MARIANA FOGLIA<\/p>\n\n\n\n
Universidad del Salvador, Argentina<\/p>\n\n\n\n
Title: The Argentine Participation in the Agenda of Security Cooperation and Fight against Organized Crime of UNASUR<\/p>\n\n\n\n
Resumen: El art\u00edculo aborda los antecedentes que dieron origen en el 2012 a la creaci\u00f3n del \u201cConsejo Suramericano en materia de seguridad ciudadana, justicia y coordinaci\u00f3n de acciones contra la delincuencia organizada transnacional\u201d de la Uni\u00f3n de Naciones Suramericanas (UNASUR). A lo largo del mismo se identifican los principales debates que guiaron las negociaciones, poniendo de relieve el activo rol de Argentina en el proceso de construcci\u00f3n de este sistema cooperativo regional en un escenario latinoamericano signado por el avance del delito organizado.<\/p>\n\n\n\n
Palabras clave: Cooperaci\u00f3n, UNASUR, Seguridad ciudadana, Criminalidad organizada.<\/p>\n\n\n\n
Abstract: The article addresses the background that led to the creation of the \u00abSouth American Council on Citizen Security, Justice and Coordination of Actions against Transnational Organized Crime\u00bb in 2012 by the Union of South American Nations (UNASUR). Throughout it, the main debates that guided the negotiations are identified, highlighting the active role of Argentina in the process of building this regional cooperative system in a Latin American scenario marked by the advance of organized crime.<\/p>\n\n\n\n
Key words: Cooperation, UNASUR, Citizen security, Organized crime.<\/p>\n\n\n\n
Recibido: 23 de enero de 2017<\/p>\n\n\n\n
Aceptado: 14 de febrero de 2017<\/p>\n\n\n\n
Para citar este art\u00edculo\/To cite this article<\/strong>: Mariana Foglia, \u201cLa participaci\u00f3n argentina en la agenda de cooperaci\u00f3n de seguridad y lucha contra la criminalidad organizada de la UNASUR\u201d, Revista de Estudios en Seguridad Internacional, <\/em>Vol. 3, No. 1 (2017), pp. 61-79. DOI: http:\/\/dx.doi.org\/10.18847\/1.5.4<\/p>\n\n\n\n Introducci\u00f3n<\/strong><\/p>\n\n\n\n La vertiginosa transnacionalizaci\u00f3n de las organizaciones y pr\u00e1cticas criminales acaecida en las \u00faltimas d\u00e9cadas ha puesto en juego la capacidad de los Estados nacionales para hacerles frente de manera unilateral, exigiendo esfuerzos de cooperaci\u00f3n conjuntos para la efectiva prevenci\u00f3n y represi\u00f3n de las diversas manifestaciones de la delincuencia organizada.<\/p>\n\n\n\n Con esta impronta, durante la VI Reuni\u00f3n Ordinaria del Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno de la UNASUR celebrada el 30 de noviembre de 2012 en Lima, se cre\u00f3 el \u201cConsejo Suramericano en materia de Seguridad Ciudadana, Justicia y coordinaci\u00f3n de acciones contra la Delincuencia Organizada Transnacional\u201d <\/em>(CSSJDOT). Se trata de una instancia de consulta, cooperaci\u00f3n y coordinaci\u00f3n entre las 12 naciones suramericanas a efectos de optimizar la capacidad de respuesta de los Estados miembro ante el avance del delito organizado y los retos comunes a la seguridad p\u00fablica.<\/p>\n\n\n\n En el presente art\u00edculo se expone en primer lugar una radiograf\u00eda de los principales aspectos que caracterizan a la criminalidad en Am\u00e9rica Latina en el marco de la instalaci\u00f3n de la problem\u00e1tica en la agenda internacional. Ello a modo de contextualizaci\u00f3n de los esfuerzos que dieron origen al CSSJJDOT, cuyo proceso de creaci\u00f3n se comenta en el segundo apartado donde se recorren los dos principales debates que articularon las negociaciones. Se destaca a su vez la participaci\u00f3n argentina a lo largo del proceso y su avidez por proyectar en el plano externo sus propios principios rectores sobre la seguridad y la defensa. <\/p>\n\n\n\n La criminalidad organizada en la agenda internacional<\/strong><\/p>\n\n\n\n La seguridad es un problema tan viejo como la propia historia de los Estados. En la tradici\u00f3n hobbesiana, el Leviat\u00e1n \u2013met\u00e1fora del Estado moderno- deven\u00eda en el garante de la seguridad para hacer frente a la naturaleza violenta de la convivencia humana traducida en la famosa frase \u201cel hombre es el lobo del hombre\u201d. El Estado emerg\u00eda entonces como \u201cgendarme\u201d del orden para garantizar la protecci\u00f3n del individuo y su supervivencia.<\/p>\n\n\n\n Llevada esta alegor\u00eda interna al plano internacional, mientras tradicionalmente las amenazas a la seguridad de los Estados eran de naturaleza principalmente militar, actualmente son cinco las grandes \u201cnuevas amenazas\u201d que enfrenta el mundo actual (Naciones Unidas, 2004): la primera se refiere a la pobreza, las enfermedades infecciosas y el deterioro medioambiental; la segunda a los conflictos armados, tanto interestatales como internos; la tercera a la proliferaci\u00f3n de las armas nucleares, biol\u00f3gicas, qu\u00edmicas y radiol\u00f3gicas; la cuarta al terrorismo y la quinta a la delincuencia organizada transnacional.<\/p>\n\n\n\n De aqu\u00ed que llamadas \u201cnuevas amenazas\u201d engloban bajo un mismo \u201cparaguas\u201d problemas t\u00edpicos de la defensa, de la seguridad interior y otros de \u00edndole socio-econ\u00f3mico. Sin embargo, quiz\u00e1s con la excepci\u00f3n de la guerra inform\u00e1tica, ninguna de estas amenazas es realmente \u00abnueva\u00bb. Lo novedoso es su jerarqu\u00eda dentro de la seguridad internacional, su poder difuso y asim\u00e9trico y su protagonismo por actores no estatales que no siempre emplean la violencia como herramienta racional de pol\u00edtica (Bartolom\u00e9, 2013).<\/p>\n\n\n\n Lo cierto es que no ha sido hasta los a\u00f1os noventa cuando la delincuencia organizada transnacional empieza a ser reconocida como un problema grave de agenda internacional. Actividades delictivas como el narcotr\u00e1fico, el tr\u00e1fico de productos falsificados, la trata de personas, la venta ilegal de armas o el tr\u00e1fico ilegal de flora y fauna silvestre, generan ganancias anuales por m\u00e1s de 2 billones de d\u00f3lares seg\u00fan estimaciones de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNDOC, por su sigla en ingl\u00e9s), equivalente al 3,6% del PBI mundial o cuatro veces el PBI de Argentina. Ello convierte al crimen organizado transnacional en una de las principales econom\u00edas del mundo[1]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n La progresiva diversificaci\u00f3n en su organizaci\u00f3n, modus operandi, medios, recursos, rutas, mercados y redes fue consolidando un consenso mundial para generar instrumentos para enfrentar colectivamente un espectro de actividades delictivas cuyo alcance pon\u00eda en riesgo no solo la seguridad, sino tambi\u00e9n el desarrollo y la institucionalidad democr\u00e1tica de las naciones.<\/p>\n\n\n\n A\u00fan cuando el de las drogas il\u00edcitas fuera el mercado ilegal m\u00e1s importante, regulado bajo el R\u00e9gimen Internacional de Control de Drogas desde los a\u00f1os 60[2]<\/a>, la comunidad internacional comenzaba a advertir que el delito organizado transnacional no se limitaba al narcotr\u00e1fico y que era necesario crear herramientas legales para enfrentar otros delitos no menos graves como la trata de personas o el tr\u00e1fico de armas.<\/p>\n\n\n\n Como resultado, la Convenci\u00f3n de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional y sus Protocolos adicionales fue firmada en la ciudad de Palermo, Italia en el a\u00f1o 2000. Actualmente ha sido firmada por m\u00e1s de 140 pa\u00edses y ratificada por m\u00e1s de 90, incluyendo Argentina que es signataria de la Convenci\u00f3n desde diciembre de 2000[3]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n La Convenci\u00f3n de Palermo busca promover la cooperaci\u00f3n para prevenir y combatir la delincuencia organizada transnacional a trav\u00e9s de esquemas de colaboraci\u00f3n entre gobiernos (asistencia legal mutua, t\u00e9cnicas especiales de investigaci\u00f3n criminal, intercambio de informaci\u00f3n, etc.) y armonizar las legislaciones nacionales para tipificar delitos comunes de naturaleza transnacional[4]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Fruto de intensas negociaciones que reflejaban la falta de consenso sobre los elementos comunes de los diversos tipos de delincuencia organizada, se opt\u00f3 por una definici\u00f3n amplia que entiende por grupo delictivo organizado a todo \u201cgrupo estructurado de tres o m\u00e1s personas que exista durante cierto tiempo y que act\u00fae concertadamente con el prop\u00f3sito de cometer uno o m\u00e1s delitos graves o delitos tipificados con miras a obtener, directa o indirectamente, un beneficio econ\u00f3mico u otro beneficio de orden material\u201d (Art. 2 Convenci\u00f3n de Palermo). <\/p>\n\n\n\n Se trata de actividades delictivas \u2013a decir de Hagan (2006)- que se caracterizan por la previsi\u00f3n de lucro, una divisi\u00f3n del trabajo organizada jer\u00e1rquicamente, el uso de la violencia y amenazas as\u00ed como alg\u00fan nivel de inmunidad pol\u00edtica y complicidad con la esfera estatal. Esta caracterizaci\u00f3n se hace patente en Am\u00e9rica Latina, donde la din\u00e1mica de la violencia est\u00e1 fuertemente asociada a la presencia del crimen organizado y la existencia de m\u00faltiples econom\u00edas criminales.<\/p>\n\n\n\n Am\u00e9rica Latina: \u201cla paradoja del crecimiento con inseguridad\u201d<\/em><\/p>\n\n\n\n Con tan s\u00f3lo el 8% de la poblaci\u00f3n mundial, la regi\u00f3n de Am\u00e9rica Latina y el Caribe (ALC) concentra el 31 % de los homicidios que se cometen cada a\u00f1o. En Centroam\u00e9rica este indicador supera incluso el promedio de Sudam\u00e9rica y el Caribe, cuyas tasas de homicidio se ubican entre el 16 y 24 por cada 100,000 habitantes, muy por encima de la media mundial estimada en 6.2 (UNDOC, 2013).<\/p>\n\n\n\n La abrumadora mayor\u00eda de las 50 ciudades m\u00e1s violentas se ubican en esta parte del globo: 21 en Brasil, 8 en Venezuela, 5 en M\u00e9xico, 3 en Colombia, 2 en Honduras y 1 respectivamente en El Salvador, Guatemala y Jamaica (un total de 42 ciudades), ubic\u00e1ndose el resto en Sud\u00e1frica (3) y Estados Unidos (4). Caracas, en Venezuela, encabeza el ranking con una tasa de 119.87 homicidios dolosos por cada 100 mil habitantes (CCSPJC, 2015). No es casualidad que ante este panorama la Organizaci\u00f3n Mundial para la Salud (OMS) considere que en la regi\u00f3n la violencia criminal se encuentre en niveles \u201cepid\u00e9micos\u201d[5]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n La columna vertebral de la criminalidad organizada y su correlato en violencia en ALC es el narcotr\u00e1fico. Del \u00faltimo Informe Mundial de Drogas de la UNDOC (2016), se desprende que la regi\u00f3n ya no es s\u00f3lo la plataforma de producci\u00f3n hacia el resto del mundo. El consumo de coca\u00edna en el Cono Sur se dispar\u00f3 m\u00e1s que en cualquier otra regi\u00f3n <\/strong>entre 2009 y 2015 y su porcentaje de usuarios se acerca cada vez m\u00e1s a Estados Unidos, desplazando a Europa del segundo lugar con mayor cantidad de consumidores.<\/p>\n\n\n\n La coca\u00edna dej\u00f3 de ser una droga para los ricos para alcanzar a todos los sectores sociales, al tiempo que el negocio propicia una espiral de violencia producto de la puja entre organizaciones criminales por el control de rutas y mercados de comercializaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n Parafraseando la c\u00e9lebre frase de Carl von Clausewitz, el crimen organizado en tanto \u201ccontinuaci\u00f3n de los negocios por medios criminales\u201d (Williams, 2005), implica el accionar de verdaderas empresas criminales que explotan las asimetr\u00edas socio-econ\u00f3micas e institucionales de los pa\u00edses de forma estrat\u00e9gica con el objetivo de disminuir los costos de transacci\u00f3n y maximizar sus expectativas de lucro.<\/p>\n\n\n\n Seg\u00fan informe del BID (2017) sobre los costos del crimen en 17 pa\u00edses de Am\u00e9rica Latina y el Caribe, el tama\u00f1o de los costos relacionados con el crimen es similar al que gastan esos pa\u00edses anualmente en infraestructura y es aproximadamente equivalente al ingreso del 30% m\u00e1s pobre de la poblaci\u00f3n. De aqu\u00ed que el delito les cuesta a los latinoamericanos en promedio un 3% de su producto interno bruto (PIB), el doble del mismo c\u00e1lculo para los pa\u00edses desarrollados. Dentro de estos costos, un 42% corresponde al gasto p\u00fablico (sobre todo en servicios policiales), un 37% a gastos privados y un 21% a los costos sociales de la delincuencia, principalmente debido a la victimizaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n Si nos detenemos en el primero de estos costos, se observa que en ALC el gasto p\u00fablico en seguridad (el cual incluye el sistema judicial, la prestaci\u00f3n de servicios policiales y la administraci\u00f3n de prisiones) representa el 5% del gasto p\u00fablico total, una tercera parte de las cantidades gastadas en educaci\u00f3n y salud, duplicando a su vez el promedio de los pa\u00edses desarrollados (BID, 2017). Ello de la mano de una fuerte demanda social por mejores niveles de seguridad, traducido por la encuesta Latinobar\u00f3metro (2015) en el hecho de que en 12 de 18 pa\u00edses de la regi\u00f3n la delincuencia ocup\u00f3 el primer lugar entre los problemas m\u00e1s importantes del pa\u00eds, por encima de la corrupci\u00f3n y de los problemas econ\u00f3micos.<\/p>\n\n\n\n Sin embargo, estos esfuerzos del erario p\u00fablico no han tenido su correlato en mejoras en seguridad y tasas delictivas m\u00e1s bajas, al tiempo que el espiral de violencia y criminalidad en la regi\u00f3n sigue escalando. Ello abona lo que Heraldo Mu\u00f1oz (El Pa\u00eds, 2013) ha definido como \u201cla paradoja del crecimiento con inseguridad en Am\u00e9rica Latina\u201d<\/em>, donde la ola de expansi\u00f3n econ\u00f3mico-social de las ultimas d\u00e9cadas ha venido de la mano de una ola de expansi\u00f3n delictiva pese a los avances en materia social sin precedentes.<\/p>\n\n\n\n En efecto, entre 2003 y 2011, el crecimiento regional anual promedio en ALC -excluyendo la crisis de 2009- alcanz\u00f3 casi 5 %; la pobreza extrema se redujo a menos de la mitad llegando a 11,5%; la desigualdad en el ingreso se redujo m\u00e1s de 7% en el \u00edndice de Gini; y, por primera vez en la historia, la regi\u00f3n cont\u00f3 con m\u00e1s personas de clase media que viviendo en la pobreza (Chioda, 2016).<\/p>\n\n\n\n \u00bfQu\u00e9 explica entonces que el mayor crecimiento no se haya traducido en menos inseguridad? Buscando comprender la paradoja, varios factores complejos subyacen a la realidad de la regi\u00f3n como motores de la criminalidad. Entre las principales causas identificadas por el PNUD (2013), se destaca que el crecimiento ha sido de baja calidad, basado en el consumo y con insuficiente movilidad social; ello sumado a las transformaciones demogr\u00e1ficas causadas por el crecimiento urbano acelerado y desordenado; la erosi\u00f3n del tejido social a nivel familiar y escolar; el creciente consumo de alcohol y el tr\u00e1fico de drogas as\u00ed como la extensi\u00f3n del porte de armas de fuego, en una regi\u00f3n que encabeza el ranking mundial de empleo de armas para la comisi\u00f3n de delitos violentos.<\/p>\n\n\n\n A ellos debemos a\u00f1adirle otros factores como la ineficiencia del sistema de justicia penal (el 90% de los asesinatos en ALC no son resueltos), el hacinamiento carcelario y su correlato en conformar verdaderas escuelas de criminalidad (la secuencia de motines al interior de las c\u00e1rceles de Brasil a inicios del 2017 por el control del narcotr\u00e1fico evidencian este aspecto) y la connivencia del delito con la esfera p\u00fablica.<\/p>\n\n\n\n Al respecto, es una realidad que las actividades il\u00edcitas graves y rentables invariablemente cuentan con el apoyo de funcionarios p\u00fablicos corruptos dentro de la polic\u00eda, la fiscal\u00eda, los juzgados, las c\u00e1rceles, aduanas, entre otras instituciones p\u00fablicas que se vuelven blanco de estas organizaciones para tentarlas a \u201chacer la vista gorda\u201d o directamente facilitar actividades delictivas. Como la defini\u00f3 uno de los m\u00e1s reconocidos investigadores del tema, Robert Klitgaard (1988), la corrupci\u00f3n se puede definir con una f\u00f3rmula: C = M + D – A, donde corrupci\u00f3n es igual a monopolio m\u00e1s discrecionalidad menos accountability o rendici\u00f3n de cuentas.<\/p>\n\n\n\n En ALC, la evidencia demuestra que en varios pa\u00edses la corrupci\u00f3n y la impunidad han permitido a organizaciones criminales desarrollar y establecer verdaderas estructuras de poder paralelas, afectando gravemente los recursos y estrategias de los organismos que debieran combatirlas.<\/p>\n\n\n\n El \u00faltimo \u00cdndice de Percepci\u00f3n de la Corrupci\u00f3n 2015 de la ONG Transparencia Internacional indica que en Am\u00e9rica Latina la corrupci\u00f3n tiene car\u00e1cter de \u201cproblema sist\u00e9mico\u201d, con un \u00edndice promedio de 38 puntos (en una escala que va de 0 -muy corrupto- a 100 -muy limpio-). Ello la ubica como la tercera regi\u00f3n m\u00e1s corrupta del mundo. En espec\u00edfico, seg\u00fan una encuesta de Latinobar\u00f3metro, menos de 40% de los ciudadanos en la Regi\u00f3n conf\u00eda en la polic\u00eda, en comparaci\u00f3n con el 65% en Europa.<\/p>\n\n\n\n Este bajo porcentaje de confianza se ha mantenido en los \u00faltimos 20 a\u00f1os, con algunos matices entre los pa\u00edses, alimentando factores como la militarizaci\u00f3n de las tareas policiales y la privatizaci\u00f3n de los servicios de seguridad (Alvarado, 2016). Sobre esta \u00faltima cuesti\u00f3n, los datos son elocuentes: la regi\u00f3n tiene casi 50% m\u00e1s vigilantes privados que agentes de polic\u00eda (Mu\u00f1oz, 2013) y en algunos pa\u00edses la proporci\u00f3n de guardias privados y polic\u00edas llega a ser de 11 a 1, mientras en los pa\u00edses desarrollados es de 2 a 1 (Alvarado, 2016).<\/p>\n\n\n\n Es en este contexto que se debe interpretar y enmarcar los esfuerzos de los pa\u00edses de la regi\u00f3n por crear mecanismos de cooperaci\u00f3n para hacer frente a un enemigo com\u00fan que se ha instalado \u2013con cada vez mayor protagonismo- en la agenda colectiva.<\/p>\n\n\n\n El origen del CSSJDOT de la UNASUR<\/strong><\/p>\n\n\n\n La Uni\u00f3n de Naciones Suramericanas (UNASUR) naci\u00f3 en el 2008 con el objetivo de construir, de manera participativa y consensuada, un espacio de integraci\u00f3n y uni\u00f3n cultural, social, econ\u00f3mica y pol\u00edtica entre sus integrantes, procurando eliminar las desigualdades socioecon\u00f3micas y lograr la inclusi\u00f3n ciudadana en un marco democr\u00e1tico. Con este horizonte, se fueron creando Consejos especializados en materia de energ\u00eda, educaci\u00f3n, salud, infraestructura, econom\u00eda y finanzas, desarrollo social, entre otros pilares sobre los cuales se viene edificando la integraci\u00f3n suramericana.<\/p>\n\n\n\n El Consejo de Defensa Suramericano (CDS) se constituy\u00f3 a fines de 2008 como una instancia de consulta, cooperaci\u00f3n y coordinaci\u00f3n en materia de defensa con el mandato de consolidar a la regi\u00f3n como zona de paz. A su vez, en 2009 se cre\u00f3 el \u201cConsejo Suramericano de Lucha contra el Narcotr\u00e1fico\u201d, que -como se detalla m\u00e1s adelante- en 2010 pas\u00f3 a llamarse \u201cConsejo Suramericano sobre el Problema Mundial de las Drogas\u201d (CSPMD).<\/p>\n\n\n\n Hasta ese entonces, la UNASUR carec\u00eda de un espacio institucional para atender multilateralmente las cuestiones de seguridad p\u00fablica y la coordinaci\u00f3n de acciones contra todas las manifestaciones de la delincuencia organizada transnacional a excepci\u00f3n del narcotr\u00e1fico. S\u00ed exist\u00eda como antecedente la\u201cDeclaraci\u00f3n de Seguridad Ciudadana en Sudam\u00e9rica\u201d,<\/em> suscripta en la primera reuni\u00f3n de la entonces Comunidad Sudamericana de Naciones (que luego se constituir\u00eda en la UNASUR), celebrada en Brasilia el 30 de setiembre de 2005, producto de las deliberaciones que los Ministros de Justicia, de Interior, de Defensa y de Seguridad Ciudadana hab\u00edan tenido en agosto de ese a\u00f1o en la ciudad de Fortaleza.<\/p>\n\n\n\n Entre los considerandos, la declaraci\u00f3n destacaba la seguridad como condici\u00f3n necesaria para el desarrollo de los ciudadanos, el ejercicio de su libertad y derechos humanos, subrayaba la importancia de la participaci\u00f3n de la sociedad civil y reconoc\u00eda que en muchos pa\u00edses hist\u00f3ricamente la seguridad prestada por los Gobiernos era insuficiente, concentr\u00e1ndose en las fuerzas policiales de forma aislada y disociada de la sociedad. Reconoc\u00eda a su vez a la inequidad social como una de las causantes de la violencia y la inseguridad en Sudam\u00e9rica.<\/p>\n\n\n\n En la parte declarativa, se creaba un \u201cPrograma de Acci\u00f3n Sudamericano de Seguridad Ciudadana\u201d a fin de dar concreci\u00f3n a los principios y directrices consensuadas[6]<\/a>. El principal punto de dicho Programa alud\u00eda al compromiso de:<\/p>\n\n\n\n Construir una red integrada en el \u00e1rea de Seguridad Ciudadana, que permita una acumulaci\u00f3n de conocimiento y experiencias, as\u00ed como un intercambio eficaz de los mismos, seg\u00fan las legislaciones nacionales lo autoricen, por medio de la difusi\u00f3n de buenas pr\u00e1cticas, del acceso a las fuentes y de la informaci\u00f3n oportuna de todas las formas y manifestaciones de los fen\u00f3menos de la violencia y criminalidad (p. 3).<\/p>\n\n\n\n Sin embargo, la amplitud y heterogeneidad de las realidades nacionales y de los organismos all\u00ed representados llevaron a que ese plan abarcara m\u00faltiples temas (Comini, 2015) y no fuera hasta el 2011cuando fue madurando la idea de crear un espacio de integraci\u00f3n propio para abordar las cuestiones relativas a la seguridad ciudadana y el delito organizado.<\/p>\n\n\n\n En la III Reuni\u00f3n de Ministros del CDS \u2013 celebrada en Lima en Mayo del 2011- se incluy\u00f3 dentro del plan de acci\u00f3n anual la propuesta de Colombia de levar a cabo una \u201creuni\u00f3n de Ministros de Defensa, Justicia e Interior a celebrarse en Colombia, a efectos de analizar las amenazas del crimen organizado transnacional y otras nuevas amenazas a la seguridad regional\u201d. Posteriormente, la Reuni\u00f3n Extraordinaria el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores celebrada en Buenos Aires el 24 de agosto de ese mismo a\u00f1o, convoc\u00f3 a llevarse a cabo la mencionada reuni\u00f3n, prevista para el 2012. Es alrededor de este encuentro \u2013 detallado a continuaci\u00f3n- que se disparar\u00edan debates sustanciosos en cuanto al trasfondo pol\u00edtico e ideol\u00f3gico subyacente, diferencias de enfoques que se pondr\u00edan de manifiesto a lo largo de las negociaciones.<\/p>\n\n\n\n El primer debate: \u00bfConsejo Suramericano de Defensa ampliado o instancia diferenciada?<\/em><\/p>\n\n\n\n El primer interrogante giraba en torno a si correspond\u00eda al CDS el tratamiento de las cuestiones relativas a la seguridad p\u00fablica y lucha contra la criminalidad organizada transnacional; o por el contrario cab\u00eda crear una instancia sectorial de cooperaci\u00f3n nueva y diferenciada del mecanismo ya existente en materia de defensa.<\/p>\n\n\n\n La discusi\u00f3n no era menor, en tanto el dise\u00f1o institucional con competencia en asuntos de defensa y seguridad no es el mismo en los 12 pa\u00edses de la UNASUR. En Colombia, por ejemplo, la Polic\u00eda Nacional depende org\u00e1nicamente del Ministerio de Defensa Nacional. La legislaci\u00f3n argentina, por el contrario, distingue tajantemente la esfera de seguridad interior y la de defensa, contando con marcos legales y carteras ministeriales espec\u00edficas.<\/p>\n\n\n\n De hecho la heterogeneidad de enfoques existente a nivel internacional con relaci\u00f3n al papel que deben desempe\u00f1ar las fuerzas armadas en la lucha contra la delincuencia organizada es un debate abierto que genera no pocas controversias, con defensores y detractores por igual, entre acad\u00e9micos y tomadores de decisiones. Discusi\u00f3n que estuvo presente a lo largo de las negociaciones que dieron lugar al CSSJDTO.<\/p>\n\n\n\n La creaci\u00f3n del Consejo de Defensa de la UNASUR en el a\u00f1o 2008 hab\u00eda sido \u201cel resultado de un proceso gradual, complejo y repleto de virajes\u201d (Comini, 2015) donde Argentina asumi\u00f3 un papel fundamental para evitar que sobre su paraguas recayeran tem\u00e1ticas que para el pa\u00eds forman parte de la \u00f3rbita de la seguridad interior, tales como narcotr\u00e1fico, la trata de personas o el terrorismo.<\/p>\n\n\n\n De aqu\u00ed que a lo largo de las negociaciones, el Estado argentino fue concibiendo al Consejo como un espacio a partir del cual proyectar su propia concepci\u00f3n sobre la Defensa Nacional y la Seguridad P\u00fablica, actuando en \u201ccontrapeso a la tendencia manifiesta en varios pa\u00edses sudamericanos de policializaci\u00f3n de las fuerzas armadas\u201d (Comini, 2015).<\/p>\n\n\n\n A instancias de Argentina y con el apoyo de otros pa\u00edses \u2013entre ellos Chile, Ecuador y Uruguay (Comini, 2015)- se hab\u00eda logrado un consenso en el seno del CDS respecto de que el conjunto de fen\u00f3menos que no hacen a la defensa sino a la seguridad p\u00fablica de los Estados no eran competencia del CDS. Ello a pesar de casos puntuales en base a los ordenamientos jur\u00eddicos particulares de algunos pa\u00edses que as\u00ed lo permitieran.<\/p>\n\n\n\n Fruto de estos esfuerzos diplom\u00e1ticos, en la Reuni\u00f3n Extraordinaria de Jefas y Jefes de Estado de la UNASUR, llevada a cabo en Bariloche en 2009, as\u00ed como en las sucesivas Declaraciones del CDS (entre ellas la Declaraci\u00f3n de Guayaquil y la Declaraci\u00f3n de Lima de 2010 y 2011 respectivamente) qued\u00f3 plasmado en sus Actas y Declaraciones la necesidad de identificar los eventuales futuros \u00f3rganos de la UNASUR encargados de abordar las cuestiones ligadas a la seguridad y la criminalidad organizada. <\/p>\n\n\n\n Bajo este mandato, a principios del 2012 y en el marco de la Presidencia pro t\u00e9mpore de Paraguay, el gobierno colombiano convoc\u00f3 a la realizaci\u00f3n de la mencionada Reuni\u00f3n de Ministros de Defensa, Justicia e Interior de la UNASUR<\/em> \u2013 promovida a solicitud del CSD- que se celebrar\u00eda en marzo en Cartagena de Indias a fin de abordar esta cuesti\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n La nota con la convocatoria remitida por la Secretar\u00eda de la Presidencia Pro T\u00e9mpore de Paraguay al Consejo de Delegadas y Delegados de la UNASUR ya marcaba el rumbo que tendr\u00eda el primer debate. En la misma se expresaba que el objetivo del encuentro ser\u00eda \u201canalizar las amenazas del crimen transnacional organizado y las nuevas amenazas a la seguridad de la regi\u00f3n\u201d. La invitaci\u00f3n adjuntaba adem\u00e1s un documento conceptual y una gu\u00eda elaborada por el Ministerio de Defensa colombiano como anfitri\u00f3n de la reuni\u00f3n preparatoria que se celebrar\u00eda en febrero de ese mismo a\u00f1o.<\/p>\n\n\n\n El documento conceptual brindaba algunas definiciones del crimen organizado transnacional a la luz de la Convenci\u00f3n de Palermo, identificaba sus principales manifestaciones subrayando su capacidad para permear las estructuras institucionales de los Estados, abordando luego en un apartado particular las \u201cnuevas amenazas\u201d. All\u00ed se reconoc\u00eda la existencia de \u201cm\u00faltiples agendas, visiones y necesidades en materia de seguridad y defensa entre los pa\u00edses de la regi\u00f3n suramericana\u201d y se alud\u00eda al concepto de \u201cseguridad hemisf\u00e9rica\u201d de la Declaraci\u00f3n sobre Seguridad en las Am\u00e9ricas de la OEA del 2003.<\/p>\n\n\n\n A su vez, se mencionaba el \u201ccar\u00e1cter multidimensional de la seguridad y la defensa teniendo en cuenta la diversidad de condiciones y necesidades de la regi\u00f3n\u201d e instaba a la cooperaci\u00f3n para hacer frente a las amenazas comunes. Entre ellas se destacaba como \u201cnuevas amenazas\u201d al \u201cterrorismo, los ataques cibern\u00e9ticos, los desastres naturales, los cambios ambientales, la fabricaci\u00f3n de armas nucleares, las alianzas de grupos armados y redes de narcotr\u00e1fico regionales\u201d. <\/p>\n\n\n\n Bajo estos lineamientos, la convocatoria establec\u00eda tres objetivos para el encuentro de Ministros: 1) identificar las amenazas del crimen transnacional organizado y las nuevas amenazas en Suram\u00e9rica; 2) proponer los mecanismos de cooperaci\u00f3n para enfrentarlas y 3) establecer el papel de las Fuerzas Armadas y Policiales frente al crimen transnacional organizado y las nuevas amenazas en la regi\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n Reaccionando ante dicha convocatoria, la delegaci\u00f3n argentina \u2013 conformada en esta instancia inicial por representantes de los Ministerios de Seguridad, Justicia, Defensa y Relaciones Exteriores- entend\u00eda que la nota conceptual colombiana evidenciaba un manifiesto inter\u00e9s en retomar la discusi\u00f3n sobre un eventual tratamiento por parte del CDS de cuestiones relativas a la seguridad p\u00fablica y la criminalidad organizada.<\/p>\n\n\n\n Por un lado, hab\u00eda un consenso al interior de la delegaci\u00f3n de que no era la finalidad del encuentro el tratamiento pormenorizado de la especificidad del conjunto de los fen\u00f3menos criminales \u2013 tal como planteaba la invitaci\u00f3n colombiana- sino -antes que eso- la necesidad de identificar la instancia institucional de la UNASUR que debiera atender el tratamiento de estos temas una vez concluido que no era materia del CDS.<\/p>\n\n\n\n En segundo lugar, se cuestionaba que el material remitido por Colombia hiciera referencia -a modo de apoyo conceptual- a un documento de la UNDOC, desestimando los aportes de los propios documentos de trabajo de la UNASUR. Ello en alusi\u00f3n espec\u00edfica a dos estudios encomendados por los Ministros de Relaciones Exteriores y de Defensa al Centro de Estudios Estrat\u00e9gicos para la Defensa (CEED) precisamente para apoyar los trabajos de la reuni\u00f3n de Ministros alusiva.<\/p>\n\n\n\n Mientras uno de los estudios del CEED analizaba los riesgos y amenazas del crimen organizado transnacional, el otro focalizaba los t\u00e9rminos de referencia para los conceptos de seguridad y defensa en la regi\u00f3n, brindando recomendaciones para orientar las negociaciones. Sin embargo, ninguno de los dos documentos estaba mencionado en la nota conceptual anexa a la convocatoria.<\/p>\n\n\n\n Esta omisi\u00f3n no era casual, en tanto los estudios del CEED conten\u00edan conclusiones expresas sobre la diferenciaci\u00f3n entre las cuestiones de defensa \u2013 entendida como funci\u00f3n esencial del Estado vinculada con la protecci\u00f3n y mantenimiento de su soberan\u00eda y la integralidad de su poblaci\u00f3n, territorio e instituciones- y la seguridad p\u00fablica \u2013 referida en su vinculaci\u00f3n a la paz social, la estabilidad institucional del Estado, el control del orden p\u00fablico y las garant\u00edas de derechos ciudadanos. Incluso uno de los informes del CEED subrayaba que:<\/p>\n\n\n\n \u201c\u2026al no corresponder al CDS el tratamiento de asuntos de seguridad p\u00fablica, que adem\u00e1s son objeto de definici\u00f3n y gesti\u00f3n de instancias diferentes a los Ministerios de Defensa en la mayor parte de pa\u00edses, es necesario avanzar en el estudio de un posible mecanismo de cooperaci\u00f3n regional en materia de Seguridad P\u00fablica, diferenciado del de Defensa, que podr\u00eda ser un Consejo de Seguridad P\u00fablica o Interior\u201d<\/em> (CEED, 2012, p.7).<\/p>\n\n\n\n En base a estas consideraciones, la delegaci\u00f3n argentina encontraba pertinente que durante el encuentro preparatorio se trataran los documentos del CEED para orientar la discusi\u00f3n y que la agenda de la reuni\u00f3n de Ministros se concentrara en definir cu\u00e1l deb\u00eda ser la instancia institucional de la UNASUR para abordar estos temas. Reci\u00e9n entonces se deb\u00eda discutir cu\u00e1les eran esas \u201cnuevas amenazas\u201d y \u2013eventualmente- incluirlas en la Declaraci\u00f3n ministerial. En suma, la reuni\u00f3n estaba planteada al rev\u00e9s, hab\u00eda que ir primero de \u201ccontinente a contenido\u201d.<\/p>\n\n\n\n Como se\u00f1alara Gonzalo Garc\u00eda Pino (2009) \u2013 presidente pro t\u00e9mpore del Grupo de Trabajo para la Constituci\u00f3n del CDS y Subsecretario de Guerra del Ministerio de Defensa Nacional de Chile- uno de los consensos alcanzados en el marco de la creaci\u00f3n del CDS en el 2008 hab\u00eda girado en torno a los \u201ctemas excluidos\u201d de su \u00e1mbito de competencia, precisamente \u201cla definici\u00f3n de que se trata de un Consejo de Defensa y no de asuntos de seguridad\u201d:<\/p>\n\n\n\n Esta exclusi\u00f3n no hace desaparecer el problema ni lo soluciona. Incluso m\u00e1s, la propia decisi\u00f3n de su ausencia es motivo de cuestionamiento por algunos<\/em> [en alusi\u00f3n a Bolivia y Colombia] y nos debe llevar a la conclusi\u00f3n contraria de c\u00f3mo encontrar el mejor formato institucional dentro del cual podamos tener pol\u00edticas de cooperaci\u00f3n efectiva en la regi\u00f3n al margen de las existentes o fortaleciendo las existentes. Este es un asunto que la propia UNASUR debe despejar r\u00e1pidamente puesto que la no resoluci\u00f3n de la misma puede terminar afectando el desarrollo natural del propio Consejo de Defensa Sudamericano, habida cuenta que son una minor\u00eda los pa\u00edses que han establecido n\u00edtidas fronteras entre defensa y seguridad <\/em>(p. 17).<\/p>\n\n\n\n Hab\u00eda llegado el momento de \u201cdespejar\u201d esta cuesti\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n La Reuni\u00f3n preparatoria en Bogot\u00e1<\/em><\/p>\n\n\n\n Durante la reuni\u00f3n t\u00e9cnica preparatoria llevada a cabo en Bogot\u00e1 en febrero de 2012[7]<\/a>, el entonces Subdirector del CEED, Pablo Celi, present\u00f3 los resultados de sendos estudios anteriormente comentados \u2013 objetivo planteado por Argentina- a modo de orientar las discusiones.<\/p>\n\n\n\n Apoyando las recomendaciones formuladas por el CEED, la delegaci\u00f3n argentina plantear\u00eda que las problem\u00e1ticas relativas a la seguridad p\u00fablica no pod\u00edan considerarse v\u00e1lidamente con los criterios, metodolog\u00edas, medios e instrumentos propios del \u00e1mbito de la defensa, en tanto el delito organizado no requiere de las Fuerzas Armadas sino en funciones de apoyo. Por su parte, se sostuvo que el car\u00e1cter trasnacional del delito organizado no determina que pierda su condici\u00f3n de cuesti\u00f3n de seguridad interior, sin perjuicio de que se requiera la cooperaci\u00f3n subregional, regional e internacional para luchar contra estos flagelos.<\/p>\n\n\n\n A su vez, con relaci\u00f3n a las \u201cnuevas amenazas\u201d, la delegaci\u00f3n plante\u00f3 el car\u00e1cter equ\u00edvoco de este concepto por su amplitud susceptible de considerar incluidos en \u00e9l desde la guerra, hasta la pobreza extrema y las enfermedades como el SIDA, asignando una amplitud ilimitada a la seguridad y pretendiendo asignarle id\u00e9ntica amplitud a la defensa, reeditando las bases conceptuales de las doctrinas de seguridad nacional que rigieran en Latinoam\u00e9rica durante la Guerra Fr\u00eda. De aqu\u00ed que durante el encuentro preparatorio se bregara por excluir el t\u00e9rmino \u201cnuevas amenazas\u201d, lo que efectivamente qued\u00f3 reflejado en el Acta del encuentro que alude a \u201cotras amenazas a la seguridad regional\u201d.<\/p>\n\n\n\n Como resultado del debate qued\u00f3 plasmado en el Acta \u201cla necesidad de habilitar en el seno de UNASUR una instancia sectorial de cooperaci\u00f3n en materia de seguridad p\u00fablica y lucha contra la Delincuencia Organizada Transnacional en todas sus manifestaciones\u201d. <\/em>El t\u00e9rmino \u201cen todas sus manifestaciones\u201d permitir\u00eda correr la discusi\u00f3n sobre cu\u00e1les eran esas amenazas (tal como Colombia hab\u00eda enfocado inicialmente la reuni\u00f3n) para focalizar el debate en la cuesti\u00f3n institucional (tal como planteaba Argentina).<\/p>\n\n\n\n De aqu\u00ed que el mayor logro de la reuni\u00f3n fue el consenso mayoritario en que era necesario distinguir el tratamiento de los asuntos de Defensa de los de Seguridad, independientemente de los ordenamientos jur\u00eddicos de cada Estado, creando para ello una nueva instancia institucional. Esta posici\u00f3n fue apoyada por todos los pa\u00edses, incluso Colombia. Faltaba resolver su instrumentaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n El segundo debate: \u00bfConsejo Suramericano para el Problema Mundial de las Drogas ampliado o instancia propia?<\/em><\/p>\n\n\n\n Ahora bien, diferenciada de los asuntos de defensa, restaba a\u00fan resolver otro interrogante respecto a la instrumentaci\u00f3n de dicha \u201cinstancia sectorial\u201d, para lo cual hab\u00eda dos v\u00edas en discusi\u00f3n que hab\u00edan sido esbozadas en las recomendaciones del CEED.<\/p>\n\n\n\n La primera opci\u00f3n consist\u00eda en ampliar las competencias del ya existente CSPMD,<\/em> lo cual implicaba cambiar su nombre para incluir bajo sus competencias el tratamiento de los restantes delitos transnacionales y las cuestiones relativas a la seguridad p\u00fablica de los Estados Miembros. Esta v\u00eda se erig\u00eda como alternativa para concentrar en un \u00fanico paraguas amplio a una tem\u00e1tica particular como es el tema drogas, suponiendo adem\u00e1s un ahorro de recursos presupuestarios y humanos, preocupaci\u00f3n de la Secretar\u00eda de UNASUR.<\/p>\n\n\n\n Sin embargo, hab\u00eda una cuesti\u00f3n de fondo a considerar. Dicho Consejo se hab\u00eda creado inicialmente en el a\u00f1o 2009 bajo el nombre de \u201cConsejo Suramericano para la Lucha contra el Narcotr\u00e1fico\u201d<\/em> y en el a\u00f1o 2010 pas\u00f3 a llamarse \u201cConsejo Suramericano sobre el Problema Mundial de las Drogas\u201d[8]<\/strong><\/a>. <\/em>Este cambio no fue meramente terminol\u00f3gico sino que implic\u00f3 una nueva perspectiva de abordaje en sinton\u00eda con el consenso internacional relativo a la integralidad de la problem\u00e1tica de las drogas. Consenso que se traduce en un enfoque multidimensional opuesto al meramente centrado en los aspectos delictivos – propios del \u00e1mbito de reducci\u00f3n de la oferta- para incorporar tambi\u00e9n cuestiones vinculadas al derecho a la salud y la educaci\u00f3n – esenciales desde el \u00e1mbito de la reducci\u00f3n de la demanda-.<\/p>\n\n\n\n De esta forma se asum\u00eda el problema de las drogas como un fen\u00f3meno complejo y multicausal con incidencias negativas tanto en la seguridad ciudadana como en la salud p\u00fablica, con elevados costos econ\u00f3micos y sociales que ameritaban un enfoque integral, multidisciplinario y equilibrado.<\/p>\n\n\n\n La tem\u00e1tica de drogas hab\u00eda dejado entonces de ser abordada en la UNASUR s\u00f3lo desde la \u00f3ptica de la oferta. Atento a ello, algunos pa\u00edses (entre ellos Bolivia, Uruguay y Brasil) argumentaban que \u201cdiluir\u201d el CSPMD en uno m\u00e1s amplio implicar\u00eda volver al tratamiento de esta problem\u00e1tica desde una mirada parcial (el narcotr\u00e1fico).<\/p>\n\n\n\n A su vez este Consejo ya hab\u00eda dado algunos pasos importantes hacia una institucionalidad propia al contar con un Estatuto y Plan de Acci\u00f3n ya aprobados y en ejecuci\u00f3n al momento de la discusi\u00f3n. \u201cDiluirlo\u201d en un espacio m\u00e1s amplio implicaba un retroceso.<\/p>\n\n\n\n Ante esta situaci\u00f3n, una segunda alternativa era la creaci\u00f3n de un nuevo Consejo \u2013independiente no s\u00f3lo del Consejo de Defensa sino tambi\u00e9n del Consejo de Drogas\u2013 que incluyera bajo sus competencias el tratamiento del resto de las problem\u00e1ticas (trata de personas, lavado de activos, tr\u00e1fico de armas, etc.). Esta alternativa implicaba que uno de los tipos delictuales (incluso el m\u00e1s importante) -el narcotr\u00e1fico- sea abordado por afuera en un Consejo distinto (el CSPMD).<\/p>\n\n\n\n Sin consenso al respecto a nivel t\u00e9cnico, la cuesti\u00f3n quedar\u00eda finalmente en manos de los m\u00e1s de 20 Ministros de los 12 pa\u00edses miembros de la UNASUR que asistieron a la reuni\u00f3n en Cartagena el 4 y 5 de Mayo del 2012.<\/p>\n\n\n\n La Declaraci\u00f3n de Cartagena<\/em><\/p>\n\n\n\n La delegaci\u00f3n argentina \u2013 encabezada por la entonces Ministra de Seguridad Nilda Garr\u00e9 y acompa\u00f1ada por funcionarios de los Ministerios de Justicia, Defensa y Relaciones Exteriores- concurri\u00f3 al encuentro saludando ante todo la iniciativa de unir esfuerzos y sinergias en el \u00e1mbito de la integraci\u00f3n sudamericana para la lucha contra el crimen organizado trasnacional, celebrando su diferenciaci\u00f3n del tratamiento de los asuntos de defensa.<\/p>\n\n\n\n En relaci\u00f3n a la cuesti\u00f3n a resolver \u2013 la institucionalidad espec\u00edfica que deb\u00eda tener el nuevo foro- la delegaci\u00f3n argentina entend\u00eda pertinente avanzar a dos velocidades. A mediano- largo plazo se conceb\u00eda que lo ideal era abordar en un \u00fanico<\/em> espacio regional la cooperaci\u00f3n en materia de seguridad y lucha contra la criminalidad organizada trasnacional, incluyendo el tema drogas. Ello con el fin de optimizar esfuerzos y trabajar de forma sin\u00e9rgica e integral todas las problem\u00e1ticas comunes a la regi\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n Este planteo no implicaba retroceder en el enfoque multidimensional que pertinentemente hab\u00eda alcanzado el abordaje sobre drogas, sino que propon\u00eda trasladarlo tambi\u00e9n a la cooperaci\u00f3n en materia de trata de personas, tr\u00e1fico il\u00edcito de armas, lavado de activos, etc.-, asuntos que tambi\u00e9n implican una responsabilidad com\u00fan y compartida as\u00ed como un enfoque multidisciplinario.<\/p>\n\n\n\n Sin embargo, la delegaci\u00f3n no se opon\u00eda al consenso mayoritario que finalmente se alcanz\u00f3 en la reuni\u00f3n, de avanzar en el corto plazo mediante la creaci\u00f3n de un nuevo Consejo separado del CSPMD. De esta manera, \u2013 y respetando los pasos y tiempos institucionales de la UNASUR- a futuro se podr\u00eda discutir una eventual integraci\u00f3n en un \u00fanico Consejo para optimizar esfuerzos y abordar de forma sin\u00e9rgica todas las problem\u00e1ticas comunes a la regi\u00f3n desde una perspectiva de integralidad.<\/p>\n\n\n\n Lo significativo para Argentina \u2013 y con el apoyo de las delegaciones de Bolivia, Ecuador y Venezuela- era que ambos Consejos no pod\u00edan estar desvinculados entre s\u00ed, era necesaria una estrecha coordinaci\u00f3n. De aqu\u00ed que se breg\u00f3 por dejar plasmada en la Declaraci\u00f3n Ministerial \u2013 lo que as\u00ed sucedi\u00f3- que el Grupo de Trabajo a cargo de redactar el estatuto y Plan de Acci\u00f3n evaluara tambi\u00e9n los mecanismos de coordinaci\u00f3n o eventual integraci\u00f3n de ambos Consejos.<\/p>\n\n\n\n En suma, Argentina se sum\u00f3 al consenso de elevar como recomendaci\u00f3n al Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno de UNASUR \u2013a trav\u00e9s del Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores- la creaci\u00f3n de un nuevo Consejo con el prop\u00f3sito de fortalecer la cooperaci\u00f3n en materia de Seguridad Ciudadana, Justicia[9]<\/strong><\/a> y coordinaci\u00f3n de acciones contra<\/em>[10]<\/a> la Delincuencia Organizada Transnaciona<\/em>l.<\/p>\n\n\n\n El cierre del encuentro estuvo a cargo del Presidente Juan Manuel Santos, acompa\u00f1ado de la Canciller Mar\u00eda \u00c1ngela Holgu\u00edn, el Ministro de Defensa Juan Carlos Pinz\u00f3n Bueno y la entonces Secretaria General de UNASUR Mar\u00eda Emma Mej\u00eda.<\/p>\n\n\n\n Durante su discurso, el presidente felicit\u00f3 la propuesta realizada por los Ministros, se\u00f1al\u00f3 que se trataba de \u00abun paso en la direcci\u00f3n correcta\u00bb<\/em> y que \u201ccuando los pa\u00edses trabajan coordinadamente para enfrentar al crimen trasnacional, ganan los pueblos y pierden los delincuentes\u201d.<\/em> Destac\u00f3 tambi\u00e9n que la iniciativa implicaba \u201cdarle dientes a la UNASUR para que Suram\u00e9rica pueda ser mucho m\u00e1s efectiva contra un enemigo que se transforma, es audaz e imaginativo\u201d <\/em>(El Mundo, 6 de Mayo de 2012).<\/p>\n\n\n\n Estatuto y Plan de Acci\u00f3n<\/em><\/p>\n\n\n\n Habiendo sido aprobado por los Jefes de Estado y de Gobierno de la UNASUR (UNASUR\/CJEG\/P DECISI\u00d3N\/N\u00ba14\/2012) la propuesta elevada por el Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores (UNASUR\/CMRE\/ RESOLUCI\u00d3N\/N\u00ba 33\/2012), el Grupo de Trabajo comenz\u00f3 a dar cumplimiento a las tareas que le hab\u00edan sido encomendadas.<\/p>\n\n\n\n El 26 y 27 de julio de 2012 se realiz\u00f3 en Bogot\u00e1 la I Reuni\u00f3n para la redacci\u00f3n del Proyecto de Estatuto constitutivo, donde Argentina y Colombia presentaron borradores para facilitar la negociaci\u00f3n. Durante las dos jornadas se negociaron los aspectos vinculados a la naturaleza, objetivos generales y objetivos espec\u00edficos, los cuales quedaron sujetos a nuevas rondas de negociaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n Como consecuencia de la destituci\u00f3n de Fernando Lugo de la presidencia de Paraguay, la UNASUR suspendi\u00f3 a ese pa\u00eds hasta tanto se restableciera el orden democr\u00e1tico, lo cual motiv\u00f3 que Per\u00fa asumiera la Presidencia Pro T\u00e9mpore en junio, cinco meses antes de lo previsto y quedara a cargo de la coordinaci\u00f3n de las siguientes reuniones.<\/p>\n\n\n\n La versi\u00f3n final del estatuto se terminar\u00eda de negociar durante una segunda reuni\u00f3n en Lima, el 5 y 6 de noviembre de ese mismo a\u00f1o. Durante estos encuentros, Argentina asumi\u00f3 nuevamente un rol activo en la redacci\u00f3n del Estatuto, plasmando principios propios de la pol\u00edtica exterior argentina y su pol\u00edtica de seguridad. A continuaci\u00f3n se sintetizan los aspectos m\u00e1s destacados del Estatuto:<\/p>\n\n\n\n Naturaleza: <\/strong>Instancia permanente de UNASUR de consulta, coordinaci\u00f3n y cooperaci\u00f3n entre los Estados Miembros en materia de seguridad ciudadana, justicia y acciones contra la Delincuencia Organizada Transnacional (DOT).<\/p>\n\n\n\n Principios: <\/strong>Entre ellos, el respeto irrestricto a la soberan\u00eda, la autodeterminaci\u00f3n, la integridad e inviolabilidad territorial, la igualdad entre los Estados, la soluci\u00f3n pac\u00edfica de controversias y la no intervenci\u00f3n en sus asuntos internos; el respeto irrestricto a los derechos humanos, las libertades y garant\u00edas fundamentales de los ciudadanos, en un marco de plena vigencia de las instituciones democr\u00e1ticas; el fomento de la inclusi\u00f3n social, la participaci\u00f3n ciudadana y la equidad de g\u00e9nero, teniendo en cuenta el derecho de los ciudadanos a la seguridad y la obligaci\u00f3n de los Estados de proveerla; el respeto al derecho soberano de cada Estado miembro para identificar sus prioridades en las materia competencia del Consejo.<\/p>\n\n\n\n Objetivos generales: <\/strong>Entre ellos, fortalecer la seguridad ciudadana, la justicia y la coordinaci\u00f3n de acciones para enfrentar la DOT en todas sus manifestaciones; proponer estrategias, planes de acci\u00f3n y mecanismos de coordinaci\u00f3n, cooperaci\u00f3n y asistencia t\u00e9cnica entre los Estados miembros; promover las relaciones de amistad, confianza y di\u00e1logo pol\u00edtico mediante la cooperaci\u00f3n regional, integral y coordinada; la elaboraci\u00f3n de estrategias conjuntas de pol\u00edtica criminal, proyectos de cooperaci\u00f3n e intercambio de informaci\u00f3n; promover la articulaci\u00f3n de posiciones de consenso en los temas de la agenda internacional; propiciar la articulaci\u00f3n y complementariedad del Consejo con los mecanismos existentes a nivel subregional y regional; promover la participaci\u00f3n de los actores sociales y de la ciudadan\u00eda en la elaboraci\u00f3n de los planes y pol\u00edticas de seguridad ciudadana de los Estados miembros.<\/p>\n\n\n\n Objetivos espec\u00edficos: <\/strong>Entre ellos, contribuir a la generaci\u00f3n y el fortalecimiento de las capacidades nacionales de los Estados miembros de UNASUR en materia de seguridad ciudadana, justicia y acciones contra la DOT; promover el intercambio de experiencias y buenas pr\u00e1cticas de las entidades rectoras y ejecutoras de pol\u00edticas; promover una cooperaci\u00f3n judicial, policial y de agencias de inteligencia, para aumentar y agilizar la capacidad de respuesta frente a las diferentes formas y manifestaciones de la DOT; formular lineamientos en materia de prevenci\u00f3n, aplicaci\u00f3n de la ley, rehabilitaci\u00f3n y reinserci\u00f3n social; consolidar en cada Estado miembro la coordinaci\u00f3n efectiva entre autoridades nacionales responsables de la seguridad ciudadana, las instituciones encargadas de aplicar la ley, los actores sociales y la ciudadan\u00eda; promover la intensificaci\u00f3n del intercambio sobre formaci\u00f3n, capacitaci\u00f3n y especializaci\u00f3n; promover el uso de nuevas tecnolog\u00edas y comunicaciones; promover la adopci\u00f3n de procedimientos y medidas que agilicen y fortalezcan la cooperaci\u00f3n judicial e investigativa.<\/p>\n\n\n\n Estructura: <\/strong>El Consejo est\u00e1 integrado por las Ministras, Ministros o m\u00e1ximas autoridades competentes para la formulaci\u00f3n y ejecuci\u00f3n de las pol\u00edticas en materia de seguridad ciudadana, justicia y acciones contra la DOT. A su vez, se conform\u00f3 una instancia ejecutiva integrada por representantes de alto nivel de cada Estado miembro. La Presidencia del Consejo corresponde al mismo pa\u00eds que ejerza la Presidencia Pro Tempore de UNASUR, salvo que \u00e9ste proponga al Consejo acordar por consenso el ejercicio de la Presidencia por otro Estado miembro.<\/p>\n\n\n\n Funcionamiento: <\/strong>Los Ministros se re\u00fanen una vez al a\u00f1o y la instancia ejecutiva dos, pudiendo convocarse reuniones extraordinarias. Los acuerdos del Consejo se adoptan por consenso, y se requiere que el qu\u00f3rum de las reuniones sea de la mitad m\u00e1s uno de los Estados miembros.<\/p>\n\n\n\n Una vez aprobado su Estatuto, las delegaciones de los Estados Miembro de UNASUR se abocaron a la elaboraci\u00f3n del Plan de Acci\u00f3n, paso \u00faltimo para poner en marcha las tareas del Consejo.<\/p>\n\n\n\n Al igual que a lo largo de todo el proceso de creaci\u00f3n de este espacio regional, Argentina tuvo una activa participaci\u00f3n en el proceso de redacci\u00f3n del Plan plurianual 2013-2017 proponiendo como metodolog\u00eda su estructuraci\u00f3n en Ejes tem\u00e1ticos, Desaf\u00edos Estrat\u00e9gicos y L\u00edneas de Acci\u00f3n para las \u00e1reas de Seguridad Ciudadana, Justicia y DOT de manera diferenciada, propuesta aprobada por el resto de las delegaciones.<\/p>\n\n\n\n A su vez, en materia de contenidos, las negociaciones de cada uno de los puntos del Plan se realizaron sobre la base de la propuesta argentina, la cual integraba a su vez los principales aportes de los proyectos presentados por Per\u00fa, Colombia y Brasil.<\/p>\n\n\n\n Los aspectos m\u00e1s destacados del Plan en materia de seguridad ciudadana refieren a las propuestas relativas a fortalecer las capacidades institucionales, incluyendo la elaboraci\u00f3n de diagn\u00f3sticos regionales sobre modelos educativos en los institutos de formaci\u00f3n policial y civil, as\u00ed como sobre tecnolog\u00edas aplicadas a la prevenci\u00f3n del delito y la promoci\u00f3n de la participaci\u00f3n de la sociedad civil en el dise\u00f1o, implementaci\u00f3n y evaluaci\u00f3n de planes, programas espec\u00edficos.<\/p>\n\n\n\n Con relaci\u00f3n a acciones contra la Delincuencia Organizada Trasnacional las propuestas incluyeron \u2013entre sus principales aspectos- la conformaci\u00f3n de una instancia suramericana de cooperaci\u00f3n policial que coordine a nivel estrat\u00e9gico y operacional el accionar conjunto contra la DOT, y generar un sistema suramericano de intercambio de informaci\u00f3n e inteligencia criminal para mapear rutas, estructuras financieras y tendencias delictivas.<\/p>\n\n\n\n Actualmente la labor del Consejo se encuentra abocada a dar cumplimiento al Plan de Acci\u00f3n vigente, especialmente las metas vinculadas a la elaboraci\u00f3n de diagn\u00f3sticos regionales a partir de cuestionarios que indagan, entre otras tem\u00e1ticas: pol\u00edticas de los Estados miembro relativas a sistemas nacionales de transparencia en las entidades encargadas de la seguridad ciudadana; igualdad de g\u00e9nero del personal que integra las fuerzas policiales; pol\u00edticas de seguridad con perspectiva de g\u00e9nero y derechos humanos; sistemas de inteligencia criminal; pol\u00edticas contra la trata de personas as\u00ed como legislaci\u00f3n de control de armas, siendo la concientizaci\u00f3n sobre el desarme voluntario un importante eje de trabajo del Consejo en aras de desalentar la posesi\u00f3n de armas de fuego y reducir los \u00edndices de violencia.<\/p>\n\n\n\n A su vez se prev\u00e9 la elaboraci\u00f3n del Plan 2017- 2020, lo que implicar\u00e1 una evaluaci\u00f3n del estado de situaci\u00f3n y avance del Plan anterior de cara al trazado de las l\u00edneas de acci\u00f3n futuras. Tambi\u00e9n se encuentra en plena negociaci\u00f3n el reglamento de funcionamiento de la \u201cRed UNASUR contra la Delincuencia Organizada Transnacional\u201d, mecanismo de coordinaci\u00f3n e intercambio de informaci\u00f3n sobre delitos de car\u00e1cter transnacional \u2013incluyendo experiencias, buenas pr\u00e1cticas, modus operandi, medios y m\u00e9todos de las organizaciones delictivas- en atenci\u00f3n a la competencia jur\u00eddica de las Fuerzas Policiales u organismos competentes de los Estados Miembro. El mismo fue aprobado en ocasi\u00f3n de la III Reuni\u00f3n de Ministros del CSSDOT el 30 de octubre de 2015 en Montevideo, a propuesta de Ecuador.<\/p>\n\n\n\n Igualmente ambiciosa resulta la propuesta de la delegaci\u00f3n peruana de generar una instancia de producci\u00f3n de conocimiento y difusi\u00f3n de un pensamiento estrat\u00e9gico que brinde asesoramiento a los Estados en materia de lucha contra la criminalidad organizada transnacional sobre evidencia emp\u00edrica, lo cual se plasmar\u00eda \u2013 de contar con el aval de todos los pa\u00edses- en la conformaci\u00f3n del Centro de Estudios Estrat\u00e9gicos contra la Criminalidad Organizada Transnacional (CECOT), hom\u00f3logo del CEED.<\/p>\n\n\n\n Conclusi\u00f3n<\/strong><\/p>\n\n\n\n En las \u00faltimas d\u00e9cadas la naturaleza y modus operandi del crimen organizado cambi\u00f3 por completo: la globalizaci\u00f3n de la actividad econ\u00f3mica, las mejoras en el transporte, las comunicaciones, la tecnolog\u00eda y la consecuente movilidad de las personas, propiciaron que los bienes y servicios traspasaran las fronteras nacionales con mucha mayor facilidad y rapidez. Las organizaciones criminales han sabido aprovechar estas ventajas para extender sus redes y aumentar sus ganancias.<\/p>\n\n\n\n Ante este escenario, la cooperaci\u00f3n entre los Estados deviene la principal herramienta para hacer frente a un enemigo que se ha instalado en la vida de las sociedades latinoamericanas, erosionando no s\u00f3lo el desarrollo econ\u00f3mico sino tambi\u00e9n la legitimidad del sistema pol\u00edtico, la gobernabilidad democr\u00e1tica y el imperio de la ley.<\/p>\n\n\n\n Establecer mecanismos de di\u00e1logo pol\u00edtico y confianza mutua, intercambiar informaci\u00f3n de inteligencia criminal as\u00ed como promover la transferencia de conocimientos y tecnolog\u00eda, procurando una mejor capacitaci\u00f3n del personal civil y policial, son las bases para que nuestros pa\u00edses enriquezcan y optimicen sus esfuerzos nacionales para construir una regi\u00f3n m\u00e1s segura.<\/p>\n\n\n\n Con este \u00edmpetu, la creaci\u00f3n del \u201cConsejo Suramericano en materia de Seguridad Ciudadana, Justicia y coordinaci\u00f3n de acciones contra la Delincuencia Organizada Transnacional\u201d es muestra de la voluntad de los pa\u00edses suramericanos por promover la construcci\u00f3n de una respuesta concertada y regional ante el avance de los grupos delictivos organizados que ponen en jaque la paz ciudadana.<\/p>\n\n\n\n Si bien como se ha mencionado a lo largo del art\u00edculo las negociaciones estuvieron signadas por algunos disensos iniciales superados por el di\u00e1logo, vale destacar que el proceso de creaci\u00f3n del CSSJDOT se caracteriz\u00f3 por un consenso un\u00e1nime sobre la necesidad de orientar el proceso de integraci\u00f3n de la UNASUR hacia la generaci\u00f3n de pol\u00edticas comunes tendientes a mejorar la seguridad de los pueblos de la regi\u00f3n y generar mejores instrumentos para enfrentar la delincuencia organizada.<\/p>\n\n\n\n Como se ha puesto de manifiesto, Argentina tuvo un rol destacado en la definici\u00f3n de sus principales lineamientos, externalizando sus propias bases doctrinarias sobre el abordaje de los asuntos de seguridad y defensa y orientando los debates en base a los principales ejes de su modelo de seguridad.<\/p>\n\n\n\n Habiendo sido trazado el 2017 como horizonte de trabajo del primer plan de acci\u00f3n del Consejo, cabe indagar en futuros estudios sus principales resultados, el nivel de coordinaci\u00f3n con el Consejo sobre el Problema Mundial de las Drogas as\u00ed como con otras instancias regionales de cooperaci\u00f3n en materia de seguridad[11]<\/a> a la luz del proceso de edificaci\u00f3n de la integraci\u00f3n suramericana.<\/p>\n\n\n\n Nota sobre la autora:<\/strong><\/p>\n\n\n\n Mariana Foglia <\/em><\/strong>es ex Directora Nacional de Cooperaci\u00f3n Regional e Internacional del Ministerio de Seguridad de la Naci\u00f3n. Licenciada en Relaciones Internacionales (Universidad del Salvador-Argentina), Mag\u00edster en Relaciones Internacionales (IBEI- Espa\u00f1a), Mag\u00edster en Cooperaci\u00f3n Internacional y Desarrollo Local (Universidad Pablo de Olavide- Espa\u00f1a), Especializaci\u00f3n en Administraci\u00f3n P\u00fablica Provincial y Municipal (Universidad Nacional de C\u00f3rdoba- Argentina).<\/em><\/p>\n\n\n\n Referencias:<\/strong><\/p>\n\n\n\n Alvarado, Natalia (2016), \u201cPara tener ciudades m\u00e1s seguras, partamos por mejorar nuestras polic\u00eda\u201d, Blog Sin Miedos<\/em>, 28 de septiembre: http:\/\/blogs.iadb.org\/sinmiedos\/2016\/09\/28\/para-tener-ciudades-mas-seguras-partamos-por-mejorar-nuestras-policia\/<\/a><\/p>\n\n\n\n Bartolom\u00e9, Mariano (2013), \u201cM\u00e1s all\u00e1 del crimen organizado: la reformulaci\u00f3n del concepto de insurgencia y su impacto en el entorno estrat\u00e9gico sudamericano\u201d, Austral: Revista Brasileira de Estrat\u00e9gia e Rela\u00e7\u00f5es Internacionais<\/em>, Vol. 2, No. 3, pp. 47-77.<\/p>\n\n\n\n Centro de Estudios Estrat\u00e9gicos de Defensa (2011), \u201cInforme preliminar acerca de los T\u00e9rminos de Referencia para los conceptos de Seguridad y Defensa en la regi\u00f3n suramericana\u201d: Consejo de Defensa Suramericano, UNASUR, 29 de noviembre: www.ceedcds.org.ar\/Espanol\/09…\/CRIMEN_ORGANIZADO.pdf<\/a><\/p>\n\n\n\n Centro de Estudios Estrat\u00e9gicos de Defensa (2012), \u201cInforme sobre el Crimen Organizado Transnacional y otras Nuevas Amenazas a la Seguridad Regional\u201d: Consejo de Defensa Suramericano, UNASUR, 16 de febrero: http:\/\/www.ceedcds.org.ar\/Espanol\/INFORME_CONCEPTOS_SEG_DEF.pdf<\/a><\/p>\n\n\n\n Chioda, Laura (2016), Fin a la violencia en Am\u00e9rica Latina: una mirada a la prevenci\u00f3n desde la infancia a la edad adulta, <\/em>Washington, DC: Banco Mundial.<\/p>\n\n\n\n Comini, Nicol\u00e1s (2015), \u201cEl origen del Consejo de Defensa Suramericano. 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C. (2016), \u201cMetodolog\u00eda del ranking de las 50 ciudades m\u00e1s violentas del mundo\u201d, Ciudad de M\u00e9xico: http:\/\/www.seguridadjusticiaypaz.org<\/p>\n\n\n\n UNASUR (2012), Reuni\u00f3n de Ministros de Defensa, Justica, Interior y Relaciones Exteriores, \u201cDeclaraci\u00f3n de Cartagena\u201d, Cartagena D.T.C., Colombia, 3 y 4 de Mayo.<\/p>\n\n\n\n Uni\u00f3n de Naciones Suramericanas (23 de mayo de 2008), Tratado Constitutivo de la Uni\u00f3n de Naciones Suramericanas<\/em>. Obtenido de: www.comunidadandina.org\/unasur\/tratado_constitutivo.htm<\/a><\/p>\n\n\n\n Williams, P. (2005), Cooperaci\u00f3n entre organizaciones criminales.<\/em> En M. Berdal y M.A. Serrano (Comps.). \u201cCrimen transnacional organizado y seguridad internacional. Cambio y continuidad\u201d. M\u00e9xico: Fondo de cultura econ\u00f3mica, pp. 108-128.<\/p>\n\n\n\n [1]<\/a> En 2009 la UNDOC estimaba que el crimen organizado transnacional generaba 870 mil millones de d\u00f3lares al a\u00f1o, m\u00e1s de 6 veces el presupuesto de la asistencia oficial para el desarrollo y equivalente al 7% de las exportaciones mundiales de mercanc\u00edas. En https:\/\/www.unodc.org\/toc\/es\/crimes\/organized-crime.html<\/a><\/p>\n\n\n\n [2]<\/a> El r\u00e9gimen internacional de control de drogas vigente en la actualidad se compone de tres convenciones internacionales -la Convenci\u00f3n \u00danica sobre Estupefacientes de 1961, el Convenio sobre Sustancias sicotr\u00f3picas de 1971 y la Convenci\u00f3n de las Naciones Unidas contra el Tr\u00e1fico Il\u00edcito de Estupefacientes y Sustancias Psicotr\u00f3picas de 1988.<\/p>\n\n\n\n [3]<\/a> Argentina ratific\u00f3 la Convenci\u00f3n el 19\/11\/2002.<\/p>\n\n\n\n [4]<\/a> Seg\u00fan el Art. 3 de la Convenci\u00f3n los delitos ser\u00e1n transnacionales cuando: se \u201ccometen en m\u00e1s de un Estado\u201d; cuando se cometen \u201cdentro de un solo Estado, pero una parte sustancial de su preparaci\u00f3n, direcci\u00f3n o control se realiza en otro Estado\u201d; cuando se comete \u201cdentro de un solo Estado, pero entra\u00f1a la participaci\u00f3n de un grupo delictivo organizado que realiza actividades delictivas en m\u00e1s de un Estado\u201d y, finalmente, cuando se \u201ccomete en un solo Estado, pero tiene efectos sustanciales en otro Estado\u201d.<\/p>\n\n\n\n [5]<\/a> La Organizaci\u00f3n Mundial de la Salud (OMS) considera que a partir de 10 homicidios cada 100.000 habitantes, la problem\u00e1tica se considera una \u201cepidemia\u201d.<\/p>\n\n\n\n [6]<\/a> En los 8 puntos de la parte declarativa, los presidentes suramericanos asum\u00edan la importancia de establecer pol\u00edticas p\u00fablicas comunes en materia de seguridad ciudadana a trav\u00e9s de la cooperaci\u00f3n en capacitaci\u00f3n, intercambio de informaci\u00f3n y de experiencias; la necesidad de consolidar una visi\u00f3n integral del fen\u00f3meno de la violencia y criminalidad apoyados en estudios de investigaci\u00f3n y trabajos acad\u00e9micos; el inter\u00e9s en sumar a los esfuerzos preventivos a diversos niveles de gobierno, el sector privado, ONGs y la propia sociedad civil organizada; introducir reformas legales e institucionales; promover la participaci\u00f3n ciudadana y fomentar el desarme, entre lo m\u00e1s destacado.<\/p>\n\n\n\n [7]<\/a> La apertura del encuentro fue realizada por el entonces Ministro de Defensa colombiano Juan Carlos Pinz\u00f3n y la reuni\u00f3n coordinada por el viceministro de Defensa Jorge Bedoya junto a la entonces Secretaria General de UNASUR Mar\u00eda Emma Mej\u00eda.<\/p>\n\n\n\n [8]<\/a> La I, II y IV Reuniones de Viceministros y Expertos del Consejo Suramericano de Lucha Contra el Narcotr\u00e1fico celebrada en Quito, el 28 y 29 de enero, 4 de marzo y 7 y 8 de abril de 2010, dejaron constancia de la necesidad de sugerir el cambio de la denominaci\u00f3n del \u00abConsejo Suramericano de Lucha contra el Narcotr\u00e1fico\u00bb por \u00abConsejo Suramericano sobre el Problema Mundial de las Drogas\u201d.<\/p>\n\n\n\n [9]<\/a> Cabe mencionar que los asuntos vinculados a Justicia fueron incorporados en Cartagena a \u00faltimo momento pero como parte indispensable de una estrategia suramericana de prevenci\u00f3n, control, investigaci\u00f3n y sanci\u00f3n de las distintas manifestaciones de la delincuencia organizada transnacional.<\/p>\n\n\n\n [10]<\/a> Si bien algunos pa\u00edses prefer\u00edan el t\u00e9rmino \u201clucha\u201d o \u201ccombate contra\u201d (la delincuencia organizada), se consensu\u00f3 la redacci\u00f3n \u201ccoordinaci\u00f3n de acciones contra\u201d a fin de evitar todo t\u00e9rmino m\u00e1s propio del \u00e1mbito de la defensa.<\/p>\n\n\n\n
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