de consolidaci\u00f3n democr\u00e1tica desde la d\u00e9cada de 1990, Brasil se mostr\u00f3 a s\u00ed mismo como un pa\u00eds comprometido con las normas internacionales sobre la utilizaci\u00f3n pac\u00edfica de la energ\u00eda nuclear. Su adhesi\u00f3n al Tratado de No Proliferaci\u00f3n de Armas Nucleares (TNP) en 1997 supondr\u00eda un punto de quiebre hacia la prescripci\u00f3n de armas nucleares como un objetivo central en su pol\u00edtica de seguridad durante los gobiernos de Fernando Henrique Cardoso y Luiz In\u00e1cio Lula da Silva, agendada en un marco de compromiso y responsabilidad hacia la institucionalidad del r\u00e9gimen de no proliferaci\u00f3n (Mauger, 2012; Patti, 2010: 181-182, 196; Santos Vieira de Jes\u00fas, 2011: 119). Consid\u00e9rese que, aunque el TNP prescribe el desarrollo de armas nucleares, rescata, sin embargo, el derecho inalienable de todos los Estados a desarrollar la energ\u00eda nuclear para fines pac\u00edficos (Art\u00edculo IV). En ese sentido, la transici\u00f3n democr\u00e1tica en lo concerniente a la pol\u00edtica interna, as\u00ed como el propio r\u00e9gimen de no proliferaci\u00f3n nuclear, sus principios, normas y procedimientos, habr\u00edan ejercido importantes efectos normativos sobre la orientaci\u00f3n y los prop\u00f3sitos generales de la pol\u00edtica nuclear brasile\u00f1a. La literatura recoge evidencias de que los Estados no democr\u00e1ticos ser\u00edan m\u00e1s propensos a desconocer sus compromisos con el TNP (Miller & Sagan, 2009: 11). En este caso, ambos hechos reforzaron la convicci\u00f3n de que la democracia y las instituciones internacionales pod\u00edan ser decisivas para el replanteamiento de un programa nuclear con fines estrictamente pac\u00edficos.<\/p>\n\n\n\n La conjunci\u00f3n hist\u00f3rica de estas condiciones \u2014democratizaci\u00f3n, institucionalidad de los acuerdos internacionales, y no proliferaci\u00f3n, al menos en la pr\u00e1ctica\u2014 dio pie a aproximaciones m\u00e1s optimistas respecto al uso militar de la energ\u00eda nuclear como parte de los cambios que experimentaba el pa\u00eds. Sin embargo, ya en el terreno del an\u00e1lisis, hechos hist\u00f3ricos como la instauraci\u00f3n de un nuevo gobierno democr\u00e1tico y el progresivo acercamiento al r\u00e9gimen de no proliferaci\u00f3n como marco leg\u00edtimo para una pol\u00edtica nuclear reconocida por la comunidad internacional, presentan algunas limitaciones como factores explicativos de un supuesto cambio de orientaciones y prop\u00f3sitos. En primer lugar, porque argumentos similares basados en las tesis liberales que otorgan importancia a la democracia y las instituciones como elementos de direcci\u00f3n de una pol\u00edtica exterior, no admiten continuidades entre sistemas pol\u00edticos opuestos \u2014la transici\u00f3n de una dictadura militar a una democracia en construcci\u00f3n\u2014, con lo cual los cambios deber\u00edan poder demostrarse, principalmente, respecto al desarrollo de la pol\u00edtica nuclear brasile\u00f1a en sus aspectos pol\u00edticos: por ejemplo, el papel de los militares, la distribuci\u00f3n de responsabilidades entre las nuevas autoridades e instancias de gobierno, pero, sobre todo, respecto a sus fines generales \u2014un punto ser\u00e1 analizado en el siguiente apartado. En segundo lugar, la importancia de las instituciones internacionales como factores condicionantes de las relaciones internacionales depende de la presencia de intereses mutuos entre las partes involucradas y de efectos sustanciales de las variaciones institucionales sobre el comportamiento de los actores pol\u00edticos \u2014en este caso, un Estado\u2014 (Keohane, 1993: 15-16). La evaluaci\u00f3n de ambos puntos nos lleva a adoptar una posici\u00f3n cr\u00edtica frente a los argumentos vistos hasta ahora.<\/p>\n\n\n\n En el marco del acuerdo, el reconocimiento de objetivos comunes no fue un problema entre los Estados parte en el TNP. Los tres pilares del tratado: el desarme de los arsenales nucleares ya existentes, la no proliferaci\u00f3n y el derecho al uso pac\u00edfico de la tecnolog\u00eda nuclear[5]<\/a>, eran metas a largo plazo ampliamente aceptadas, al menos nominalmente. Sin embargo, dado que su cumplimiento estuvo siempre condicionado, s\u00ed exist\u00edan objeciones a su no-cumplimiento, sobre lo cual las potencias emergentes hab\u00edan sido muy cr\u00edticas. Esta insatisfacci\u00f3n ha sido tambi\u00e9n un aspecto de continuidad en la pol\u00edtica nuclear del Brasil, desde los tiempos del gobierno militar a la nueva democracia, aunque sus implicancias suelen ser obviadas por los an\u00e1lisis m\u00e1s optimistas, convencidos de su compromiso incondicional con la normatividad del tratado. En mayo de 2010, y a prop\u00f3sito de la crisis nuclear iran\u00ed en la que Brasil intervino como mediador, sin resultados, el entonces presidente Lula da Silva afirm\u00f3 que eran las armas nucleares, y no los acuerdos con Ir\u00e1n, lo que hac\u00edan al mundo m\u00e1s peligroso (La Naci\u00f3n, 2010). En otra ocasi\u00f3n, durante su participaci\u00f3n en la Conferencia de Estados Parte en el TNP, el ministro Celso Amorim expres\u00f3 la convicci\u00f3n de su gobierno de que los arsenales nucleares tuvieran alguna utilidad, exigi\u00f3 su desmantelamiento, y defendi\u00f3 el argumento de que \u201cmientras algunos Estados posean esos armamentos, otros tendr\u00e1n la tentaci\u00f3n de adquirirlos o desarrollarlos\u201d (Organizaci\u00f3n de las Naciones Unidas [ONU], 2010). Un a\u00f1o despu\u00e9s, en septiembre de 2011, la presidenta Rousseff abog\u00f3 ante la Asamblea General de Naciones Unidas por \u201cla eliminaci\u00f3n completa e irreversible\u201d de todos los arsenales nucleares (El Universal, 2011). Dado lo expl\u00edcito de estas declaraciones, es evidente que la insatisfacci\u00f3n con el no cumplimiento de los mandatos del r\u00e9gimen de no proliferaci\u00f3n nuclear no contribu\u00eda precisamente a la existencia de intereses compartidos entre los Estados que poseen armas nucleares y los que no, lo que sin duda debilita la institucionalidad del tratado.<\/p>\n\n\n\n Tradicionalmente, Brasil ha considerado los arsenales nucleares como un privilegio de aquellos que sostienen y promueven una concepci\u00f3n asim\u00e9trica del mundo (El Universal, 2011), por lo que no resulta extra\u00f1o comprobar que su resistencia a una ampliaci\u00f3n de los mecanismos de fiscalizaci\u00f3n, control y salvaguardias del Organismo Internacional de Energ\u00eda At\u00f3mica (OIEA) y a las restricciones del TNP, sea justificada por consideraciones de inter\u00e9s nacional vinculadas a una posible vulneraci\u00f3n de sus potestades soberanas (La Voz del Mundo, 2010). Seg\u00fan su pol\u00edtica nacional de seguridad y defensa, el sector nuclear posee un alto valor estrat\u00e9gico cuyo imperativo es mantener abierto el camino hacia un desarrollo nuclear aut\u00f3nomo (Ministerio de Defensa del Brasil [MDB], 2008: 34). Uno de los aspectos que m\u00e1s llaman la atenci\u00f3n en el documento es constatar que el desarrollo nuclear de Brasil, en cuanto a c\u00f3mo se conciben sus prop\u00f3sitos, no est\u00e1 sujeto de manera incondicional a la normatividad del TNP en particular y del r\u00e9gimen de no proliferaci\u00f3n nuclear en general: su renuncia a la obtenci\u00f3n de armas nucleares fue hecha bajo ciertas premisas, la m\u00e1s importante de las cuales era el progresivo desarme de los arsenales ya existentes (MDB, 2008: 33), uno de los pilares del r\u00e9gimen de no proliferaci\u00f3n, aunque, tambi\u00e9n, uno de sus mandatos de menor cumplimiento y efectividad (Windt, 2017; para una aproximaci\u00f3n m\u00e1s optimista al asunto, v\u00e9ase Carlson, 2019).<\/p>\n\n\n\n Finalmente, al margen de toda controversia y pese a sus relativas limitaciones, la transici\u00f3n a un sistema democr\u00e1tica y el apego a la institucionalidad del Tratado de No-Proliferaci\u00f3n, ser\u00edan tambi\u00e9n fuente de legitimidad y prestigio ante la opini\u00f3n p\u00fablica, importante para establecerse como un actor a tener en cuenta en \u00e1reas sensibles de los asuntos internacionales, y como un firme candidato a ocupar un asiento permanente en el Consejo de Seguridad, una vieja aspiraci\u00f3n del Brasil (Flemes, 2006: 29-30; Mauger, 2012; Santos Vieira de Jes\u00fas, 2011: 119). Un elemento como este, no obstante, induce el an\u00e1lisis a una aparente dualidad moral que antepondr\u00eda la orientaci\u00f3n pac\u00edfica de programas nucleares como el de Brasil a los peligros asociados a la nuclearizaci\u00f3n de los llamados Estados paria, indeseables y no democr\u00e1ticos, sin atender a la ambig\u00fcedad del primero en cuanto a los usos claramente militares de la tecnolog\u00eda nuclear. El resultado ser\u00eda una apreciaci\u00f3n valorativa sobre la renuncia del Brasil a la obtenci\u00f3n de armas nucleares que no tiene en cuenta el pragmatismo que ha caracterizado su pol\u00edtica nuclear en las \u00faltimas d\u00e9cadas. A decir del connotado periodista Andr\u00e9s Oppenheimer (2009), \u201clo m\u00e1s probable es que Brasil desarrolle un programa nuclear con fines pac\u00edficos, como lo afirma la postura oficial, porque quiere seguir siendo un buen ciudadano global\u201d.<\/p>\n\n\n\n Los an\u00e1lisis optimistas tienden a atribuir al programa nuclear brasile\u00f1o fines pac\u00edficos sin tener en consideraci\u00f3n la ambig\u00fcedad de la utilizaci\u00f3n militar de las tecnolog\u00edas asociadas. Sin embargo, sus rasgos normativos presentan dificultades para explicar un amplio conjunto de evidencias acerca de c\u00f3mo el c\u00e1lculo pol\u00edtico-estrat\u00e9gico, y no el tipo de r\u00e9gimen, el apego a las normas o las convicciones \u00e9ticas, ser\u00edan determinantes las decisiones del Brasil sobre la orientaci\u00f3n general de sus pol\u00edticas en esta cuesti\u00f3n. Las perspectivas de poder enfocadas en las din\u00e1micas competitivas que subyacen al orden internacional, y c\u00f3mo los Estados revisionistas se adaptan a ellas, presentan una alternativa de an\u00e1lisis a estas interpretaciones.<\/p>\n\n\n\n Una reinterpretaci\u00f3n de prop\u00f3sitos: el revisionismo de la pol\u00edtica exterior<\/strong><\/p>\n\n\n\n Al contrario de posiciones que otorgan una importancia considerable a aspectos normativos de la pol\u00edtica internacional, el amplio \u2014aunque no del todo claro\u2014 panorama de aplicaciones militares de la energ\u00eda nuclear que ha abierto el Brasil dan sustento a explicaciones que inciden en aspectos menos idealistas: la reconfiguraci\u00f3n de la jerarqu\u00eda del poder internacional y las aspiraciones estrat\u00e9gicas de una gran potencia emergente como motivaciones subyacentes a los alcances t\u00e9cnicos del programa at\u00f3mico. Este revisionismo \u2014es decir, la insatisfacci\u00f3n con las condiciones generales existentes referidas a territorio, jerarqu\u00eda, poder y valores\u2014 contrasta con la arraigada opini\u00f3n acerca de la naturaleza pac\u00edfica del programa nuclear y la creencia com\u00fan de que las relaciones de poder ser\u00edan, necesariamente, un antecedente a la violencia interestatal, y por esa raz\u00f3n deber\u00edan evitarse sus extremos. En la literatura sobre la problem\u00e1tica de la proliferaci\u00f3n nuclear, esta aproximaci\u00f3n de corte realista suele ser err\u00f3neamente reducida al estudio exclusivo de las amenazas militares externas (Mauger, 2012; Sagan, 1996-1997: 57-63), una exageraci\u00f3n de sus presupuestos b\u00e1sicos. En la teor\u00eda, estas ideas, fueron integradas en los planteamientos del realismo pol\u00edtico.<\/p>\n\n\n\n La tesis que se desarrolla a continuaci\u00f3n parte del presupuesto de que las asimetr\u00edas en las condiciones materiales de los Estados, sensibles a su situaci\u00f3n, los empuja a adoptar ciertos patrones de pol\u00edtica exterior para la salvaguarda de intereses fundamentales como son la autonom\u00eda pol\u00edtica, la seguridad y el bienestar (Grieco, 1989: 498-499; Mearsheimer, 2001; Waltz, 1979: 91, 102-104, 126, 131). En ese sentido, es importante destacar la presi\u00f3n que ejerce un sistema internacional jerarquizado, asim\u00e9trico y polarizado sobre la pol\u00edtica exterior de aquellos Estados que ven en estas condiciones un peligro potencial (real o no) para su independencia e integridad. No se trata, en todo caso, de una hipot\u00e9tica lucha por la supervivencia<\/em> (a decir de Morgenthau, 1986), sino de reconocer el hecho de que, para una potencia revisionista, las capacidades militares, incluyendo aquellas tecnolog\u00edas con el potencial de elevar su poder\u00edo, constituyen el m\u00e1s importante factor material que contribuye a conformar el poder de una naci\u00f3n, esto es, su capacidad para influir ventajosamente en sus relaciones y su contexto.<\/p>\n\n\n\n Desde esta perspectiva, las aplicaciones militares de la energ\u00eda nuclear del Brasil ser\u00edan consideradas funcionales a una pol\u00edtica exterior orientada a la reconfiguraci\u00f3n de la jerarqu\u00eda del sistema internacional, un prop\u00f3sito esencialmente pol\u00edtico. Esto no supone necesariamente la producci\u00f3n de armas nucleares, ni agota las posibilidades abiertas por las tecnolog\u00edas de doble uso sobre intereses econ\u00f3micos (especialmente ligados a aplicaciones comerciales de ciertos desarrollos t\u00e9cnicos y el impulso a la competitividad de la industria local; v\u00e9ase Lomax, 2001). La relaci\u00f3n, por una parte, entre el poder\u00edo nuclear, a trav\u00e9s del dominio de tecnolog\u00edas apropiadas, y la fuerza militar como elemento constitutivo del poder estatal por otro lado, abren un panorama de situaciones que transcienden la problem\u00e1tica de la proliferaci\u00f3n de la bomba at\u00f3mica como \u00fanico aspecto a tener en cuenta. La adaptaci\u00f3n de tecnolog\u00edas de doble uso para la propulsi\u00f3n naval de submarinos de ataque, cruceros y portaviones, deja en obsolescencia la idea de que las armas de destrucci\u00f3n masiva son la \u00fanica v\u00eda t\u00e9cnica en el \u00e1mbito militar, lo que de otra manera habr\u00eda llevado a creer, equivocadamente, que el programa nuclear brasile\u00f1o, sin la bomba at\u00f3mica, estaba orientado a fines civiles y no militares.<\/p>\n\n\n\n La orientaci\u00f3n hacia tecnolog\u00edas nucleares de doble uso para aplicaciones tanto civiles como militares confluyeron hist\u00f3ricamente en un inter\u00e9s com\u00fan: la autonom\u00eda t\u00e9cnica en el enriquecimiento de uranio. El Programa Aut\u00f4nomo de Tecnologia Nuclear (PATN), creado en 1979 en paralelo al programa oficial[6]<\/sup><\/a>, fue concebido como respuesta a las crecientes restricciones a la transferencia de tecnolog\u00edas clave y combustible nuclear por parte de Estados Unidos y el Grupo de Abastecedores Nucleares, fundado en 1975 (Barletta, 1997: 13-14; MDB, 2012: 68; Nedal, s.d.; Patti, s.d.). La presi\u00f3n ejercida por potencias externas impuls\u00f3 a civiles y militares a colaborar en un programa que permitiera, por un lado, lograr la autonom\u00eda t\u00e9cnica de los suministros energ\u00e9ticos provenientes del restrictivo mercado exterior (y otras aplicaciones civiles, econ\u00f3micas y comerciales), as\u00ed como plantear una respuesta apropiada a partir de consideraciones estrat\u00e9gico-militares al entonces naciente programa nuclear argentino, (Barletta, 1997: 15). Entre 1985 y 1990, el mismo periodo de transici\u00f3n democr\u00e1tica, las pugnas burocr\u00e1ticas entre el programa oficial (bajo coordinaci\u00f3n del Ministerio de Energ\u00eda y Minas y Nuclebr\u00e1s Equipamentos Pesado S.A. – NUCLEP) y el PATN (bajo coordinaci\u00f3n de la Comiss\u00e3o Nacional de Energia Nuclear) terminaron por favorecer a este \u00faltimo, sobre todo tras su \u00e9xito en el manejo de los procesos de enriquecimiento de uranio en 1987 (Barletta, 1997: 22-23). El PATN logr\u00f3 responder exitosamente a las necesidades civiles y militares para el que fue concebido, y pese a que la crisis econ\u00f3mica retras\u00f3 el programa durante muchos a\u00f1os, fue reimpulsado en la primera d\u00e9cada de los a\u00f1os 2000. El resultado de estos desarrollos t\u00e9cnicos fue un programa cuya dimensi\u00f3n militar heredar\u00eda el importante papel de servir como pieza estrat\u00e9gica en la pol\u00edtica de seguridad y defensa del pa\u00eds[7]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n La transici\u00f3n democr\u00e1tica no supuso un cambio de rumbo para el programa nuclear brasile\u00f1o. En cierto modo, la percepci\u00f3n compartida por civiles y militares sobre los efectos negativos de las restricciones del r\u00e9gimen internacional de no proliferaci\u00f3n (especialmente de parte de los Estados Unidos), consolid\u00f3 el desarrollo nuclear aut\u00f3nomo como una pol\u00edtica de Estado desde etapas tempranas de su concepci\u00f3n en la d\u00e9cada de 1950, resaltando, adem\u00e1s, que desde entonces la autonom\u00eda relativa de las Fuerzas Armadas, principales instituciones gestoras del programa at\u00f3mico, tuvo un papel importante en su continuidad (sobre la evoluci\u00f3n de una pol\u00edtica nuclear independiente, ver Grabendorff, 1987: 531-534). Con la instauraci\u00f3n de la democracia en Argentina en 1983, la desaparici\u00f3n de las hip\u00f3tesis de conflicto mutuo, y el advenimiento de la integraci\u00f3n econ\u00f3mica y la cooperaci\u00f3n pol\u00edtica institucional a trav\u00e9s del nuevo Mercosur, el prop\u00f3sito central y perdurable de la dimensi\u00f3n militar del programa nuclear brasile\u00f1o ya no era responder ante una amenaza militar externa directa, sino servir como un instrumento estrat\u00e9gico capaz de brindar al pa\u00eds los vectores de poder adecuados a una potencia global emergente (sobre la convergencia nuclear entre ambos pa\u00edses con el restablecimiento de la democracia, ver Bompadre, 2000: 56-58). La estrecha relaci\u00f3n entre seguridad y desarrollo tecnol\u00f3gico industrial, que incluye a la energ\u00eda nuclear, ha sido reconocida oficialmente en la Estrat\u00e9gia Nacional de Defesa como un eje esencial para establecer las condiciones y requisitos materiales del poder militar nacional (Barletta, 1997: 17; MDB, 2008: 33).<\/p>\n\n\n\n Precisamente, el impulso a la iniciativa para la construcci\u00f3n de submarinos de propulsi\u00f3n nuclear, el m\u00e1s importante componente del programa nuclear en conjunto, es un ejemplo de la continuidad de estas pol\u00edticas. Tras la firma de acuerdos de cooperaci\u00f3n t\u00e9cnico-militar entre Brasil y Francia en 2008 (en los que la transferencia de tecnolog\u00edas fue fundamental), el proyecto del primer submarino brasile\u00f1o de propulsi\u00f3n nuclear, postergado desde la d\u00e9cada de 1970, tom\u00f3 impuls\u00f3 a trav\u00e9s del Programa de Desarrollo de Submarinos (PROSUB) iniciado en septiembre de 2011 y la creaci\u00f3n de la empresa estatal Amaz\u00f4nia Azul Tecnologias de Defesa (AMAZUL) en 2012, destinada al desarrollo de las tecnolog\u00edas necesarias para las actividades de la Marina y el programa nuclear brasile\u00f1o (Red de Seguridad y Defensa de Am\u00e9rica Latina – RESDAL, 2012). En agosto de ese a\u00f1o, y tras la aprobaci\u00f3n del Senado, se dio inicio a la fase de dise\u00f1o de las embarcaciones cuya culminaci\u00f3n hacia 2016 deb\u00eda dar paso a la construcci\u00f3n de la primera unidad y su puesta en servicio entre 2021 y 2025 bajo la denominaci\u00f3n SN-BR. El programa se enmarcaba en una gran estrategia destinada a fortalecer las capacidades militares y la industria nacional de defensa del pa\u00eds a trav\u00e9s del incremento en el gasto directo en armas y la transferencia tecnol\u00f3gica en cada acuerdo de compra. Entre los periodos 2001-2005 y 2006-2010 el volumen de importaci\u00f3n directa en armamentos se hab\u00eda incrementado en un 436% (Holtom et al., 2011; 2012). El fortalecimiento del poder\u00edo militar del pa\u00eds deb\u00eda ser una se\u00f1al de su creciente capacidad para influir en el m\u00e1s amplio escenario de la pol\u00edtica global y llevar a cabo un importante rol geoestrat\u00e9gico (Brands, 2010: 15), de ah\u00ed que el balance ambiguo del uso militar de la energ\u00eda nuclear, pero con fines pac\u00edficos, responda a objetivos fundamentalmente pol\u00edticos. Haciendo \u00e9nfasis en este aspecto, el profesor J. R. Martins Filho ha identificado el programa del submarino nuclear como un caso de \u201coportunismo tecnol\u00f3gico\u201d: las decisiones tomadas por un pa\u00eds en cuanto a tecnolog\u00edas militares no parten de preferencias por un determinado armamento, sino de consideraciones estrat\u00e9gicas m\u00e1s amplias que encuentran en los armamentos un canal para su implementaci\u00f3n (Martins Filho, 2011). El programa SN-BR, con la nuclearizaci\u00f3n militar que implica, ha sido hist\u00f3ricamente un instrumento de la gran estrategia de los sucesivos gobiernos. \u201cLas \u00e9lites pol\u00edticas y militares no tienden a moldear sus estrategias en base a la tecnolog\u00eda militar, tienden en lugar de eso a ver la utilidad de las tecnolog\u00edas a trav\u00e9s de los lentes de sus estrategias actuales\u201d (Lieber, 2005: 153). El mecanismo detr\u00e1s de esta pol\u00edtica permanente habr\u00eda sido ya identificado: el programa de desarrollo del submarino nuclear responder\u00eda a un proceso de isomorfismo institucional<\/em> (De Ara\u00fajo de Assis, 2020), en el sentido de organizaciones (Estados) que compiten no s\u00f3lo por recursos materiales sino por poder y legitimidad, as\u00ed como aptitudes pol\u00edtico-sociales y econ\u00f3micas (DiMaggio & Powell, 1983: 150).<\/p>\n\n\n\n Adem\u00e1s de considerar aspectos materiales del programa nuclear como actos efectivos que permiten inferir su orientaci\u00f3n y prop\u00f3sitos, se encuentran tambi\u00e9n aspectos discursivos, de car\u00e1cter valorativo, que tienen que ver con un dif\u00edcil balance entre la adopci\u00f3n de una posici\u00f3n cr\u00edtica frente a las desigualdades inherentes al r\u00e9gimen de no proliferaci\u00f3n, y la defensa por una mayor apertura en los arreglos al interior del acuerdo. \u00bfQu\u00e9 ideas est\u00e1n detr\u00e1s de esta actitud ambigua del Brasil situada entre el compromiso y la denuncia al r\u00e9gimen de no proliferaci\u00f3n y el uso militar de la energ\u00eda at\u00f3mica? Reivindicaciones asociadas a un auto-reconocimiento como una potencia global emergente (o la adopci\u00f3n de un rol en tal sentido), y la puesta en evidencia de la naturaleza instrumental de las instituciones internacionales (especialmente aquellas codificadas en instrumentos formales).<\/p>\n\n\n\n La literatura aborda este segundo conjunto de ideas tanto desde la perspectiva del actor internacional (el Estado-naci\u00f3n) como de la configuraci\u00f3n del orden internacional. Dado el alcance de sus intereses en el m\u00e1s amplio escenario global, las grandes potencias tienen incentivos suficientes para la b\u00fasqueda de un mayor control en la gesti\u00f3n de los asuntos internacionales que aseguren un grado de predictibilidad en los resultados en funci\u00f3n de sus objetivos pol\u00edticos y econ\u00f3micos (Waltz, 1979: 199). En este sentido, el elemento material del poder nacional no ser\u00eda suficiente para influir en los procesos pol\u00edticos y sus resultados. Las instituciones internacionales \u2014como un conjunto de normas y reglas que configuran la conducta y expectativas\u2014 son especialmente importantes para la gesti\u00f3n de la capacidad de influencia pol\u00edtica de una gran potencia en la medida en que reflejan la jerarqu\u00eda del poder internacional a trav\u00e9s de ideas acordes con sus principales intereses y que contribuyen al logro de sus fines y objetivos (Mearsheimer 1994-1995: 13; Waltz, 2000: 26). Estos aspectos condensan algunos de los componentes principales del orden internacional: en un sentido general, una organizaci\u00f3n internacional que le otorga al orden establecido la forma de un arreglo colectivo (sobre una amplia aceptaci\u00f3n que garantice su funcionamiento); en un sentido espec\u00edfico, la conformaci\u00f3n de reg\u00edmenes sectoriales que permiten a las grandes potencias regular \u00e1reas de especial inter\u00e9s (Alcalde, 2017: 18-19). En Sudam\u00e9rica, aunque dif\u00edcilmente pueda hablarse de un orden hegem\u00f3nico de parte del Brasil, proyectos como el IIRSA, en la parte funcional de la regionalizaci\u00f3n, o UNASUR, del lado de la coordinaci\u00f3n pol\u00edtica (a trav\u00e9s de su Consejo de Defensa Sudamericano), fueron instancias regionales concebidas como parte importante en la estrategia de una gran potencia en ascenso orientada a la constituci\u00f3n de un bloque regional.<\/p>\n\n\n\n No es extra\u00f1o entonces que Brasil asumiera una actitud cr\u00edtica y reactiva frente a la asimetr\u00eda de intereses que subyacen en el r\u00e9gimen de no proliferaci\u00f3n nuclear desde sus or\u00edgenes. El 21 de marzo de 1977, el embajador de Brasil en Bonn, Alemania Occidental, reportaba al Ministerio de Relaciones Exteriores la informaci\u00f3n difundida en el diario Der Spiegel sobre las presiones ejercidas por la Uni\u00f3n Sovi\u00e9tica, en colaboraci\u00f3n con Estados Unidos, sobre el gobierno alem\u00e1n para la revisi\u00f3n del acuerdo de cooperaci\u00f3n nuclear con el Brasil y evitar as\u00ed la transferencia tecnol\u00f3gica del enriquecimiento de uranio por el m\u00e9todo de centrifugaci\u00f3n (que finalmente quedar\u00eda fuera del acuerdo). El argumento: la supuesta responsabilidad global de las superpotencias (Wilson Center Digital Archive [WCDA], 1977). Lo cierto es que la cooperaci\u00f3n a nivel pol\u00edtico entre ambas superpotencias fue clave en la creaci\u00f3n del r\u00e9gimen de no proliferaci\u00f3n nuclear. En 1963, el embajador sovi\u00e9tico en Polonia, Averky Aristov, informaba a su gobierno sobre el estado de las conversaciones con EE.UU. (aparentemente iniciadas en 1962) en torno al establecimiento de un futuro tratado de no proliferaci\u00f3n nuclear, importante desde el punto de vista sovi\u00e9tico para evitar que Alemania Occidental u otro miembro de la OTAN pudiera obtener o fabricar armas nucleares (WCDA, 1963). La visi\u00f3n de que el TNP representa una concepci\u00f3n asim\u00e9trica del mundo es una posici\u00f3n discrecional frente a una institucionalidad que codifica derechos extremadamente reducidos a unos pocos. \u00bfQu\u00e9 puede decirse, entonces, de que Brasil asumiera hasta hoy la no proliferaci\u00f3n como parte de su propia pol\u00edtica nuclear? Es una actitud pragm\u00e1tica que ha equilibrado el rechazo y sujeci\u00f3n al r\u00e9gimen de no proliferaci\u00f3n. La denuncia del TNP como ileg\u00edtimo ha permitido a los gobiernos del pa\u00eds desde la d\u00e9cada de 1970 oponerse tanto a la posesi\u00f3n de arsenales nucleares de parte de unos pocos, como a los controles y la fiscalizaci\u00f3n sobre su propio programa at\u00f3mico, promoviendo la cr\u00edtica interna a la vez que instrumentalizando esa actitud en defensa del derecho al desarrollo tecnol\u00f3gico aut\u00f3nomo (Barletta, 1997: 19). Como parte de un compromiso calculado con el r\u00e9gimen de no proliferaci\u00f3n, Brasil ha sometido su programa nuclear \u00fanicamente a las salvaguardias de la ABACC, una organizaci\u00f3n binacional sobre la que mantiene un control m\u00e1s directo. La pol\u00edtica exterior del pa\u00eds fue selectiva en la adopci\u00f3n de las normas y procedimientos del r\u00e9gimen de no proliferaci\u00f3n que garantizar\u00edan su autonom\u00eda.<\/p>\n\n\n\n En el plano discursivo, Brasil pudo evitar las controversias que rodearon el desarrollo de otros programas nucleares a trav\u00e9s de la auto-atribuci\u00f3n de un compromiso con la paz y el di\u00e1logo internacionales que, parad\u00f3jicamente, acompa\u00f1aron al fortalecimiento de las capacidades militares del pa\u00eds hacia la primera d\u00e9cada de los 2000. Durante la inauguraci\u00f3n de la Unidad de Fabricaci\u00f3n de Estructuras Met\u00e1licas, infraestructura de importancia para el PROSUB, la presidenta Rousseff afirm\u00f3 que \u201cel hecho de que Brasil sea un pa\u00eds pac\u00edfico, sin conflictos con sus vecinos, no es motivo para no tener una industria de defensa fuerte [\u2026] La industria de defensa es una industria de paz, pero tambi\u00e9n, y sobre todo, es una industria de conocimiento\u201d (Revista Naval, 2013). Pero las contradicciones evidentes en la actualidad entre esta ret\u00f3rica de paz y la realidad de un programa nuclear aut\u00f3nomo con fines militares, traen a la memoria el significado que tuvo para el Brasil la adhesi\u00f3n al TNP en 1997: seg\u00fan declarara entonces un alto funcionario del gobierno, \u201ccon su decisi\u00f3n de adherirse al Tratado, Brasil demuestra que quiere contribuir a la paz y que no tiene pretensiones militares en el \u00e1rea nuclear; que el pa\u00eds s\u00f3lo quiere desarrollar proyectos nucleares pac\u00edficos, como reactores de energ\u00eda (\u2026)\u201d (La Naci\u00f3n, 1997).<\/p>\n\n\n\n La ambig\u00fcedad de la pol\u00edtica nuclear brasile\u00f1a no se limita a su relaci\u00f3n con las instituciones internacionales o a sus elementos discursivos. El actual grado de desarrollo de sus capacidades t\u00e9cnicas pone en cuesti\u00f3n el alcance del compromiso del pa\u00eds con la no proliferaci\u00f3n \u2014o mejor dicho, con la desnuclearizaci\u00f3n<\/em> militar\u2014 y las tecnolog\u00edas para su desarrollo. Por un lado, cuenta con capacidades t\u00e9cnicas necesarias para enriquecer uranio en dos instalaciones distintas: el Centro Experimental Aramar en S\u00e3o Paulo, que pertenece al Programa Nuclear de la Marina y est\u00e1 destinado a proveer de combustible al Programa de Submarinos Nucleares, y la planta de enriquecimiento de Resende, en Rio de Janeiro, en funcionamiento desde 2009, con capacidad para satisfacer las futuras necesidades de las centrales de energ\u00eda Angra (1, 2 y 3) (Spanish China, 2012). Con esto, parte del uranio enriquecido habr\u00eda de ser utilizado en \u00e1reas militares restringidas, excluidas de los mecanismos de control y fiscalizaci\u00f3n de la OIEA (R\u00fchle, 2010; Stalcup, 2012). Por otro lado, la publicaci\u00f3n de la tesis doctoral Simula\u00e7\u00e3o num\u00e9rica de detona\u00e7\u00f5es termonucleares em meios H\u00edbridos de fiss\u00e3o-fus\u00e3o implodidos pela radia\u00e7\u00e3o<\/em> del f\u00edsico Dalton E. G. Barroso del Instituto de Ingenier\u00eda Militar del Ej\u00e9rcito en 2009, confirm\u00f3 que Brasil ya domina los conocimientos te\u00f3ricos para producir un arma nuclear. El autor, que logr\u00f3 interpretar los modelos f\u00edsicos y matem\u00e1ticos de una cabeza nuclear desarrollada en los Estados Unidos, defendi\u00f3 su investigaci\u00f3n afirmando que no era necesario construir un arma para saber c\u00f3mo se fabrica (Arias, 2009; Quadros, 2009). Las preocupaciones en torno a la proliferaci\u00f3n nuclear provienen, en cuanto a sus aspectos t\u00e9cnicos, del traslape en las tecnolog\u00edas de doble uso. El desarrollo t\u00e9cnico asociado a un programa civil de energ\u00eda nuclear (entre ellos, el enriquecimiento de uranio) puede ser reorientado a la fabricaci\u00f3n de armas nucleares, lo que describe el llamado \u201cdilema del doble uso\u201d en el \u00e1mbito de la no proliferaci\u00f3n (Miller & Sagan, 2009: 13). En cuanto a Brasil, el desarrollo independiente de aplicaciones civiles y militares para la energ\u00eda nuclear, las tecnolog\u00edas de doble uso potencial y una actitud ambigua respecto al r\u00e9gimen de no proliferaci\u00f3n, hab\u00edan generado dudas comprensibles sobre su compromiso con el r\u00e9gimen de no proliferaci\u00f3n y la desnuclearizaci\u00f3n regional (sobre este aspecto, ver Garay y P\u00e9rez, 2013).<\/p>\n\n\n\n Pero mientras no existan indicios inequ\u00edvocos de que Brasil posee un programa de armas nucleares[8]<\/a>, \u00e9sta deber\u00eda ser una preocupaci\u00f3n menor en el an\u00e1lisis de su orientaci\u00f3n y consecuencias. Las aplicaciones militares de la energ\u00eda nuclear sobre las que s\u00ed se tienen certezas \u2014los generadores del programa PROSUB, especialmente\u2014 producir\u00e1n efectos distintos al poder disuasivo de la Revoluci\u00f3n Nuclear, pero igual de significativos sobre la seguridad internacional: entre otras cosas, porque la introducci\u00f3n de nuevas tecnolog\u00edas militares puede exacerbar el dilema de seguridad, reavivando las din\u00e1micas competitivas que subyacen en la regi\u00f3n y a nivel hemisf\u00e9rico. Pocos d\u00edas despu\u00e9s de que Brasil retomara el proyecto de construcci\u00f3n de submarinos a propulsi\u00f3n nuclear en julio de 2011, el entonces ministro de defensa de Argentina, Arturo Puricelli, anunciaba que su pa\u00eds tambi\u00e9n buscar\u00eda desarrollar su propio submarino at\u00f3mico (BBC Mundo, 2011; Clar\u00edn, 2011). Teniendo en cuenta estas reacciones tempranas \u2014aunque descartadas de momento\u2014, cabr\u00eda preguntarse cu\u00e1les ser\u00edan las consecuencias pol\u00edticas de un nuevo actor nuclear en Sudam\u00e9rica y c\u00f3mo reaccionar\u00edan los pa\u00edses de la regi\u00f3n y las grandes potencias frente a este escenario.<\/p>\n\n\n\n Conclusiones<\/strong><\/p>\n\n\n\n \u00bfHacia d\u00f3nde se dirige el programa nuclear del Brasil? No es una pregunta sobre metas y objetivos espec\u00edficos, espec\u00edficamente t\u00e9cnicos, sino sobre sus prop\u00f3sitos pol\u00edticos y sus consecuencias en el mediano plazo. En este aspecto radica la primera diferencia importante entre las dos formas opuestas de entender su origen y desarrollo: la ausencia de un programa de armas nucleares puede inspirar cierta condescendencia en el an\u00e1lisis sobre sus objetivos pol\u00edticos, pero, por otra parte, la ambig\u00fcedad de las aplicaciones militares ya en curso deja espacio para el escepticismo respecto a un compromiso irrestricto con la no-militarizaci\u00f3n del poder at\u00f3mico. Una perspectiva de poder, a diferencia de una interpretaci\u00f3n m\u00e1s optimista al respecto, incidir\u00eda en esta cualidad, la ambig\u00fcedad, en lugar de sobrestimar la respetabilidad de un Estado seg\u00fan sus compromisos con la democracia, la institucionalidad internacional o la responsabilidad con los principios de la comunidad internacional.<\/p>\n\n\n\n El segundo aspecto que distingue a ambas interpretaciones, y que se desprende de lo anterior, es el peso otorgado al pragmatismo. Las interpretaciones optimistas se basan, generalmente, en las tesis liberales seg\u00fan las cuales los Estados guiar\u00edan su pol\u00edtica exterior acorde con preceptos asociados a la superioridad moral de la democracia, las normas del derecho internacional p\u00fablico y el tribunal de la opini\u00f3n p\u00fablica. Pero desde una perspectiva opuesta, estas instancias est\u00e1n sujetas a la discrecionalidad de los Estados en funci\u00f3n de una jerarqu\u00eda que establece de antemano un marco de posibilidad y eficacia para sus acciones. En resumen, el pragmatismo en pol\u00edtica exterior implica una cierta selectividad en el apego a los principios normativos de las relaciones internacionales. En lo que respecta a la pol\u00edtica nuclear y el r\u00e9gimen de proliferaci\u00f3n, su dimensi\u00f3n pr\u00e1ctica m\u00e1s importante, la institucionalidad no puede sostenerse sobre esta clase de posturas: la restricci\u00f3n de ciertas acciones, y la prescripci\u00f3n de la conducta, dos formas en que las instituciones condicionan el comportamiento de los Estados, no pueden depender de un cumplimiento selectivo y calculado de la normatividad. Una lectura de la verdadera orientaci\u00f3n y prop\u00f3sitos de un programa nuclear deber\u00eda reconocer estos matices. \u00bfPueden el gobierno y las Fuerzas Armadas del Brasil asegurar al resto de la comunidad internacional que los materiales nucleares de su programa ser\u00e1n utilizados con fines pac\u00edficos? \u00bfC\u00f3mo encaja en esto el programa naval PROSUB\/SN-BR? \u00bfDeber\u00eda la no-proliferaci\u00f3n, como un principio asumido, referirse a un programa de armas nucleares o a un programa nuclear con fines militares?<\/p>\n\n\n\n Los dos puntos anteriores conducen a un tercer aspecto, m\u00e1s anal\u00edtico que pr\u00e1ctico. El programa nuclear del Brasil, con la ambig\u00fcedad y el pragmatismo que lo caracteriza, abre al menos dos nuevas v\u00edas de reflexi\u00f3n conceptual. Por una parte, la distinci\u00f3n entre lo que podr\u00eda entenderse como un uso pac\u00edfico de la energ\u00eda nuclear, esencialmente civil, en oposici\u00f3n al desarrollo de tecnolog\u00edas militares a partir de este recurso, especialmente grandes arsenales. Por otra parte, la necesidad de repensar el propio concepto de no-proliferaci\u00f3n, que en un sentido restrictivo se refiere \u00fanicamente a la fabricaci\u00f3n u obtenci\u00f3n vetada de la bomba at\u00f3mica, pero en un sentido amplio, a la fabricaci\u00f3n u obtenci\u00f3n de sistemas de armas basadas en tecnolog\u00edas nucleares de doble uso. Finalmente, en el centro de \u00e9ste y los otros aspectos, se ubican dos interpretaciones opuestas acerca de la orientaci\u00f3n pol\u00edtica y las implicaciones de un Brasil nuclear.<\/p>\n\n\n\n Nota sobre el autor<\/strong>:<\/p>\n\n\n\n Juan Francisco Morales Giraldo<\/em><\/strong>. Maestro en Sociolog\u00eda en Estudios Pol\u00edticos por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Licenciado en Ciencia Pol\u00edtica por la Pontificia Universidad Cat\u00f3lica del Per\u00fa (PUCP). Es miembro investigador del Instituto de Estudios Pol\u00edticos Andinos (IEPA) y del Grupo de Trabajo \u201cIntegraci\u00f3n y Unidad Latinoamericana\u201d del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (Clacso). Ha desempe\u00f1ado labores de docencia en la UNMSM y en la PUCP. Correo electr\u00f3nico: jfmoralesg.88@gmail.com<\/a><\/p>\n\n\n\n Referencias<\/strong><\/p>\n\n\n\n Alcalde, Javier (2017), Las potencias del cambio. 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History and Public Policy Program Digital Archive, Centro de Pesquisa e Documenta\u00e7\u00e3o de Hist\u00f3ria Contempor\u00e2nea do Brasil (CPDOC), Funda\u00e7\u00e3o Get\u00falio Vargas (FGV), Azeredo da Silveira Archive, AAS mre pn 1974.08.15 pp. 589-591, Obtenido y traducido por la Funda\u00e7\u00e3o Get\u00falio Vargas, 21 de marzo: http:\/\/digitalarchive.wilsoncenter.org\/document\/115218<\/a><\/p>\n\n\n\n Windt, Andr\u00e1s (2017), \u201cSuccess and Failures of the Non-Proliferation Treaty Demonstrated in History\u201d, ESARDA Bulletin<\/em>, pp. 108-121. http:\/\/inis.iaea.org\/search\/search.aspx?orig_q=RN:49062078<\/a><\/p>\n\n\n\n Z\u00f6pel, Christoph (2008), La integraci\u00f3n sudamericana como requisito para la independencia, Nueva sociedad<\/em>, No. 216, pp. 25-34.<\/p>\n\n\n\n [1]<\/a> Sobre el concepto de \u201cgran estrategia\u201d, ver Feaver (2009).<\/p>\n\n\n\n [2]<\/a> As\u00ed lo se\u00f1alaba, por ejemplo, una nota de BBC Mundo del 26 de diciembre de 2011 titulada \u201cBrasil: \u2018la sexta econom\u00eda del planeta\u2019\u201d. Sin embargo, para 2017, el portal informativo de la CIA, World Factbook situaba a Brasil en el puesto 8\u00b0 de las mayores econom\u00edas ordenadas seg\u00fan el PBI ajustado a la paridad de poder adquisitivo, seg\u00fan estimaciones de ese a\u00f1o.<\/p>\n\n\n\n [3]<\/a> Sobre los tipos de poder mencionados, ver Habeeb (2000: 83).<\/p>\n\n\n\n [4]<\/a> As\u00ed tambi\u00e9n, el equipamiento de las Fuerzas Armadas, a trav\u00e9s de un adecuado presupuesto, se establece como una meta prioritaria en el Plano Brasil 2022 de la Secretaria de Assuntos Estrat\u00e9gicos \u2013 Presid\u00eancia da Rep\u00fablica, y entre las directrices de la Estrategia Nacional de Defensa (Directriz 21) (2008: 17-18).<\/p>\n\n\n\n [5]<\/a> Para motivar a los Estados a unirse al Tratado de No Proliferaci\u00f3n, sus principales proponentes, Estados Unidos y la Uni\u00f3n Sovi\u00e9tica, llegaron al acuerdo de que las obligaciones destinadas a detener la proliferaci\u00f3n de armas at\u00f3micas deb\u00edan ir acompa\u00f1adas de obligaciones que facilitaran el acceso a los usos pac\u00edficos de la energ\u00eda nuclear, y de progresos hacia un eventual desarme. Estas obligaciones fueron establecidas en los Art\u00edculos II y III del tratado (referentes a la no proliferaci\u00f3n), Art\u00edculo IV (el uso pac\u00edfico de la energ\u00eda nuclear), y Art\u00edculo VI (desarme). Ver Dalton et al. (2017), Carlson (2019: 98-99).<\/p>\n\n\n\n [6]<\/a> El programa oficial fue creado en 1975 en cooperaci\u00f3n con la Rep\u00fablica Federal Alemana durante la presidencia de Ernesto Geisel. El convenio, bajo los controles y la supervisi\u00f3n del OIEA, inclu\u00eda la construcci\u00f3n de una planta piloto de enriquecimiento de uranio por procesos aerodin\u00e1micos (t\u00e9cnica Becker Jet-Nozzle<\/em>) y otra de reprocesamiento del combustible utilizado, la exploraci\u00f3n y la extracci\u00f3n de uranio y la construcci\u00f3n de plantas de energ\u00eda nuclear. La oposici\u00f3n de los Estados Unidos (que ve\u00eda al gobierno militar de Brasilia como un posible proliferador) consigui\u00f3 que el gobierno alem\u00e1n excluyera del acuerdo el m\u00e9todo de enriquecimiento por ultracentrifugaci\u00f3n. A la postre, el m\u00e9todo transferido (Becker Jet-Nozzle<\/em>) resultar\u00eda tecnol\u00f3gica y econ\u00f3micamente impracticable, lo que supondr\u00eda el fracaso del programa oficial. Ante las restricciones internacionales, el PATN estar\u00eda destinado fundamentalmente al desarrollo aut\u00f3nomo de una tecnolog\u00eda adecuada para el enriquecimiento de uranio (Barletta, 1997: 4; Nadal, 1991: 554; Nedal, s.d.; Patti, s.d.).<\/p>\n\n\n\n [7]<\/a> El Libro Blanco de defensa de las Fuerzas Armadas del Brasil reconoc\u00edan tres sectores estrat\u00e9gicos: nuclear, cibern\u00e9tico y espacial (MDB, 2012: 68-71).<\/p>\n\n\n\n
NPT\u2019s Disarmament Provisions\u201d, Journal for Peace and Nuclear Disarmament<\/em>, Vol. 2, No. 1, pp. 97-113.<\/p>\n\n\n\n
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