ANDREI SERBIN PONT<\/p>\n\n\n\n
CRIES (Coordinadora Regional de Investigaciones Econ\u00f3micas y Sociales)<\/p>\n\n\n\n
Title: The Evolution of Cooperative Security in South America<\/p>\n\n\n\n
Resumen: La cooperaci\u00f3n en materia de defensa y seguridad en la regi\u00f3n es el resultado de un largo proceso que se ha visto fuertemente influenciado por la confluencia de experiencias regionales y subregionales, as\u00ed como por las diferentes etapas de desarrollo del regionalismo. Estas experiencias proveyeron de un capital valioso para la creaci\u00f3n de espacios de di\u00e1logo entre los pa\u00edses que permitiesen abordar temas vinculados a las divergencias y asimetr\u00edas en defensa, as\u00ed como la generaci\u00f3n de confianza mutua con el objetivo de desactivar las todav\u00eda presentes hip\u00f3tesis de conflicto en la regi\u00f3n y abordar posturas regionales frente a amenazas comunes.<\/p>\n\n\n\n
Palabras clave: Defensa, Seguridad, Am\u00e9rica del Sur<\/p>\n\n\n\n
Abstract: Regional cooperation in defense and security is the result of a long process that has been strongly influenced by the confluence of regional and subregional experiences, as well as by the different stages of development of regionalism. These experiences provided valuable capital for the creation of spaces for dialogue among countries that would allow addressing issues related to divergences and asymmetries in defense, as well as the generation of mutual trust with the aim of deactivating persisting conflict hypothesis in the region and address regional positions in the face of common threats.<\/p>\n\n\n\n
Keywords: Defense, Security, South America<\/p>\n\n\n\n
Recibido: 20 de Abril de 2018<\/p>\n\n\n\n
Aceptado: 3 de Mayo de 2018<\/p>\n\n\n\n
Para citar este art\u00edculo<\/strong>: Andrei Serb\u00edn Pont, \u201cEvoluci\u00f3n de la Seguridad Cooperativa en Am\u00e9rica del Sur\u201d, Revista de Estudios en Seguridad Internacional<\/em>, Vol. 4, No. 1, (2018), pp. 1-18. DOI: http:\/\/dx.doi.org\/10.18847\/1.7.1<\/p>\n\n\n\n Introducci\u00f3n<\/strong><\/p>\n\n\n\n Algunos autores entienden la seguridad cooperativa como un conjunto de acciones para prevenir la guerra o conflictos armados, evitando la puesta en marcha de medios necesarios para la agresi\u00f3n, por medio de compromisos cooperativos entre los Estados (Carter, Perry y Steinbruner, 2010). A nivel regional esto implica en la realizaci\u00f3n de acuerdos entre pa\u00edses vecinos para crear un acercamiento com\u00fan a los temas de seguridad y contribuir a la construcci\u00f3n de la confianza mutua entre ellos. Por lo general estos arreglos se dan en el contexto de una arquitectura m\u00e1s amplia de gobernanza regional que se genera en el marco de un proceso o mecanismo de integraci\u00f3n regional en materia de seguridad. La aplicaci\u00f3n del concepto de seguridad cooperativa en la regi\u00f3n ha implicado un cambio en las actitudes y las percepciones de los pa\u00edses, pasando de la hostilidad a la cooperaci\u00f3n y de la coerci\u00f3n a la prevenci\u00f3n (Fontana, 2006) en el contexto de un proceso de construcci\u00f3n de un marco de seguridad cooperativa a trav\u00e9s de sucesivas etapas que han sido oportunamente delineadas por algunas analistas (Weiffen, Wehner y Nolte, 2013). Por ende, la diferencia principal que implica la seguridad cooperativa es el cambio en los actores que pasan de enfrentar amenazas a su seguridad a buscar prevenir su aparici\u00f3n. En este marco, en nuestra regi\u00f3n, encontramos tres debates principales en torno a la seguridad cooperativa.<\/p>\n\n\n\n El primero es que el desarrollo de los conceptos de seguridad y seguridad cooperativa han pasado por diferentes etapas en la regi\u00f3n, por lo cual es importante contextualizar dicha evoluci\u00f3n (Hanggi, 2005). Diferentes etapas y acercamientos a los procesos de regionalizaci\u00f3n implicaron diferentes prioridades y tratos a los temas de seguridad en cuanto a concepciones diferenciadas de los procesos de construcci\u00f3n de la gobernanza regional frente a amenazas y retos en el escenario externo internacional (Serbin y Serbin Pont, 2015). Esto es particularmente relevante en Am\u00e9rica Latina, dado que las diferentes etapas de los procesos de regionalizaci\u00f3n implicaron acercamientos diferentes a temas de gobernanza regional en materia de seguridad. Incluso, en el marco de estas diferentes etapas y combinaciones diferentes, la regionalizaci\u00f3n, restablecimiento y consolidaci\u00f3n de la democracia y la seguridad cooperativa han sido elementos vinculados cercanamente en la regi\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n En segundo lugar, esta evoluci\u00f3n y desarrollo ampli\u00f3 el debate relacionado con las teor\u00edas y conceptualizaciones de seguridad en el contexto regional (Serbin y Serbin Pont, 2015). Este debate est\u00e1 relacionado con las diferencias entre seguridad nacional, cooperativa, colectiva, democr\u00e1tica, humana y multidimensional como nociones claves en las diferentes modalidades de gobernanza regional de seguridad, y en el cambio de una interpretaci\u00f3n predominantemente realista a institucionalistas neoliberales a constructivistas (Acharya, 2011). Todas estas conceptualizaciones, aun si contrastantes e incluso cuestionadas, son relevantes para el entendimiento de los procesos de construcci\u00f3n de mecanismos de gobernanza en seguridad en la regi\u00f3n. Tambi\u00e9n es relevante para el claro entendimiento de la prevalencia de diferentes acercamientos en materia de comunidades de seguridad, complejos de seguridad y gobernanza en seguridad como es tratado por Hurrell (1998) en cuanto a la conformaci\u00f3n de una comunidad de seguridad en Am\u00e9rica del Sur que est\u00e1 orientada por premisas realistas sobre balance de poder, mientras que acercamientos m\u00e1s recientes a la gobernanza en materia de seguridad reflejan interpretaciones m\u00e1s constructivistas sobre el desarrollo de nuevas ideas e identidades y la creaci\u00f3n de nuevas normas y arreglos de seguridad regionales, como se afirma en el pre\u00e1mbulo del Tratado Constitutivo de UNASUR[1]<\/a>. Esto tambi\u00e9n se ve reflejado en el Art\u00edculo 4 inciso b del Estatuto del Consejo de Defensa Suramericano[2]<\/a> el uso del t\u00e9rmino identidad apunta a una interpretaci\u00f3n constructivista sobre el desarrollo del espacio regional.<\/p>\n\n\n\n En tercer lugar, es importante se\u00f1alar como estas conceptualizaciones y nociones se materializan en el actual contexto de fragmentaci\u00f3n y desarrollo de diversas estructuras de gobernanza a niveles hemisf\u00e9rico, regional y sub-regional como los casos de la OEA, UNASUR, Tratado Marco de Seguridad de Am\u00e9rica Central, el ALBA y CELAC (Serbin, 2011).<\/p>\n\n\n\n La guerra fr\u00eda y la doctrina de seguridad nacional<\/strong><\/p>\n\n\n\n Durante la Guerra Fr\u00eda, Am\u00e9rica Latina y el Caribe se vieron fuertemente influenciados por la pol\u00edtica exterior norteamericana por medio de la doctrina de la seguridad nacional (DSN). Dicha doctrina no fue un concepto elaborado como tal, sino un conjunto de pol\u00edticas implementadas por los EEUU con enfoque en la necesidad de que los pa\u00edses de la regi\u00f3n emplearan a las fuerzas armadas para garantizar el orden interno con el fin de combatir aquellas ideolog\u00edas y organizaciones que se vincularan con el comunismo. El objetivo era mantener al margen la intromisi\u00f3n sovi\u00e9tica en la regi\u00f3n durante la Guerra Fr\u00eda (Vel\u00e1squez Rivera, 2002; L\u00f3pez, 2006). Este concepto se fundament\u00f3 en la filosof\u00eda de que todo actor pol\u00edtico pod\u00eda ser interpretado como aliado o como enemigo, y que la regi\u00f3n se encontraba en el contexto de una guerra mundial contra el comunismo. Esta guerra era total, global y permanente y, sobre todo, ning\u00fan pa\u00eds estaba exento. Por estas razones la \u201cagresi\u00f3n\u201d del comunismo pod\u00eda venir tanto del exterior como del interior, por lo cual todas las actividades individuales y colectivas eran actos de guerra a favor o en contra de la naci\u00f3n. No exist\u00edan actos neutros, ni exist\u00eda diferencia entre estado de paz y el estado de guerra.<\/p>\n\n\n\n En teor\u00eda, la DSN respond\u00eda a los intereses vitales de la naci\u00f3n, su desarrollo y seguridad, y por lo cual las fuerzas armadas eran consideradas el organismo generador de desarrollo y de progreso, cayendo tambi\u00e9n sobre las mismas la responsabilidad de lucha contra aquellas interferencias o perturbaciones como pod\u00edan ser los conflictos sociales, y como tal fue asimilada por las fuerzas armadas nacionales en la regi\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n La DSN se convirti\u00f3 en el m\u00e9todo y la justificaci\u00f3n para el accionar autoritario por parte de diversos gobiernos de la regi\u00f3n, destac\u00e1ndose la imposici\u00f3n de dictaduras militares que se dedicaron a la persecuci\u00f3n pol\u00edtica de opositores y la imposici\u00f3n reg\u00edmenes represores que actuaron en contra de los derechos humanos de los ciudadanos en nombre del resguardo de la seguridad y el bienestar de la naci\u00f3n. Como se\u00f1ala Vel\u00e1squez Rivera:<\/p>\n\n\n\n Las consecuencias de la adopci\u00f3n de esta ideolog\u00eda fueron de diversa \u00edndole: el menosprecio t\u00e1cito y expl\u00edcito hacia las instituciones democr\u00e1ticas. La sublimaci\u00f3n a la militarizaci\u00f3n de la vida civil. La ruptura con el principio de independencia de los poderes de cualquier Estado moderno. Los poderes legislativo y judicial fueron usualmente avasallados por el ejecutivo que, a su vez, estuvo controlado por una c\u00fapula militar que normalmente se auto atribuy\u00f3 poderes constituyentes, dejando a la sociedad civil al margen de la participaci\u00f3n y decisi\u00f3n de los asuntos p\u00fablicos; convirti\u00e9ndose de esta manera en juez y parte. (Vel\u00e1squez Rivera, 2002).<\/p>\n\n\n\n La seguridad cooperativa<\/strong><\/p>\n\n\n\n El surgimiento y desarrollo del concepto de seguridad cooperativa en Am\u00e9rica Latina tiene sus ra\u00edces en los procesos de redemocratizaci\u00f3n que tuvieron lugar a finales de los 80s con el fin de los reg\u00edmenes militares hasta entonces prevalecientes en el Cono Sur. En este contexto, la seguridad cooperativa se defini\u00f3 bajo los par\u00e1metros de la b\u00fasqueda de reducci\u00f3n de posibilidades de conflicto y el alcance de agresiones internacionales por medio de la asociaci\u00f3n preventiva entre Estados participantes con el objetivo de asegurar las condiciones para seguridad com\u00fan (Dom\u00ednguez, 1998). El fin de la percepci\u00f3n de hostilidades y por ende de las hip\u00f3tesis de conflicto entre pa\u00edses vecinos y el \u00e9nfasis sobre la prevenci\u00f3n son caracter\u00edsticas distintivas de este proceso.<\/p>\n\n\n\n La seguridad cooperativa depende del intercambio de informaci\u00f3n, el fomento de la transparencia y la comunicaci\u00f3n por medio de la colaboraci\u00f3n en el contexto de organizaciones internacionales. Normalmente esto ocurre fuera del contexto de amenazas concretas a la seguridad de los pa\u00edses miembros, aunque si existen tensiones o riesgos latentes de conflicto que pueden estar basados en una serie de factores como rivalidad entre los Estados, posicionamiento regional, diferencias ideol\u00f3gicas, disputas territoriales o por recursos naturales, pero que aun as\u00ed no son lo suficientemente fuertes para llevar a una guerra. La seguridad cooperativa incluye entonces la creaci\u00f3n de medidas de aumento de la confianza mutua para mitigar tensiones y rivalidades. Dichas medidas de aumento de la confianza mutua (Varas y Caro, 1994) son acuerdos militares o no militares que apuntan a mejorar el entendimiento mutuo y la comunicaci\u00f3n, expresar intenciones de no-hostilidad, definir normas y comportamientos aceptables y reducir miedos y sospechas. Por ende, son \u201cmedidas reciprocas que reducen el potencial de sorpresa militar\u201d (Gottwald, Hassenclever y Kamis, 2009).<\/p>\n\n\n\n A nivel dom\u00e9stico, la inestabilidad de los reg\u00edmenes pol\u00edticos constituye otro riesgo que puede ser tratado por estrategias de seguridad cooperativa, dado que el fortalecimiento de lazos entre los pa\u00edses participantes permite que \u00e9stos se postulen como mediadores o \u201camigos\u201d en situaciones de crisis interna. Podemos ver esto en el caso de UNASUR durante su involucramiento en la crisis interna boliviana de 2008 y la de Ecuador en septiembre de 2010. Por ende, este acercamiento tambi\u00e9n incluye instrumentos que promueven la democracia y el respeto a los derechos humanos y contribuye a la construcci\u00f3n y fortalecimiento del Estado, el establecimiento del \u201cestado de derecho\u201d y la reorganizaci\u00f3n de las relaciones c\u00edvico-militares en pa\u00edses donde previamente dominaban las dictaduras militares.<\/p>\n\n\n\n Desde finales de los a\u00f1os 80s, el concepto fue desarrollado y ayud\u00f3 en la elaboraci\u00f3n e implementaci\u00f3n de diferentes pol\u00edticas que en Am\u00e9rica del Sur contribuyeron al surgimiento de estructuras de gobernanza regional. Despu\u00e9s del fin de la Guerra Fr\u00eda, en la d\u00e9cada de los 90s, la regi\u00f3n vivi\u00f3 un periodo de convergencia entre Am\u00e9rica Latina y la pol\u00edtica externa de EEUU en el marco del ALCA y en el \u00e1mbito multilateral de las Cumbres de las Am\u00e9ricas, creando las condiciones necesarias para la renovaci\u00f3n del sistema interamericano, la revisi\u00f3n del concepto de seguridad hacia una interpretaci\u00f3n m\u00e1s cercana a la de seguridad cooperativa, y el compromiso con la defensa de la democracia (Weiffen, Wehner y Nolte, 2013). Con los cambios en la pol\u00edtica externa de EEUU hacia la regi\u00f3n en el periodo post 11 de septiembre de 2001, el debate gir\u00f3 en torno a la reconceptualizaci\u00f3n de la seguridad dentro del hemisferio y los diferentes procesos ocurriendo a niveles regionales y subregionales en Am\u00e9rica Latina, as\u00ed como el desarrollo de nuevos marcos de seguridad en el Cono Sur con la creaci\u00f3n del MERCOSUR y el establecimiento de UNASUR y su respectivo CDS.<\/p>\n\n\n\n Esta \u00faltima iniciativa, la de UNASUR y el CDS, emergi\u00f3 en el contexto de un nuevo \u00e1mbito geopol\u00edtico en el cual EEUU se enfocaba sobre temas espec\u00edficos de la agenda de seguridad como el terrorismo, narcotr\u00e1fico y el crimen organizado y se aproximaba sobre todo a ciertos pa\u00edses y subregiones como en el caso de M\u00e9xico, Am\u00e9rica Central y el Caribe. A la par de esto, Am\u00e9rica del Sur se alejaba de la influencia de EEUU, tanto como efecto de la falta atenci\u00f3n proporcionada a la regi\u00f3n por EEUU, como por el desarrollo de estructuras de gobernanza regional que fortalec\u00edan su propia autonom\u00eda (UNASUR y CELAC). Esto fue reflejo del impulso que EEUU dio a su propia agenda enfocada en proyectos unilaterales como la \u201cguerra contra el terrorismo\u201d, creando roces en el \u00e1mbito hemisf\u00e9rico y promoviendo el alejamiento de Am\u00e9rica del Sur de los mecanismos hemisf\u00e9ricos, llevando al favorecimiento de alternativas a nivel regional que exclu\u00edan a EEUU.<\/p>\n\n\n\n En este \u00e1mbito din\u00e1mico y cambiante, las instituciones de seguridad regional fueron vistas como oportunidades no solo de administrar y tratar con temas de seguridad en la regi\u00f3n, sino tambi\u00e9n como espacios de interlocuci\u00f3n y cooperaci\u00f3n entre actores, as\u00ed como servir de espacios para el di\u00e1logo con actores extra regionales (Serbin y Serbin Pont, 2015). Seg\u00fan Weiffen, Wehner y Nolte (2013), hay tres variantes de coaliciones en materia de seguridad que llevan la vanguardia en estructuras regionales de gobernanza en materia de seguridad.<\/p>\n\n\n\n La primera variante es la de defensa colectiva, entendida como arreglos colectivos o alianzas que buscan disuadir y defenderse ante la amenaza de actores o procesos extra-regionales. En una segunda variante, estos arreglos mantienen orden entre los Estados miembros, conteniendo e integrando a potenciales agresores al sistema de normas y reglas de la instituci\u00f3n, castigando a los incumplidores. Ambas concepciones prevalecieron durante los a\u00f1os previos a la creaci\u00f3n de la OEA y su primera etapa de desarrollo con el establecimiento de la Junta Interamericana de Defensa y la firma del TIAR. Mientras que ambos tipos de coaliciones de seguridad tratan con amenazas externas, los arreglos de seguridad cooperativa emergen como una tercera alternativa donde los Estados enfrentan amenazas tanto dentro como fuera de la coalici\u00f3n. Estos arreglos promueven el cambio pac\u00edfico en base a la construcci\u00f3n de normas, reglas y procedimientos compartidos y dependen del intercambio de informaci\u00f3n, la transparencia, la comunicaci\u00f3n y la socializaci\u00f3n (Weiffen, Wehner y Nolte, 2013).<\/p>\n\n\n\n El concepto de seguridad cooperativa tiene connotaciones que sugieren su asociaci\u00f3n al concepto de \u201cdiplomacia preventiva\u201d introducido por las Naciones Unidas y que apunta a combinar la tendencia hacia la cooperaci\u00f3n internacional con la realidad actual de las pol\u00edticas de defensa. Como fue se\u00f1alado por Varas a finales de los 90s,<\/p>\n\n\n\n [la] seguridad cooperativa hemisf\u00e9rica puede ser definida como un sistema de interacciones inter-estatales que, al coordinar las pol\u00edticas gubernamentales, anticipa y contiene amenazas a los intereses nacionales y previene que la percepci\u00f3n de estas amenazas por los diferentes gobiernos se convierta en tensiones, crisis y confrontaciones abiertas. (Varas, 1998).<\/p>\n\n\n\n Aun as\u00ed, seg\u00fan Dom\u00ednguez a finales de los 90s hab\u00eda dos condicionantes a ser considerados. Primero es que, a pesar de los avances en la d\u00e9cada previa, aun no exist\u00eda un r\u00e9gimen de seguridad cooperativa establecida en la regi\u00f3n como un marco de acuerdos, normas, reglas e instituciones para gobernar las relaciones en materia de seguridad entre los pa\u00edses latinoamericanos, aun habiendo algunos avances en materia de seguridad cooperativa en el Cono Sur (Dom\u00ednguez, 1998). En segundo lugar, estas medidas no eran aplicables a nuevas amenazas que emerg\u00edan, como el tr\u00e1fico de drogas o las operaciones de grupos armados no-estatales, ya que estaban dise\u00f1adas para tratar con las relaciones inter-estatales. Para tratar con dichas amenazas, la promoci\u00f3n de medidas de confianza mutua y transparencia no eran suficientemente funcionales.<\/p>\n\n\n\n Para resumir brevemente el surgimiento de arreglos de seguridad cooperativa, en particular en el Cono Sur en los a\u00f1os 80s, se debe se\u00f1alar que durante la Guerra Fr\u00eda los EEUU pas\u00f3 de promover arreglos de seguridad colectiva como el TIAR a enfatizar la seguridad nacional como medio de limitar y contener la influencia e intervenci\u00f3n de la Uni\u00f3n Sovi\u00e9tica en Am\u00e9rica Latina (Weiffen, 2010). Durante los a\u00f1os 50s y 60s, EEUU intervino de forma repetida en diferentes partes de la regi\u00f3n, y apoy\u00f3 el fortalecimiento del desarrollo de la Doctrina de Seguridad Nacional que dio paso al establecimiento de reg\u00edmenes militares en la regi\u00f3n. Adicionalmente a esos conceptos, en el marco legal de las instituciones Inter Americanas, el principio de resoluci\u00f3n pac\u00edfica de disputa fue introducido para evitar intervenciones externas (Serbin, 2011).<\/p>\n\n\n\n Aun as\u00ed, seg\u00fan Flemes, antes del final de los reg\u00edmenes militares y el retorno a la democracia, particularmente en el Cono Sur, ya comenzaban a surgir arreglos de seguridad cooperativa en la sub-regi\u00f3n (Flemes, 2005) como fue el caso en mayo de 1980 con el Acuerdo de Cooperaci\u00f3n en los Usos Pac\u00edficos de la Energ\u00eda Nuclear[3]<\/a>. Los acuerdos entre Argentina y Brasil en materia nuclear fueron uno de los primeros pasos el proceso de disoluci\u00f3n de las hip\u00f3tesis de conflicto entre ambos pa\u00edses, que llevaron a la reducci\u00f3n de tensiones y con el proceso de re-democratizaci\u00f3n al fortalecimiento de los lazos bilaterales que permitieron la creaci\u00f3n de MERCOSUR. Seg\u00fan Rodrigo Mallea:<\/p>\n\n\n\n Roberto Ornstein \u2013el encargado de las relaciones internacionales de la CNEA\u2013 recuerda que las negociaciones para concretar un acuerdo nuclear no fueron f\u00e1ciles, habiendo \u201cen ambas partes grupos de poder de extracci\u00f3n ultra-nacionalistas [que] objetaron fuertemente la conveniencia de tal cooperaci\u00f3n\u201d. Sin embargo, ambos gobiernos lograr\u00e1n sobreponerse a ello, coincidiendo en los aspectos fundamentales de las ventajas que comprend\u00eda un entendimiento nuclear entre ambos pa\u00edses. (Mallea, 2012).<\/p>\n\n\n\n Mallea tambi\u00e9n hace referencia a un documento de la Junta Militar en Argentina, titulado \u201cPlan de Acci\u00f3n de Gobierno octubre 1979 \u2013 marzo 1981\u201d en el cual se hacen consideraciones de \u00edndole geopol\u00edtica en cuanto a los beneficios de avanzar en la relaci\u00f3n bilateral con Brasil distanciando de concepciones de confrontaci\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n Ya a principios de los a\u00f1os 90s en el contexto suramericano, se apreciaba una tendencia a la convergencia en temas de seguridad e integraci\u00f3n bajo el liderazgo de Argentina y de Brasil. Despu\u00e9s de la denominada \u201cd\u00e9cada perdida\u201d, esa convergencia fue basada en la idea de que la integraci\u00f3n econ\u00f3mica no era sustentable en el largo plazo si no se lograban acuerdos a niveles estrat\u00e9gicos y de seguridad. La percepci\u00f3n tradicional de amenazas convencionales a la seguridad de los Estados que prevalec\u00eda de la \u00e9poca de las dictaduras en la regi\u00f3n deb\u00eda ser desactivada. Bajo dichas circunstancias quedo claro que MERCOSUR ten\u00eda prop\u00f3sitos estrat\u00e9gicos que iban m\u00e1s all\u00e1 de los prop\u00f3sitos comerciales. Desde la perspectiva pol\u00edtica de la segunda mitad de los a\u00f1os 80s, MERCOSUR estableci\u00f3 varios precedentes por medio de una serie de encuentros, declaraciones y acuerdos entre los presidentes democr\u00e1ticamente elegidos Ra\u00fal Alfons\u00edn de Argentina y Jos\u00e9 Sarney de Brasil. Por ende, la subregi\u00f3n comenz\u00f3 un proceso de integraci\u00f3n econ\u00f3mico y comercial, que a su vez dispon\u00eda de un fuerte elemento de coordinaci\u00f3n pol\u00edtica y promoci\u00f3n del di\u00e1logo entre los pa\u00edses miembros. Es de esta manera que la confrontaci\u00f3n pol\u00edtica, la competencia militar y las disputas territoriales fueron moderadas y desplazadas por una creciente tendencia a la cooperaci\u00f3n como alternativa m\u00e1s adecuada para la construcci\u00f3n de un \u00e1mbito de paz y seguridad en la subregi\u00f3n. En 1990 y 1991, varios acuerdos fueron firmados que aceleraron la entrada en vigencia de MERCOSUR y que permitieron su constituci\u00f3n formal el 26 de marzo de 1991 con la firma del Tratado de Asunci\u00f3n[4]<\/a>. Este periodo fue peculiar al mostrar cambios dr\u00e1sticos en las pol\u00edticas externas de Brasil y de Argentina que apuntaban a fortalecer la inserci\u00f3n internacional de sus pa\u00edses y enfocarse en la adaptaci\u00f3n al nuevo escenario mundial. Es por medio de estos procesos que se logr\u00f3 reducir las tensiones regionales e incrementar la cooperaci\u00f3n entre pa\u00edses miembros, permitiendo la convergencia pol\u00edtica y econ\u00f3mica que llevo a un incremento en el nivel de integraci\u00f3n sub-regional. Por ende, la integraci\u00f3n no estuvo meramente enfocada en t\u00e9rminos econ\u00f3micos y comerciales, sino que el elemento pol\u00edtico tambi\u00e9n fue decisivo (Riquelme Rivera, 2013), para lo cual los pasos previos en materia de seguridad cooperativa fueron cruciales.<\/p>\n\n\n\n El punto de institucionalizaci\u00f3n de la cooperaci\u00f3n bilateral entre Argentina y Chile en materia de seguridad en el Cono Sur data de 1995. Desde entonces el Comit\u00e9 Permanente de Seguridad (COMPERSEG), que se re\u00fane semianualmente, se ha asegurado mantener la continuidad del dialogo pol\u00edtico en materia de seguridad entre los dos pa\u00edses. Este comit\u00e9 abri\u00f3 paso para la elaboraci\u00f3n de una metodolog\u00eda com\u00fan para la comparaci\u00f3n de presupuestos de defensa y para el establecimiento de un batall\u00f3n binacional para operaciones de mantenimiento de paz desde 2006 (Lara y Ayala, 2008). Argentina y Brasil tambi\u00e9n han establecido espacios de consulta bilateral en materia de defensa (MCC\/MAE) desde 1997. Desde el 2000, Brasil ha estado llevando a cabo reuniones de trabajo para el desarrollo de pol\u00edticas de defensa con la mayor\u00eda de los pa\u00edses suramericanos, y en 2001 llev\u00f3 adelante el comit\u00e9 de defensa (COSEDE) entre Chile y Per\u00fa el cual se estableci\u00f3 como foro para la discusi\u00f3n de diversas perspectivas de temas de la agenda bilateral entre los dos pa\u00edses y sus fuerzas armadas (Flemes y Radseck, 2012). Esos acuerdos de cooperaci\u00f3n en defensa tambi\u00e9n sirvieron de cimiento en la posterior creaci\u00f3n de UNASUR y sobre todo el CDS, que reflejan la actual agenda y la promoci\u00f3n de medidas de construcci\u00f3n de confianza mutua.<\/p>\n\n\n\n Durante el periodo de bipolaridad, la OEA reflej\u00f3 la concepci\u00f3n de la Guerra Fr\u00eda de un sistema centralizado de seguridad en Am\u00e9rica Latina. Despu\u00e9s del fin de la Guerra Fr\u00eda los escenarios tradicionales de \u201csubversiones comunistas\u201d y la creaci\u00f3n de Estados sat\u00e9lites se tornaron obsoletos. Aun as\u00ed, las estructuras institucionales de la Guerra Fr\u00eda como el TIAR y la Junta Interamericana de Defensa sobrevivieron y se le agregaron estructuras adicionales como el Comit\u00e9 Hemisf\u00e9rico de Seguridad, as\u00ed como fueron adoptadas nuevas convenciones en materia de transparencia en materia de adquisici\u00f3n de armamento convencional, la lucha contra el narcotr\u00e1fico y tr\u00e1fico de armas y contra el terrorismo. Nuevas amenazas asociadas con la globalizaci\u00f3n, con el crimen organizado transnacional y el terrorismo internacional llevaron a la creaci\u00f3n del Comit\u00e9 Interamericano contra el Terrorismo (CICTE) y el Comit\u00e9 Interamericano para el Control del Abuso de Drogas (CICAD). La OEA tambi\u00e9n promovi\u00f3 el concepto de prevenci\u00f3n de conflicto y de resoluci\u00f3n por medio de la Oficina de Prevenci\u00f3n y Soluci\u00f3n de Conflictos como parte del Departamento de Asuntos Democr\u00e1ticos y Pol\u00edticos (Serbin, 2010). Este departamento tiene como mandato involucrarse en asuntos internos de los miembros cuando los gobiernos democr\u00e1ticamente elegidos est\u00e1n bajo amenaza. Tambi\u00e9n en el 2006 se estableci\u00f3 el IADB como entidad de la OEA y en la actualidad provee apoyo de asesor\u00eda t\u00e9cnica a la OEA.<\/p>\n\n\n\n La seguridad humana, la seguridad multidimensional y las \u201cnuevas amenazas\u201d<\/strong><\/p>\n\n\n\n En respuesta al mundo cambiante en el escenario de la post Guerra Fr\u00eda, perspectivas m\u00e1s ampliadas fueron propuestas para la reconceptualizaci\u00f3n de la seguridad. En este sentido, uno de los documentos m\u00e1s importantes fue el Informe de Desarrollo Humano del PNUD publicado en 1994, el cual introduc\u00eda el concepto de seguridad humana que privilegia la seguridad de las personas. Como se\u00f1ala el informe: <\/p>\n\n\n\n El concepto de seguridad debe cambiar as\u00ed en forma urgente en dos sentidos fundamentales: del acento exclusivo en la seguridad territorial a un acento mucho mayor en la seguridad de la poblaci\u00f3n; de la seguridad mediante armamentos a la seguridad mediante el desarrollo humano sostenible. (UNDP, 1994).<\/p>\n\n\n\n La propuesta de la seguridad humana apunta a identificar a un grupo de amenazas a la seguridad que van m\u00e1s all\u00e1 a la amenaza de la paz e incluye otras dimensiones que pueden afectar al Estado, as\u00ed como a la sociedad y a los individuos. Desde esta perspectiva, la seguridad humana requiere un an\u00e1lisis de las amenazas no convencionales, lo que lleva a la discusi\u00f3n de una nueva agenda de seguridad que incorpore temas adicionales a los tradicionales de defensa y asuntos militares como lo son los temas econ\u00f3micos, pol\u00edticos y sociales, incluyendo migraci\u00f3n, asuntos medioambientes y narcotr\u00e1fico. Desde esta perspectiva m\u00e1s amplia se argumenta la necesidad de \u201cdesmilitarizar\u201d la seguridad y llevarla al nivel de negociaci\u00f3n pol\u00edtica lo que lleva a una ampliaci\u00f3n del espectro de actores involucrados en los procesos de toma de decisiones, as\u00ed como de implementaci\u00f3n de pol\u00edticas p\u00fablicas. El eje central de la seguridad humana es el concepto de que la reducci\u00f3n del riesgo colectivo (y compartido), por medio del an\u00e1lisis, decisiones, prevenci\u00f3n y acciones que disminuyan las causas y circunstancias de la inseguridad (Nef, 2002). Por ende, enfatiza la inseguridad, en particular aquella que afecta a la mayor\u00eda de la poblaci\u00f3n. Canad\u00e1 y Chile han sido pa\u00edses que promovieron este concepto de seguridad, priorizando el empleo limitado de la fuerza, la protecci\u00f3n de los civiles en conflictos armados, el apoyo a las operaciones de mantenimiento de paz, la prevenci\u00f3n de conflictos, la gobernanza, el \u201caccountability\u201d y la seguridad p\u00fablica (Serbin, 2011).<\/p>\n\n\n\n El concepto ha sido receptor de cr\u00edticas por minimizar los temas de seguridad de las naciones y Estados relegando los problemas de paz y seguridad a un segundo plano. Las cr\u00edticas apuntan a la dificultad de desarrollar pol\u00edticas de defensa y seguridad con objetivos espec\u00edficos por parte de los Estados (Serbin, 2011).<\/p>\n\n\n\n El concepto de seguridad humana introdujo un cambio importante en paradigma de la seguridad al caracterizarse por tener una preocupaci\u00f3n y enfoque universal, por ser multidimensional, con elementos de interdependencia, y una predisposici\u00f3n a la prevenci\u00f3n de conflictos, as\u00ed como a la resoluci\u00f3n de los mismos. Estos componentes interdependientes incluyen la seguridad econ\u00f3mica, alimentaria, de salud, medioambiental, personal, comunal y pol\u00edtica. El concepto comenz\u00f3 a ganar presencia en las Naciones Unidas durante la presentaci\u00f3n del Secretario General Koffi Annan en 2000 con el Informe a la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas (ONU, 2000), y la creaci\u00f3n, en el marco de esta cumbre, de la Comisi\u00f3n de Seguridad Humana que present\u00f3 su informe al Secretario General en 2003 \u201cTratado Marco de Seguridad Democr\u00e1tica en Am\u00e9rica Central\u201d. El informe titulado Seguridad Humana Ahora (Comisi\u00f3n de Seguridad Humana, 2003), plantea que \u00e9sta complementa la seguridad del Estado en cuatro aspectos: a) se preocupa de la seguridad de la persona y de la comunidad m\u00e1s que del Estado, b) las amenazas a la seguridad de la persona incluyen algunas que no se clasifican como seguridad para el Estado; c) la gama de actores no se circunscribe al Estado; y d) la consecuci\u00f3n de la seguridad humana no incluye solamente la protecci\u00f3n de la persona sino que le brinda los medios para valerse por s\u00ed misma. En este marco, el Estado pierde el monopolio de la protecci\u00f3n de la seguridad, pero no el del uso leg\u00edtimo de la violencia.<\/p>\n\n\n\n Este cambio en paradigma promovido por las Naciones Unidas en el contexto del periodo post-Guerra Fr\u00eda no ha implicado su aprobaci\u00f3n oficial por parte de las organizaciones. Las cr\u00edticas conceptuales apuntan a su excesiva amplitud conceptual, sus limitaciones para su aplicaci\u00f3n pr\u00e1ctica, y el hecho de que ignora o, por lo menos, subestima las posibilidades de agresiones externas que afectan la defensa nacional. Aun as\u00ed, el concepto de seguridad humana influenci\u00f3 de forma clara los debates de seguridad en la regi\u00f3n de principios de los a\u00f1os 90s, periodo en el cual se testimonia un ascenso y desarrollo del concepto de seguridad multidimensional en el contexto del sistema interamericano.<\/p>\n\n\n\n En la XXXII Asamblea General de la OEA en Bridgetown, Barbados en junio de 2002, el concepto de \u201cenfoque multidimensional de la seguridad hemisf\u00e9rica\u201d (OEA, 2002) fue introducido. Este concepto establec\u00eda que la seguridad hemisf\u00e9rica inclu\u00eda aspectos pol\u00edticos, econ\u00f3micos, sociales, medioambientales y de salud. El a\u00f1o siguiente en la Declaraci\u00f3n sobre Seguridad las Am\u00e9ricas que fue aprobada en la Conferencia Especial de Seguridad Hemisf\u00e9rica en Ciudad de M\u00e9xico en Octubre de 2003 (Declaraci\u00f3n Sobre Seguridad en las Am\u00e9ricas, 2003), el concepto de seguridad multidimensional (fuertemente influenciado por el debate en torno a seguridad humana as\u00ed como otras visiones de seguridad en la regi\u00f3n) fue incluido como el nuevo concepto de seguridad hemisf\u00e9rica, tomando en consideraci\u00f3n la persistencia de las \u201camenazas tradicionales\u201d as\u00ed como el surgimiento de las \u201cnuevas amenazas\u201d. Esta declaraci\u00f3n identific\u00f3 una amplia gama de amenazas, reconociendo amenazas tradicionales y estableciendo limitaciones a dicho concepto, asumiendo la existencia de diferentes prioridades nacionales y subregionales, as\u00ed como una diversidad de enfoques y perspectivas que se sostienen en la actualidad. Esto reforz\u00f3 el establecimiento de una estructura de seguridad hemisf\u00e9rica que es flexible y adaptable a las especificadas nacionales y subregionales. El concepto fue aprobado en la Cumbre Extraordinaria de la Am\u00e9ricas en Monterrey en 2004 y las conferencias de ministros de defensa que le siguieron. De todas maneras, de forma similar a lo ocurrido con el concepto de seguridad humana en el marco de las Naciones Unidas, el concepto de seguridad multidimensional ha sido foco de m\u00faltiples cr\u00edticas.<\/p>\n\n\n\n Al igual que en el caso de la seguridad humana, la seguridad multidimensional es un acercamiento y no un instrumento, y a su vez no especifica los actores principales ni instituciones que deben ser desarrollados para su implementaci\u00f3n. S\u00ed representa un avance en cuanto al concepto de seguridad humana al reconocer la persistencia de amenazas tradicionales a la seguridad y establecer una arquitectura flexible para cada pa\u00eds. Como concepto busca crear una alternativa al unilateralismo norteamericano que apunta a asimilar seguridad y defensa, as\u00ed como la guerra contra el terrorismo. Aun as\u00ed, ha permitido la expansi\u00f3n de la seguridad en \u00e1reas de pol\u00edticas econ\u00f3micas y sociales, influenciado una potencial \u201cmilitarizaci\u00f3n\u201d de la respuesta estatal en \u00e1reas diversas o una \u201csecuritizaci\u00f3n\u201d de la agenda econ\u00f3mica y social.<\/p>\n\n\n\n M\u00e1s all\u00e1 de las observaciones cr\u00edticas, tanto la seguridad humana como la seguridad multidimensional son conceptos positivos al ampliar el alcance de la seguridad y enfocarse en la protecci\u00f3n de la gente y la comunidad m\u00e1s all\u00e1 del Estado. Aun as\u00ed, Tulchin, Ben\u00edtez Manaut y Diamint apuntan a que: \u201cTransformarlos en pol\u00edticas gubernamentales eficaces es un reto dif\u00edcil en naciones donde el Estado y la sociedad civil son d\u00e9biles y tambi\u00e9n donde la democracia y la gobernabilidad se ven permanentemente desafiadas\u201d (Tulchin, Ben\u00edtez Manaut y Diamint, 2006).<\/p>\n\n\n\n En el contexto cambiante del periodo post-Guerra Fr\u00eda, el impacto de la globalizaci\u00f3n en Am\u00e9rica Latina y el Caribe, la reconceptualizaci\u00f3n de la seguridad en la regi\u00f3n, la llegada del regionalismo post-liberal que implic\u00f3 el \u201cretorno al Estado\u201d, y el crecimiento de los v\u00ednculos entre temas y procesos dom\u00e9sticos con la din\u00e1mica global que complejizaron las relaciones inter-estatales, surgieron las nuevas amenazas a la seguridad de los Estados y las poblaciones que se diferenciaban de las amenazas estatales. Estados que se hab\u00edan visto debilitados y la aparici\u00f3n de nuevos actores no estatales vinculados a temas de paz y seguridad, junto con el impacto de la globalizaci\u00f3n en estos procesos, hicieron que los mecanismos tradicionales de seguridad fueran inadecuados para tratar con estas \u201cnuevas amenazas\u201d. Estas \u201cnuevas amenazas\u201d se convirtieron en un eje de debate tanto a nivel global como a nivel regional.<\/p>\n\n\n\n Rojas Aravena entiende por \u201cnuevas amenazas\u201d que:<\/p>\n\n\n\n La principal percepci\u00f3n de amenazas (…) dej\u00f3 de estar radicada en las disputas interestatales. El factor transnacional se constituye en un elemento central, las amenazas afectan simult\u00e1neamente a m\u00e1s de un Estados y estas amenazas no pueden ser resueltas dentro de las fronteras nacionales; adem\u00e1s provienen de actores y agentes que no representan a gobiernos ni Estados. El crimen organizado es un actor fundamental en la emergencia de nuevas amenazas. Las tensiones intra-estatales, fracturas sociales, en un contexto de incremento en el acceso a las armas livianas, facilita el terreno para que distintos actores no estatales, en especial el crimen organizado con v\u00ednculos transnacionales, pongan en cuesti\u00f3n el monopolio leg\u00edtimo de la fuerza del Estado. (Rojas Aravena, 2004).<\/p>\n\n\n\n A nivel regional no se aprecia una percepci\u00f3n com\u00fan en cuanto a la priorizaci\u00f3n de estas \u201cnuevas amenazas\u201d.<\/em> Mientras que existe cierto consenso en cuanto a la relevancia de problem\u00e1ticas como la del narcotr\u00e1fico en la regi\u00f3n, la priorizaci\u00f3n de las otras amenazas en las agendas nacionales y subregionales var\u00edan ampliamente, dando diferentes \u00e9nfasis a los temas de pobreza, exclusi\u00f3n social, problemas medio-ambientales, seguridad p\u00fablica, tr\u00e1fico de armas y crimen organizado.<\/p>\n\n\n\n La seguridad democr\u00e1tica<\/strong><\/p>\n\n\n\n El proceso de paz y la consolidaci\u00f3n democr\u00e1tica en Centro Am\u00e9rica permitieron el desarrollo de un concepto m\u00e1s amplio, el de seguridad democr\u00e1tica, el cual es concebido como la:<\/p>\n\n\n\n Aplicaci\u00f3n de los principios y valores de la democracia a nivel de los problemas de seguridad de los Estados, por ende, considerando la seguridad como todas las condiciones que favorezcan el bienestar de los ciudadanos \u2013 el desarrollo de mecanismos representativos en la vida pol\u00edtica, la ausencia de la amenaza o riesgo f\u00edsico, la creaci\u00f3n de condiciones m\u00ednimas de ingreso, vivienda, salud, educaci\u00f3n, etc. (Ar\u00e9valo de Le\u00f3n, 2002).<\/p>\n\n\n\n Y entendemos por modelo de seguridad democr\u00e1tica:<\/p>\n\n\n\n Que el Modelo Centroamericano de Seguridad Democr\u00e1tica se sustenta que la supremac\u00eda y fortalecimiento del poder civil, el balance de fuerza, la seguridad de la gente y sus bienes, el sobreponerse a la pobreza, la promoci\u00f3n del desarrollo sustentable, la protecci\u00f3n del medio ambiente y la erradicaci\u00f3n de la violencia, corrupci\u00f3n, impunidad, terrorismo, narcotr\u00e1fico y tr\u00e1fico de armas. (OEA, 2014).<\/p>\n\n\n\n El concepto de seguridad democr\u00e1tica ampli\u00f3 el espectro de temas relacionados con la seguridad (como los de \u00edndole pol\u00edtica, econ\u00f3mica y social) y estableci\u00f3 la necesidad para la implementaci\u00f3n de soluciones integrales y hol\u00edsticas que fuesen m\u00e1s all\u00e1 de pol\u00edticas desarrollistas. A pesar de las cr\u00edticas, la incorporaci\u00f3n de estas concepciones de seguridad en el debate en Am\u00e9rica del Sur ha promovido una importante revisi\u00f3n de la conceptualizaci\u00f3n de la seguridad en la regi\u00f3n. En el contexto actual se aprecia un sobre posicionamiento de diversas conceptualizaciones de seguridad (Weiffen, Wehner y Nolte, 2013), as\u00ed como la persistencia en la interpretaci\u00f3n de antiguas y nuevas amenazas a la seguridad.<\/p>\n\n\n\n Por ende, lo importante yace en la combinaci\u00f3n de las perspectivas de seguridad ciudadana y seguridad humana de las naciones y los Estados, en especial en el contexto de seguridad regional al incorporar nociones de seguridad cooperativa o seguridad compartida.<\/p>\n\n\n\n Entre las cr\u00edticas dirigidas a la definici\u00f3n de seguridad democr\u00e1tica estuvo el se\u00f1alamiento en cuanto lo amplio y abarcativo del concepto de seguridad que propone, siendo que estas caracter\u00edsticas le restar\u00edan aplicabilidad operacional al incluir una diversidad de dimensiones, y en especial por sobreponer las agendas de desarrollo y de seguridad. Una agenda de seguridad tan amplia implica serios obst\u00e1culos para su implementaci\u00f3n efectiva a nivel regional y nacional.<\/p>\n\n\n\n De la seguridad a la defensa<\/strong><\/p>\n\n\n\n A pesar de que el enfoque del CDS ha sido la defensa, los conceptos desarrollados en materia de seguridad han jugado un rol esencial en el debate regional entorno la creaci\u00f3n del CDS. Esto se da por la necesidad de crear un espacio de estabilidad y equilibrio en las relaciones trasnacionales de la regi\u00f3n, paso que precede futuros espacios de cooperaci\u00f3n en materia de defensa. El CEED public\u00f3 en 2012 el Informe Preliminar Acerca de los T\u00e9rminos de Referencia para los Conceptos de Seguridad y Defensa en la Regi\u00f3n Suramericana (CEED, 2012) en el cual afirma:<\/p>\n\n\n\n La seguridad regional articula a la defensa, en el entendido de que el mantenimiento de la integridad territorial y de la soberan\u00eda de cada pa\u00eds demandan de un escenario de estabilidad y equilibrio en las relaciones interestatales, traducido como seguridad internacional o regional, que requiere por parte de los Estados una disposici\u00f3n a la cooperaci\u00f3n en su entorno estrat\u00e9gico.<\/p>\n\n\n\n En la medida en que los riesgos y las amenazas a la soberan\u00eda e integridad de los Estados, pueden provenir del medio exterior a sus propias fronteras, la defensa tiene relaci\u00f3n con aspectos de seguridad relativos al entorno vecinal, regional e internacional, constituyendo un \u00e1rea privilegiada para la cooperaci\u00f3n interestatal en procesos de integraci\u00f3n, con el objetivo de resguardar la estabilidad y seguridad estrat\u00e9gica de la regi\u00f3n como espacio com\u00fan.<\/p>\n\n\n\n Como complemento para entender el concepto de seguridad, la definici\u00f3n de Saint Pierre nos es de suma utilidad:<\/p>\n\n\n\n En principio, el t\u00e9rmino \u2018seguridad\u2019 indica un estado de sensaci\u00f3n que produce la percepci\u00f3n de ausencia de amenazas que coloque en riesgo la existencia, la propiedad, los intereses, los valores o el particular modo de ser de quien percibe. En efecto, nos sentimos seguros cuando no percibimos amenazas a nuestra tranquilidad, es decir, cuando nada que nos sea preciado est\u00e1 en riesgo. (Saint Pierre, 2008).<\/p>\n\n\n\n Esta necesidad de resguardar la estabilidad y seguridad estrat\u00e9gica regional, de crear este espacio marcado por la ausencia de amenazas intrarregionales, se ve reflejada en la adopci\u00f3n de medidas y mecanismos provenientes de la seguridad cooperativa en el marco del CDS como lo han sido los mecanismos de confianza mutua que se est\u00e1n promoviendo. Caso ejemplar es el \u00e9nfasis sobre la elaboraci\u00f3n e implementaci\u00f3n de una metodolog\u00eda com\u00fan para comparar gastos de defensa. En esta misma l\u00ednea, la idea proveniente del MERCOSUR de la creaci\u00f3n de una zona de paz, contribuye al fortalecimiento de esta percepci\u00f3n de seguridad regional.<\/p>\n\n\n\n A medida que se desactivan las hip\u00f3tesis de conflicto intra-regionales, se disminuyen las tensiones y los conflictos entre los pa\u00edses miembros de la regi\u00f3n, y se establecen los mecanismos necesarios para fortalecer la confianza de los miembros de UNASUR, es que se puede avanzar en aspectos de cooperaci\u00f3n pertinentes a la defensa. Empezando por el debate conceptual en torno a la defensa, que lleve al consenso no solo en el establecimiento de un marco conceptual com\u00fan para la regi\u00f3n en materia de defensa, sino tambi\u00e9n al consenso en la definici\u00f3n de las amenazas hacia la regi\u00f3n y las acciones colectivas a implementar para enfrentar esas amenazas.<\/p>\n\n\n\n \u00bfComunidad de seguridad o complejo de seguridad?<\/strong><\/p>\n\n\n\n Los trabajos de Buzan y Weaver han tenido un profundo impacto en el debate en el \u00e1rea de seguridad, y Am\u00e9rica del Sur no se ha quedado fuera de dicho debate. Los dos autores se han referido a la existencia de subcomplejos de seguridad en nuestra regi\u00f3n, y han debatido si realmente podemos identificar la existencia de un Complejo Regional de Seguridad en Am\u00e9rica del Sur.<\/p>\n\n\n\n Con independencia de si los pa\u00edses de Am\u00e9rica del Sur conforman hoy, o puedan conformar en el futuro un \u201ccomplejo de seguridad\u201d, o si de este complejo se articula en torno de otros complejos o \u201ccomunidades\u201d, lo cierto es que muchos de los elementos de convergencia pol\u00edtica en la regi\u00f3n se orientan a reducir la incertidumbre y a garantizar caracter\u00edsticas centrales de una arquitectura de paz y seguridad, anticipando en lo posible las eventuales situaciones de crisis que puedan cuestionar el orden democr\u00e1tico y la identidad jur\u00eddico-institucional de los reg\u00edmenes de la regi\u00f3n (Mart\u00ednez Larrachea, 2012).<\/p>\n\n\n\n Para hacer un an\u00e1lisis de la materia en nuestra regi\u00f3n, el concepto de gobernanza nos es sumamente \u00fatil, a pesar de lo reducido de la bibliograf\u00eda debatiendo dicha perspectiva espec\u00edficamente en nuestro contexto regional, ya que nos permite un paradigma te\u00f3rico alternativo para analizar pr\u00e1cticas en materia de seguridad a nivel nacional, regional y global y el cual, en conjunto con el debate en torno a la interpretaci\u00f3n de la regi\u00f3n como un complejo o comunidad de seguridad nos permite acercarnos a un entendimiento m\u00e1s cercano de las caracter\u00edsticas de Am\u00e9rica del Sur en materia de seguridad y a nivel regional.<\/p>\n\n\n\n Seg\u00fan Buzan y Weaver, en Am\u00e9rica del Sur existe un Complejo Regional de Seguridad del tipo padr\u00f3n (Buzan y W\u00e6ver, 2003) en el cual presentan dos subcomplejos: el del Cono Sur y el del Norte Andino, siendo que estos tienen interpretaciones de amenazas divergentes pero que pueden coincidir a medida que son desarrolladas y hay confluencia sobre temas comunes como puede llegar a ser el narcotr\u00e1fico.<\/p>\n\n\n\n El Complejo Regional de Seguridad en Am\u00e9rica del Sur se diferencia en la actualidad de su pasado durante la Guerra Fr\u00eda en cuanto demuestra; 1) una reducci\u00f3n de la inestabilidad regional y dom\u00e9stica, 2) una mayor din\u00e1mica interestatal, y, 3) una relaci\u00f3n con los EEUU que reduce su enfoque global y aumenta su enfoque regional (Fuccille y Pereira Rezende, 2013). A su vez, la regi\u00f3n tiende a ser m\u00e1s estable, se aleja del radicalismo pol\u00edtico, dispone de capacidades de control civil de las fuerzas armadas y se destaca por avances en los procesos de integraci\u00f3n regional. Como se ve en el caso de la UNASUR, la prioridad regional fue transicionando hacia la priorizaci\u00f3n de las amenazas extra-regionales por encima de las hip\u00f3tesis de conflicto intrarregionales, como se ve ejemplificado en la percepci\u00f3n de EEUU como un actor que busca imponerse en la regi\u00f3n por medio del intervencionismo. <\/p>\n\n\n\n El trabajo de Buzan y Weaver presenta posturas contrastantes en cuanto la existencia de un complejo regional de seguridad (Buzan y W\u00e6ver, 2003). Por un lado, se\u00f1alan que el Cono Sur est\u00e1 pr\u00f3ximo a la creaci\u00f3n de una comunidad de seguridad, pero, por otro lado, afirma que Am\u00e9rica del Sur no ha sido, ni se ha aproximado a ser, una comunidad de seguridad dado que, a pesar de ser una regi\u00f3n que presenta bajos \u00edndices de conflictividad entre los Estados, a\u00fan tiene un gran n\u00famero de controversias en sus relaciones. Seg\u00fan los autores, la evoluci\u00f3n de MERCOSUR y el combate al narcotr\u00e1fico en Colombia contribuir\u00edan a la divisi\u00f3n regional de los dos CRS y, a futuro, continuar\u00e1 present\u00e1ndose como un elemento divisor (Buzan y W\u00e6ver, 2003). Aunque no descartan que en alg\u00fan momento el tema de la lucha contra el narcotr\u00e1fico funcione como elemento de cohesi\u00f3n entre los dos subcomplejos.<\/p>\n\n\n\n Por \u00faltimo, cabe destacar que los autores se refieren al balance que hay en la regi\u00f3n en cuanto a los niveles caracter\u00edsticos de los complejos regionales de seguridad; el dom\u00e9stico, el Estado-Estado, entre las regiones y el papel de las fuerzas externas. Tambi\u00e9n se\u00f1alan la relevancia de Brasil como aglutinador de los dos subcomplejos.<\/p>\n\n\n\n M\u00e1s all\u00e1 del an\u00e1lisis realizado por Buzan y Weaver, Fuccille y Pereira Rezende afirman que:<\/p>\n\n\n\n (…) la integraci\u00f3n suramericana ha avanzado de forma no despreciable, muchas veces estructurada en bases fr\u00e1giles, con una fuerte ret\u00f3rica nacionalista, defensa de la soberan\u00eda y de no intervenci\u00f3n. Aun siendo principios importantes, estos son insuficientes como elemento aglutinador de los subcomplejos suramericanos. Aun as\u00ed, las pol\u00edticas de integraci\u00f3n avanzan de forma m\u00e1s acelerada en el campo pol\u00edtico, como ejemplifica el Consejo de Defensa Suramericano y, por ende, en disincronia con el campo econ\u00f3mico y otros, porque carecen de una arquitectura institucional m\u00e1s s\u00f3lida con capacidad de sostener una integraci\u00f3n m\u00e1s profunda y ventajosa. (Fuccille y Pereira Rezende, 2013).<\/p>\n\n\n\n La idea del Complejo Regional de Seguridad se asimila y comparte muchos puntos con la propuesta original de Venezuela para la creaci\u00f3n de la OTAS, enfoc\u00e1ndose en las amenazas externas a la regi\u00f3n que pueden implicar alg\u00fan tipo de intervenci\u00f3n militar. Aun as\u00ed, la diferenciaci\u00f3n entre los dos subcomplejos, y el se\u00f1alamiento de posible convergencia entre los dos en materia asociada al narcotr\u00e1fico u otras amenazas de car\u00e1cter transnacional e interm\u00e9sticas coincide con la perspectiva brasile\u00f1a de convergencia entre CAN y MERCOSUR.<\/p>\n\n\n\n Conclusiones<\/strong><\/p>\n\n\n\n La cooperaci\u00f3n reciente en materia de defensa y seguridad en la regi\u00f3n es el resultado de un largo proceso que se ha visto fuertemente influenciado por la confluencia de experiencias regionales y subregionales en dicha \u00e1rea, as\u00ed como por las diferentes etapas de desarrollo del regionalismo en nuestra regi\u00f3n y el hemisferio. La primera d\u00e9cada y media del milenio se destac\u00f3 por el surgimiento, crecimiento y fortalecimiento (a diferentes niveles) de nuevas organizaciones de caracter\u00edsticas \u00fanicas y reconocidas com\u00fanmente como parte de una nueva fase de regionalismo postliberal o post hegem\u00f3nico, marco en el cual se ubican la UNASUR su respectivo Consejo de Defensa Suramericano.<\/p>\n\n\n\n UNASUR recurri\u00f3 a un amplio bagaje de experiencias pasadas, entre las cuales se destacaron las que se dieron en el marco del Cono Sur durante el periodo de redemocratizaci\u00f3n y desarrollo del MERCOSUR. Estas experiencias proveyeron de un capital valioso en t\u00e9rminos doctrinarios y pr\u00e1cticos para la creaci\u00f3n de espacios de di\u00e1logo entre los pa\u00edses que permitiesen abordar temas vinculados a las divergencias y asimetr\u00edas en defensa, as\u00ed como la generaci\u00f3n de confianza entre los pa\u00edses miembros con el objetivo de desactivar las todav\u00eda presentes hip\u00f3tesis de conflicto entre los pa\u00edses de la regi\u00f3n y para poder abordar posturas regionales frente a amenazas comunes. En estos procesos se puede identificar el peso del legado del concepto de seguridad cooperativa, elemento esencial que contribuy\u00f3 a las etapas iniciales de desactivaci\u00f3n de las hip\u00f3tesis de conflicto entre Brasil y Argentina, as\u00ed como entre Argentina y Chile, y que posteriormente con la conformaci\u00f3n de MERCOSUR, permitieron la consolidaci\u00f3n de la relaci\u00f3n estrat\u00e9gica entre Argentina y Brasil. El \u00e9xito de la aplicaci\u00f3n de los conceptos y herramientas de la seguridad cooperativa en el marco del Cono Sur fortalecieron a la seguridad cooperativa como propuesta para la integraci\u00f3n en materia de defensa y seguridad a nivel regional.<\/p>\n\n\n\n En el contexto de una creciente integraci\u00f3n comercial, productiva y econ\u00f3mica, la desactivaci\u00f3n de las hip\u00f3tesis de conflicto, la concertaci\u00f3n pol\u00edtica, y el fortalecimiento de las medidas de confianza mutua permitieron que se dieran s\u00f3lidos pasos hacia la creaci\u00f3n y consolidaci\u00f3n de MERCOSUR en las \u00faltimas etapas de los reg\u00edmenes militares y en el periodo subsiguiente de redemocratizaci\u00f3n en la subregi\u00f3n. Por ende, estos procesos de integraci\u00f3n generalmente percibidos como de naturaleza eminentemente econ\u00f3mica fueron inherentemente pol\u00edticos y tuvieron un papel de suma importancia en la generaci\u00f3n de pol\u00edticas de seguridad cooperativa entre los pa\u00edses del MERCOSUR, lo que abri\u00f3 el espacio para convertir antiguas rivalidades subregionales en fuertes lazos de valor estrat\u00e9gico entre Argentina y Brasil. Por esto, no debe sorprendernos el peso que han tenido estas experiencias en el desarrollo de la UNASUR y el CDS, justamente bajo el liderazgo de Brasil y con el apoyo de Argentina en el marco de su relaci\u00f3n estrat\u00e9gica, que se contrapuso a la propuesta venezolana basada en la seguridad colectiva y la imitaci\u00f3n del modelo OTAN.<\/p>\n\n\n\n Cabe destacar que, a pesar del \u00e9nfasis y relevancia otorgada a este tipo de integraci\u00f3n en materia de defensa, las divergencias a nivel jur\u00eddico, conceptual y pol\u00edtico en la regi\u00f3n se presentan como obst\u00e1culos en la concertaci\u00f3n de pol\u00edticas comunes y la coordinaci\u00f3n a nivel regional. Por un lado, el funcionamiento del Estado var\u00eda entre los pa\u00edses de la regi\u00f3n, por lo cual algunos temas a ser abordados est\u00e1n bajo jurisdicci\u00f3n de ministerios distintos en pa\u00edses diferentes, de la misma manera que en muchos casos las legislaciones nacionales complejizan la coordinaci\u00f3n a nivel internacional dadas las diferencias entre las mismas. En el tema particular de la defensa, las divergencias conceptuales son abrumadoras. Tan solo enfoc\u00e1ndonos en tres ejemplos como son Argentina, Brasil y Venezuela, vemos que las concepciones de defensa nacional y de seguridad interior divergen marcadamente, el papel otorgado a las fuerzas armadas var\u00eda ampliamente y presenta posiciones contrapuestas en cuanto a su uso, tanto a nivel doctrinal como a nivel estrat\u00e9gico y operativo. Y aun en puntos de convergencia, como es el inter\u00e9s de desarrollo de una industria regional para la defensa, el compromiso de las partes no es siempre s\u00f3lido. A su vez, a pesar de la desactivaci\u00f3n de las hip\u00f3tesis de conflicto en el llamado tri\u00e1ngulo ABC (Argentina, Brasil y Chile) desde la d\u00e9cada de los 80s, \u00e9stas persisten entre otros pa\u00edses de la regi\u00f3n como es el caso del Norte Andino y los pa\u00edses que miran al Caribe.<\/p>\n\n\n\n A pesar de las divergencias resaltadas, as\u00ed como el hecho de que parten de premisas conceptuales diferentes, vemos que en muchas de las pr\u00e1cticas en materia de seguridad UNASUR ha recurrido a la experiencia de la OEA como es el caso del fomento de los mecanismos de confianza mutua que fueron promovidos por este \u00faltimo organismo en el pasado y que actualmente tienen un papel central en el planteamiento conceptual del CDS. <\/p>\n\n\n\n Asimismo, cabe destacar la creaci\u00f3n de espacios id\u00f3neos para el trato de divergencias y asimetr\u00edas, como lo es el caso del CEED. Este espacio para la producci\u00f3n conceptual referente a la defensa y seguridad regional es central para la aproximaci\u00f3n com\u00fan a soluciones que permitan superar las asimetr\u00edas existentes y llevar a un acercamiento en lo conceptual, as\u00ed como en lo estrat\u00e9gico y doctrinal entre los pa\u00edses miembros. El potencial del CEED se ha visto corro\u00eddo por una serie de factores, que van desde las amplias divergencias conceptuales previamente se\u00f1aladas, pasando por la falta de participaci\u00f3n de personal id\u00f3neo en los temas en cuesti\u00f3n y, sobre todo, la perdida de inter\u00e9s por parte de pa\u00edses participantes a medida que cambian las prioridades en materia de pol\u00edtica exterior en el contexto de un mapa pol\u00edtico e ideol\u00f3gico cambiante en la regi\u00f3n.<\/p>\n\n\n\n Otro aspecto del legado hist\u00f3rico de la regi\u00f3n en materia de integraci\u00f3n en defensa son las experiencias percibidas como negativas. Entre estas se destaca los devastadores efectos de la Doctrina de Seguridad Nacional, que contribuy\u00f3 a la instalaci\u00f3n y fortalecimiento de dictaduras militares alineadas a los intereses de los EEUU en la regi\u00f3n. A su vez, durante buena parte de la Guerra Fr\u00eda los EEUU promovieron y establecieron mecanismos de seguridad colectiva como fue el caso del TIAR. La inefectividad del TIAR ante situaciones de crisis en la regi\u00f3n como lo fue el Conflicto del Atl\u00e1ntico Sur entre Argentina y Gran Breta\u00f1a influenci\u00f3 la percepci\u00f3n de que los mecanismos de seguridad colectiva son ineficaces, sobre todo si estos est\u00e1n regidos por los intereses de una potencia hegem\u00f3nica como los EEUU. Podr\u00edamos atribuir en buena parte la falta de \u00e9xito de la propuesta venezolana de la OTAS, basada en conceptos de seguridad colectiva y que buscaba crear una especie de OTAN en Am\u00e9rica del Sur, en la reticencia de la regi\u00f3n a participar en este tipo de iniciativas dada la percepci\u00f3n negativa que dej\u00f3 como legado la inefectividad del TIAR durante tiempos de crisis regional.<\/p>\n\n\n\n Nota sobre el autor:<\/p>\n\n\n\n Andrei Serbin Pont.<\/em><\/strong> Director de Investigaciones (CRIES). Asesor de la Secretar\u00eda de Asuntos Estrat\u00e9gicos. Profesor de la Universidad del Salvador. Doctorando en Relaciones Internacionales en la Universidad Complutense de Madrid. Magister en Relaciones Internacionales del programa San Tiago Dantas (Brasil). Licenciado en Humanidades (UNSAM) y egresado de la Escuela de Defensa Nacional.<\/em><\/p>\n\n\n\n Referencias<\/strong><\/p>\n\n\n\n Acharya, Amitav (2011), \u201cNorm Subsidiarity and Regional Orders: Sovereignty, Regionalism, and Rule-Making in the Third World\u201d, International Studies Quarterly<\/em>, 55, pp. 95\u2013123.<\/p>\n\n\n\n Ar\u00e9valo de Le\u00f3n, Bernardo (2002), \u201cDe la teor\u00eda a la pr\u00e1ctica: reflexiones sobre la seguridad democr\u00e1tica\u201d, en Ar\u00e9valo de Le\u00f3n (coord.), Seguridad democr\u00e1tica en Guatemala: Desaf\u00edos de la transformaci\u00f3n<\/em>, Guatemala, FLACSO.<\/p>\n\n\n\n Buzan, Barry y Waever, Ole (2003), \u201cRegions and Powers: The Structure of International Security\u201d, International Studies<\/em>, Vol. 7, No. 6, pp. 564.<\/p>\n\n\n\n Carter, Ashton, Perry, William y Steinbruner, John (2010), A New Concept of Cooperative Security<\/em>, Brookings Institution Press.<\/p>\n\n\n\n CEED (2012), \u201cInforme preliminar del CEED al Consejo Suramericano de Defensa acerca de los t\u00e9rminos de referencia para los conceptos seguridad y defensa en la regi\u00f3n suramericana\u201d. 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