NATIVIDAD FERNÁNDEZ
Universidad de Zaragoza, España
Title: NATO, Spain and the South Front. Geopolitical Analysis after Forty Years of Shared Experience
Resumen: Cuatro décadas es tiempo suficiente para realizar un balance de la relación de España con la OTAN, como miembro de pleno derecho. Balance de particular interés en este periodo en el que hemos asistido a tantos cambios en el contexto internacional; cambios que han afectado a nuestra percepción de amenazas y a los modos de hacerles frente. Este trabajo analizará desde dos enfoques la experiencia española como miembro de la Alianza y los distintos estados de la relación, tanto con la Organización, como con su principal socio. El primero tomará en consideración los condicionantes domésticos de cada una de las partes. El segundo, atenderá a los condicionantes sistémicos que tanto han variado desde la época de la guerra fría. Particular atención merecerá el siempre mejorable enfoque del denominado “flanco Sur”, con la vista puesta en la elaboración del nuevo concepto estratégico de la OTAN. Al respecto, se atenderá a las distintas sensibilidades dentro de la Alianza y la reivindicación de un trato análogo al recibido por el tradicional “flanco Este”. El contenido del documento de reflexión para la elaboración del nuevo concepto estratégico OTAN respecto a la proyección sur, puede implicar un cambio en la naturaleza de la relación con esta zona de operaciones. La metodología de investigación de basará en una serie de entrevistas sobre la base de una encuesta previa a oficiales españoles con experiencia práctica en la OTAN, tanto en operaciones como en diversos puestos directivos. Se incluirán también elementos de la consideración norteamericana respecto a la participación española. Combinados los resultados con el apoyo científico de académicos, foros de defensa y contribuciones de think tanks, se extraerán las conclusiones y recomendaciones para una mayor y mejor comprensión en los próximos cuarenta años.
Palabras clave: España en la OTAN, Frente Sur, contribución, presupuestos de defensa, interoperabilidad.
Abstract: Four decades of Spain’s NATO membership is enough to devise a balance of this relationship. A balance particularly interesting as, this period has witnessed quite a lot of changes within the international arena; changes that had an impact on our threat perception and on the ways to cope with then. This article analyses the Spanish experiences as Alliance member and different stages of the relationship from two perspectives. The first attends domestic conditions from each side. The second considers the systemic conditions; these ones have dramatically changed since the cold war period. Particular attention deserves the always open to improvement approach to the so-called “South flank”, with an eye on the development of next NATO’s new strategic concept. In this regard, the different positions within the Alliance and the demand for treatment analogous to that received by the traditional «East flank» will be addressed. The content of the reflection document for the elaboration of the new NATO strategic concept regarding the southern projection, may imply a change in the nature of the relationship with this area of operations. The research methodology will be based on reflection and doctrinal documents, together with a series of interviews with the support of a previous survey sent to Spanish officers with practical experience in NATO, both in operations and in various managerial positions. Elements of the North American consideration regarding the Spanish participation will also be included. Combined the results with the scientific support of academics, advocacy forums and contributions from think tanks, conclusions and recommendations will be drawn for further and better understanding in the next forty years.
Keywords: Spain in NATO, Southern Front, contribution, defence budgets, interoperability.
Para citar este artículo/To cite this article: Natividad Fernández, <<OTAN, España y el Frente Sur. Análisis geopolítico tras cuarenta años de experiencia compartida>>, Revista de Estudios en Seguridad Internacional, Vol. 8, No. 1, (2022), pp. 71-85. DOI: http://dx.doi.org.10.18847/1.15.5
Introducción
La valoración de cuatro décadas de pertenencia de España a la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) viene marcada por una cierta tensión inicial entre el rechazo a una alianza militar por parte de algunos partidos políticos en un momento todavía de guerra fría, y la voluntad de integración en las estructuras de gobernanza europeas, principalmente la Unión Europea (UE) y la OTAN, como culminación de la transición democrática; también como requisito “imaginado” para acelerar la adhesión a la UE. Mientras ésta ha gozado de un consenso de las fuerzas políticas, la OTAN ha encontrado dudas en algunos partidos y el rechazo de una ínfima minoría. La llegada al poder del Partido Socialista Obrero Español (PSOE) hizo ver a sus dirigentes que las decisiones de Estado, y más las relacionadas con la defensa, no pueden ser simplemente ideológicas.
Los condicionantes sistémicos no han sido la motivación principal de la activa participación española en las operaciones de la OTAN al no existir una fuerte percepción de la amenaza soviética de la época. Por el contrario, el único interés nacional claro de nuestro país, ha sido la defensa de la integridad territorial y, consecuentemente, atender a las amenazas de seguridad procedentes del sur, consideradas prioritarias. Sin embargo, la OTAN no ha puesto mucho empeño en su Frente Sur.
Esta situación acarrea un debate en el momento de aprobar un nuevo Concepto Estratégico de la Alianza, coincidiendo con la guerra en Ucrania que imprime una mayor urgencia a la reiterada demanda de Estados Unidos al incremento del gasto en defensa por los países europeos.
La vacilante adhesión a la OTAN: el referendum
España decidió su adhesión al Tratado del Atlántico Norte en 1981 convirtiéndose al año siguiente en el décimo sexto aliado. Fue una de las dos grandes decisiones político-estratégicas, tras la transición política y con los primeros gobiernos democráticos. Pertenecer a la Unión Europea (entonces Comunidad Europea), y a la OTAN eran dos objetivos clave de la política española de la recuperada democracia.
Así como la pertenencia a la Unión Europea apenas generaba oposición entre las fuerzas del espectro político español, la adhesión a la OTAN encontraba más reticencias, en particular en sectores de la izquierda ideológica (PSOE y PCE). Fue el entonces Presidente del Gobierno, Leopoldo Calvo Sotelo, quien materializó esta voluntad, precisamente tras el intento de golpe de Estado militar, en febrero de 1981. Tras esta incorporación, el Partido Socialista se comprometió, en caso de llegar al gobierno, a realizar un referéndum para determinar si se permanecía en la Alianza o se salía de ella. Unos meses más tarde ganaba las elecciones generales y se vio obligado a cumplir con la promesa electoral. Llegado el momento de materializarla, la percepción del líder socialista y ya Presidente del Gobierno, había cambiado respecto a la OTAN, comprobando la necesidad de permanecer en ella, aunque sin que eso supusiera seguir la política de los partidos de derecha o de centro, y venciendo un cierto sentimiento antiamericano de la población española de la época, propio tras un largo período de aislamiento internacional.
Este surrealista referéndum (Gooch, 1986; Barbé, 1984) tuvo lugar el 12 de marzo de 1986 y por un estrecho margen ganó la opción de la permanencia. La razón última para apoyar esta decisión se encontraba en la inserción en las estructuras políticas y militares europeas, principalmente las euro-atlánticas, para conjurar el temor a una nueva asonada que pusiera en jaque a la democracia española. Claramente fueron factores de política interna los que contribuyeron al cuestionamiento de la OTAN, primero, y a su aceptación, tras un ejercicio de razonamiento desapasionado y desideologizado que debería haber continuado como método de toma de decisiones para cuestiones de Estado.
No obstante, el mantenimiento de la condición de miembro se hizo bajo condición de no formar parte de la estructura militar integrada de la Organización, excluyendo las armas o instalaciones nucleares en territorio español, y con una revisión del acuerdo de defensa bilateral militar con los Estados Unidos al objeto de asegurar una reducción del personal militar estadounidense asentado en España. La incorporación a la estructura militar integrada tuvo lugar el 1 de enero de 1999. Hasta entonces mantuvo un estatuto peculiar, que por otras razones también eligió Francia durante un tiempo, que puede calificarse de “cooperación sin integración” (Robles Piquer, 1987).
Analizando los factores de mayor incidencia en la decisión de pertenencia a la Organización del Tratado del Atlántico Norte, destacan las razones de política nacional. La determinación misma de ingresar en la OTAN, a diferencia de otros países europeos, no procedía del temor a una amenaza materializada por el Pacto de Varsovia, sino de una voluntad de inserción en las instituciones europeas y lo que estas representaban; de esta manera se ponía fin al secular aislamiento en materia de seguridad internacional (Robles Piquer, 1987). El temor a nuevos movimientos militares, como el del 23 de febrero de 1981, también influyó en la voluntad de integrar a España en una alianza defensiva en la que el ejército debía adaptar sus procedimientos y doctrina, entre otros, a los definidos desde Bruselas. Finalmente, puede afirmarse que sobre la decisión española pesó también la voluntad de sustituir la relación bilateral con los Estados Unidos, procedente del franquismo, por la multilateral que suponía la adhesión al Tratado del Atlántico Norte como un país democrático. Esta preferencia por el multilateralismo y el aligeramiento de las servidumbres del tratado bilateral, principalmente en cuanto a las bases militares en territorio español, condicionó la manera de “ser y estar” en la Alianza en una primera etapa, y se vio reflejada en las condiciones autoimpuestas en el referéndum.
El mantenimiento de la membresía en la OTAN, mediando el referéndum del año 1986, sí tuvo una razón más sistémica que la adhesión misma. Y esta hemos de situarla en el temor a las consecuencias internacionales que pudieran derivarse para España de un voto negativo que obligara a denunciar el tratado de Washington, previamente aceptado. Sin embargo, el cambio de la situación de seguridad en Europa y el mundo tras el fin de la guerra fría, tuvo relativamente poco peso para España como razón para continuar como miembro de la OTAN, aunque en ningún momento se cuestionó. Sí tuvo repercusión, como en el resto de Europa, la euforia por recoger “los dividendos de la paz”, lo que se tradujo en sustanciales recortes en los presupuestos de defensa.
Las amenazas a la seguridad procedentes del sur
Los factores domésticos explicados en el epígrafe anterior, que prevalecieron en la integración en la OTAN, o quizá el delicado momento político del país, o el complejo de ser los últimos en llegar a la Alianza, tuvieron como consecuencia que España no planteara términos específicos a su condición de miembro; al contrario de lo que, en el momento fundacional, hiciera Francia incluyendo en el ámbito de aplicación del Tratado de Washington a Argelia. En virtud del artículo 6 del mismo, el ámbito espacial de aplicación cubre el territorio de cualquiera de las Partes en Europa o en América del Norte, los departamentos franceses de Argelia,[1] el territorio de Turquía, y las islas bajo la jurisdicción de cualquiera de las Partes en la zona del Atlántico Norte al norte del Trópico de Cáncer.[2] De su aplicación, se deriva la cobertura de la legítima defensa colectiva, prevista en el artículo 5, a los archipiélagos balear y canario, pero la exclusión de las ciudades españolas de Ceuta y Melilla. Y ello, a pesar de que un informe elaborado en el seno del Centro Superior de Estudios de la Defensa (CESEDEN) afirmara que un hipotético ataque marroquí podría lograr el control de estas dos ciudades en tres horas (Yárnoz, 1986a; Martín Alarcón, 2021).[3] Siempre según esta fuente, el riesgo de amenaza del Pacto de Varsovia alcanzaría a España, antes como resultado de su relación bilateral con los Estados Unidos, que por su condición de miembro de la OTAN, y lo primero sin recibir a cambio la protección del artículo 5 del Tratado de Washington.
Y estas condiciones fueron aceptadas tanto por el Gobierno de la UCD que llevó a cabo la adhesión, como por el del PSOE que, tras el referéndum, la confirmó; poniendo condiciones, sí, pero ninguna relativa a la extensión de la cobertura de defensa aliada a estas dos ciudades españolas.
Esta exclusión de áreas de interés estratégico para España va a ser motivo de preocupación constante, desde entonces, máxime tras ver la reacción de algunos aliados ante el pintoresco episodio del islote de Perejil ocurrido en julio de 2002 (Cembrero, 2006).
Sin embargo, ninguna iniciativa se ha tomado al respecto. Solo en 2021, tras la crisis de entrada masiva de personas en Ceuta, provocada por Marruecos en verano de 2020, el partido Vox solicitó la ampliación del paraguas de la OTAN para cubrir Ceuta y Melilla, con el único apoyo del Partido Popular.[4]
Tampoco España, como mínima compensación a esta desventaja indudable, pudo hacerse con el mando de alguna zona OTAN en la costa atlántica española. En aquellos momentos, la zona Iberlant, que llegaba desde la frontera norte hispano-portuguesa, hasta el Trópico de Cáncer, tenía su cuartel general en Oeiras, cerca de Lisboa, mandado por un almirante portugués, con un segundo contralmirante estadounidense, y un comodoro británico como jefe de estado mayor. A su vez, la zona Gibraltar-Mediterráneo, tenía el cuartel general en el Peñón, al mando de un británico. De este modo, el segundo interés estratégico español, recuperar el territorio del Peñón, se veía dificultado por la “contribución británica” a la Alianza desde este punto geográfico español; algo que hubiera debido pedir España, para contribuir, de la misma forma, a las nuevas responsabilidades aliadas.[5] El Reino Unido dejó claro que no permitiría que el mando de Iberlant, fuera un militar español; lo que contribuyó a desanimar la participación en la estructura militar aliada, generó un sentimiento de permanente injusticia por no poder tener responsabilidades en el territorio propio y el recelo de que Londres almacenase armas nucleares en el Peñón. Siendo España miembro de la Alianza no habría razones para mantener la base militar británica que es Gibraltar y podría darse cumplimiento a las resoluciones de las Naciones Unidas y excluirla de los territorios pendientes de descolonización[6]. Por tanto, junto a la modernización de las fuerzas armadas, la posibilidad de concluir un acuerdo con el Reino Unido sobre Gibraltar que devolviera la plena soberanía a España sobre el estrecho, fueron factores de orden interno que movieron a la adhesión a la OTAN.
A esta circunstancia particular, se une la tradicional deficiente atención prestada desde la OTAN a lo que comenzó denominándose “flanco sur” y que hoy es un auténtico frente por la amenaza existencial que representa para la seguridad transatlántica.
Esta situación no acorde con el interés estratégico nacional, llevó a España en 1994 a tomar la iniciativa para impulsar en el seno de la OTAN el “diálogo mediterráneo”. El formato adoptado, como foro para promover el entendimiento con los vecinos del Mediterráneo y del Norte de África, tiene unas evidentes limitaciones, tanto por la participación, como por la orientación perseguida.
En cuanto a la primera, derivada de la participación en el diálogo mediterráneo, el hecho de que, junto a Argelia, Egipto, Israel, Jordania, Mauritania, Marruecos y Túnez, no figure Libia, foco de la actual inestabilidad en la región, dificulta el diálogo y, más aún, la efectividad de cualesquiera acciones para promover esa seguridad.
Además, por lo que se refiere a la orientación del diálogo mediterráneo, su filosofía como una interacción Norte-Sur ignora las importantes tensiones existentes entre los socios del sur y que constituyen foco de conflictos per se. Este error, es algo que la Unión Europea ya tuvo ocasión de constatar cuando pretendió una política de vecindad, sobre un idéntico patrón, con estos países y que ha tenido que rectificar puesto que la diversidad y sus desencuentros de los partners hacen inefectivo este enfoque.
Entre esas tensiones, tiene particular relevancia, más para aliados como España e Italia, la existente entre Argelia y Marruecos que recientemente ha incrementado su intensidad llegando a medidas y contramedidas entre ellos, que han tenido como consecuencia la reducción del gas que llega a España[7]. La causa última no es otra que la ocupación ilegal del Sahara Occidental por parte de Marruecos. A lo largo de décadas la OTAN no ha tenido interés en contribuir a resolver esta situación contraria a la legalidad internacional, a través de medidas de confianza mutua, incluso medidas militares de defensa del territorio del Sahara Occidental frente a una extensión inaudita de la administración de facto marroquí. Ni siquiera finalizada la guerra fría y desactivada durante décadas la amenaza del frente este, se ha prestado atención a esta amenaza, aunque se han dispersado esfuerzos en conflictos más lejanos y con poca repercusión sobre la seguridad euroatlántica. Hoy este conflicto es una amenaza directa a la seguridad energética europea, un problema de seguridad interior por los incontrolados y masivos flujos de personas, y de seguridad policial por la infiltración entre esos flujos de elementos terroristas[8] y miembros de redes de crimen organizado. Son los aliados del sur los primeros, pero no los únicos, afectados por esta amenaza ya materializada – principalmente a través de actuaciones en la zona gris – para la seguridad transatlántica.
Lo mismo podemos decir del conflicto entre Israel y Palestina, ignorado por la OTAN puesto que las negociaciones para alcanzar la paz se han desarrollado en un marco diferente: el Cuarteto para la paz en Oriente Próximo. Mantener un diálogo mediterráneo con Egipto, Israel y Jordania, excluyendo a Palestina, nunca podrá dar lugar a una estabilización o una reducción de la inseguridad.
En la misma línea, el diálogo y la cooperación simplemente con los países del Magreb, no puede afrontar los problemas de seguridad cuyas raíces se encuentran en el Sahel.
Estas limitaciones a la acción aliada encuentran su origen en razones de política interna de algunos aliados OTAN, con particulares intereses bilaterales estratégicos y económicos con algún socio del diálogo mediterráneo; intereses que no se compadecen con los colectivos de la seguridad europea. Es de destacar el papel de Francia en el Magreb y en el Sahel, que ha definido los intereses en la región en clave exclusivamente nacional y de pasado, descartando siquiera el surgimiento de iniciativas institucionales de la OTAN, y aceptando las de la UE tan solo si le permitían mantener el liderazgo y control de las actuaciones, dando así la sensación de un falso multilateralismo (Chafer & Cumming, 2020; Chareb, 2021; Solace, 2021). Así lo prueba incluso la terminología utilizada, como Política Francia-Magreb (Institut Montaigne, 2018). Esta intervención y su fracaso, sumado al colapso de la Libia de Gadafi, ha hecho a la región más inestable al desaparecer un régimen, nada ejemplar, que controlaba a militantes opositores y a yihadistas. La no exitosa intervención francesa, y la intervención de la OTAN en Libia con desastrosas consecuencias, hacen más difícil vislumbrar un papel futuro de esta Organización en la zona y desmorona las expectativas españolas, si alguna vez se verbalizaron, sobre una consideración del Frente Sur como eventual teatro de operaciones aliadas, principalmente con carácter preventivo de la escalada de crisis.
En la misma línea opera la indiferencia, cuando no desprecio manifiesto, de otros aliados ante la amenaza de seguridad procedente del Sur; actitud que ha supuesto un lastre para hacerle frente. Sin embargo, la situación ha sido tácitamente aceptada por los Estados Unidos y por la propia estructura institucional por la facilidad de plantear una estrategia en el frente Este –amenaza conocida-, y la dificultad, desconocimiento y falta de todos los instrumentos adecuados para enfrentar la procedente del Gran Sahel.
El establecimiento del NATO Strategic Direction South-Hub, en 2017, se limita a promover un mejor entendimiento y superación de desafíos entre aliados, socios y expertos, y búsqueda de oportunidades en el Sur de la OTAN (Pavía, 2021). Objetivos más ambiciosos chocarían con las limitaciones señaladas a la actuación aliada en el frente sur.
Aunque hay iniciativas bilaterales de países aliados con la zona sur, como el AFRICOM de los Estados Unidos, o la presencia militar de Francia España no ha ideado iniciativas bilaterales sino simplemente impulsado el Diálogo Mediterráneo de la OTAN.
Los cambios más destacados derivados de la pertenencia de España a la OTAN
Bajo unas condiciones que difieren de las de otros miembros de la Alianza, por cuanto su motivación esencial ha sido interna, pero sin un claro beneficio de seguridad, España ha participado en ella desde hace cuarenta años como un aliado comprometido, más en el terreno de las misiones[9] que desde un punto de vista presupuestario. No hay que olvidar, como nos recuerda el Tratado de la UE (artículo 42.2) que, como miembros de la UE, la política de seguridad y defensa de ésta respeta las obligaciones derivadas del Tratado del Atlántico Norte y será compatible con la política de defensa establecida en dicho marco. Por tanto, como miembro de ambas Organizaciones, el marco de la UE es complementario y no sustitutivo del de la OTAN.
Igualmente, España ha contribuido al esfuerzo aliado con la adquisición de nuevas capacidades a los Estados Unidos, lo cual trae su causa por diversas razones: por la condición de miembro de la OTAN, como socio en la relación bilateral de defensa, y por su clara superioridad técnica en equipamiento de defensa. Ofrece el Centro de excelencia contra explosivos improvisado, el Cuerpo de Despliegue Rápido (Bétera) como cuartel general a disposición permanente de la OTAN y la Base Naval de Rota para cuatro destructores AEGIS americanos, además de albergar el CAOC de la nueva estructura de mandos.
España es actor del esfuerzo defensivo tanto hacia el Frente Sur, como al Este, por solidaridad aliada, con independencia del origen de la amenaza y su localización. La participación en la misión aliada de Policía aérea en el Báltico es un ejemplo[10]. Además, España participa en las diferentes rotaciones de la Fuerza de Respuesta Rápida de la OTAN (NRF10), desde su declaración de plena operatividad en 2006.
La situación en el sur, sin embargo, no ha sido objeto de ninguna misión OTAN, sino de alguna de la UE, como la de adiestramiento en Mali, pero sobre todo de sendas misiones lideradas por Francia, con apoyo de algunos países de la UE, pero al margen de las estructuras y procedimientos de ésta.
En un balance de cuarenta años de participación española en la OTAN podemos poner de relieve numerosos beneficios y algunos aspectos que todavía resultan deficientes.
Sin duda, la trayectoria de España en la OTAN pone de manifiesto aspectos positivos que esta Organización ha reportado, sobre todo en términos estrictamente militares; en particular en materia de capacidades y planeamiento, de adiestramiento y doctrina, de procedimientos, estandarización y normalización que han permitido una mayor interoperabilidad, y también en cuanto a relaciones personales con miembros de otros ejércitos aliados, trabajando conjuntamente en operaciones, pero también en ejercicios conjuntos.
España ha accedido a capacidades críticas de las que nacionalmente carece, como, por ejemplo, aviones de alerta temprana, de repostaje en vuelo, comunicaciones, o disuasión nuclear. También ha desarrollado y/o adquirido nuevas capacidades; el diseño de capacidades se ha alineado con las de la OTAN; este desarrollo parece estar más relacionado con la participación de la industria de defensa en proyectos multinacionales, que con la pertenencia a la OTAN. También contribuye con capacidades propias como operaciones especiales, Guardia Civil, o capacidades NBQR, de las que es un aliado destacado. Por su parte, la adquisición de capacidades interoperables es el coste de nuestra pertenencia a la alianza. Estas nuevas capacidades pueden no responder a los objetivos e intereses españoles.
La armonización de capacidades, especialmente en mando y control, ha favorecido la interoperabilidad de los ejércitos aliados. Un papel destacable ha jugado a este respecto la armonización de conceptos: capacidades de maniobra, de apoyos de fuego, apoyos de combate, logísticos, e inteligencia. Para España, el cambio al planeamiento por capacidades supuso una gran innovación en la gestión de la defensa al fijar criterios de obtención, plazos y resultados deseables derivados de su adquisición. Además, la participación en centros de excelencia OTAN y en sus STANAGs (acuerdos de normalización) permiten mantener un nivel superior en tecnología, modus operandi y procedimientos, al que podríamos tener individualmente, o incluso como miembros de la UE. Salvedad hecha, en este último caso, del comprehensive approach de la UE para gestión de crisis, que se demuestra más efectivo que las intervenciones militares OTAN lideradas por los Estados Unidos. Cabría plantearse si la OTAN debería evolucionar en esta línea o mantener la división de competencias implícita con la UE. Al menos de momento, no parece interesada en potenciar este tipo de misiones de adiestramiento, capacitación policial, etc. También es cierto que las tareas de la UE exceden de las asumidas tradicionalmente por la Alianza y que las capacidades necesarias para ello son también mucho más reducidas y con colaboración civil. Por ello, en caso de desarrollar este enfoque para la gestión de crisis, quizá la OTAN vendría a duplicar a la UE. También este tipo de gestión de crisis genera doctrina y procedimientos, y requiere de interoperabilidad.
Con la integración en la OTAN, España cambió tanto las estructuras de planeamiento de la defensa, como sus procedimientos y procesos, adaptándolos en el plano estratégico, operacional y táctico, a las directivas de planeamiento de la OTAN: NATO Crisis Response Process, Comprehensive Operational Directive y doctrina de planeamiento operacional AJP. Todo ello como condición para obtener el estado de disponibilidad RSC (readiness status category). De hecho, la Directiva española de planeamiento operativo del JEMAD, replica estos procesos en el ámbito nacional. Lo mismo ocurre con la doctrina, salvo especificidades nacionales, no muy numerosas. Incluso, en muchas operaciones de la UE se siguen procedimientos OTAN.
Con el planeamiento conjunto, el desarrollo de capacidades y la normalización de conceptos y procedimientos se perfecciona la interoperabilidad, que permite actuar de forma conjunta a todos los aliados en aquellas operaciones en las que participan, al tiempo que facilitan la desplegabilidad, la gran carencia española y europea, especialmente para operaciones no-artículo 5. Para ello, España ha tenido que adecuar sus medios a las dificultades de despliegues geográficamente alejados y sostenidos en el tiempo, como en Afganistán, o en la misión Enhanced Forward Presence en Letonia.
Resultado de combinar doctrina, materiales, adiestramiento conjunto y procedimientos es la interoperabilidad del ejército español con el resto de países aliados, con alguna excepción motivada fundamentalmente por la obsolescencia de algunos de nuestros equipos y materiales.
La interoperabilidad que existe para el despliegue de hard power sería también necesaria para las misiones de seguridad cooperativa, en vez de que cada aliado actúe de forma unilateral, aunque esto exigiría unidad de criterio e intereses.
Más dudosos son los beneficios en materia de I+D Innovación y sobre la industria de defensa, y ello porque, aunque España se beneficia de las patentes desarrolladas en el ámbito de la defensa, lo hace tan solo a título de usuario. Con todo, la ventaja obtenida es el mantenimiento de un nivel óptimo de sistemas de armas. Sin embargo, la compra de sistemas de armas estadounidenses tiene un impacto negativo sobre el desarrollo del tejido industrial de defensa nacional y, en consecuencia, sobre la investigación en este campo. Esta situación se compensa dentro de la UE donde se busca generar un mercado competitivo y más amplio, con el incentivo a nuevos proyectos y al desarrollo de capacidades que proporciona el European Defence Fund.
El compromiso de España con la OTAN es firme tanto en la estructura de mandos como en la de fuerzas. Así, nuestro país ha aportado cuarteles generales de nivel operacional y táctico regularmente, integrado en las listas de rotación para el mando de los distintos tipos de fuerza (VJTF, IRF, etc.). La participación en operaciones como IFOR (BiH), KFOR (Kosovo), o ISAF y Resolute Support (Afganistán), y las más recientes ponen de manifiesto este compromiso.
Aceptar compromisos de la Organización, ver la defensa desde una perspectiva colectiva, las relaciones interpersonales con militares de otros países y el necesario impulso cuantitativo y cualitativo del nivel de idiomas en las Fuerzas Armadas y en el Ministerio de Defensa, son beneficios intangibles o simplemente no cuantificables pero muy valorados por la interconexión de ejércitos de distintos países; útiles también como herramienta para mostrar el potencial español.
Aunque todo ello sea susceptible de mejora, se detectan una serie de déficits y puntos débiles en esta relación de cuatro décadas, tanto por parte española como aliada.
En primer lugar, puede apreciarse una falta de coherencia entre lo que España es, o pretende ser, con lo que aporta. Así se pone de manifiesto el deficiente compromiso en los gastos de defensa: el segundo más bajo en porcentaje sobre el PIB de toda la Organización. Ello tiene consecuencias negativas para España en términos de reputación y de pérdida de capacidades por obsolescencia y un ensanchamiento de la brecha tecnológica, tanto con aliados como con potenciales adversarios. El 2% o 3% del PIB de compromiso aliado resulta difícil de alcanzar por España, suscitando la queja de los Estados Unidos; y esto guarda relación con la falta de contribución de personal, principalmente en puestos clave, lo que constituye una de las principales quejas españolas. A ello también contribuye la falta de una política de formación de candidatos a largo plazo y la falta de contribución de personal a otros niveles, en un marco de ausencia de una auténtica política de seguridad y defensa nacional, o de descoordinación entre esta y la política exterior española. Esto conduce a que el papel español en la OTAN sea más adjetivo que sustantivo.
A esto se añade la necesidad de mantener un equilibrio de contribuciones a la UE y a la OTAN ante recursos escasos. Las restricciones presupuestarias impiden a las Fuerzas Armadas una visión de futuro, a lo que sumar el negativo impacto sobre el esfuerzo presupuestario de la escasa cultura de defensa.
En segundo lugar, la contribución española no está modulada con los intereses nacionales concretos, sino más bien con las posibilidades de nuestras capacidades militares y la necesidad de demostrar nuestra disposición a cooperar en la defensa aliada. Y aquí aparece un elemento fundamental en la participación española en la OTAN. La falta de definición de intereses de seguridad nacional impide su defensa en sede aliada. Esto, sumado a los fuertes intereses de otros aliados, produce una desmotivación política para una mayor implicación y actividad. Y es que una implicación con mayor convicción y medios, pasa también por una plasmación de los intereses vitales españoles en la actividad cotidiana de la Alianza. Lógicamente España será más activa en este marco en las áreas de interés nacional que se sitúan en el Frente Sur. De ahí la importancia de que el Concepto Estratégico de la OTAN (NSC) se alinee con dichos intereses que, por otra parte, son también los de la seguridad Euro-atlántica, aunque periódicamente vuelva a la actualidad el Frente Este. En este sentido, y desde la perspectiva española, el compromiso con la OTAN es percibido como más fuerte que el de ésta con España. En términos de opinión pública y de decisión política, no es fácil entender nuestra presencia en Irak, Libia, Siria o el Báltico cuando la amenaza procedente del Sur se materializa en la zona gris sin obtener la más mínima colaboración aliada; incluso, a veces, en sentido contrario.[11] Dicho de otra forma, el esfuerzo español en la OTAN carece de un retorno claro en cuanto a disuasión en el frente Sur.
Este juego estratégico ha sido entendido por otros aliados que se benefician de la OTAN, en modernización de capacidades e industria de defensa, sin apenas contribuir y manteniendo sus estrechos vínculos económicos y políticos con potencias calificadas como revisionistas por el principal aliado transatlántico.
Esta situación de “membresía inconfortable” requiere, primero, una nueva Estrategia de Seguridad Nacional española defina sin ambigüedades los intereses españoles, los medios para alcanzarlos y la determinación de utilizarlos, y, en segundo lugar, la revisión del Concepto Estratégico de la OTAN en la que se vislumbre su utilidad para la seguridad nacional.
¿Un beneficio mutuo? el Nuevo Concepto Estratégico de la OTAN. La indiferencia hacia el Frente Sur
Cuando desde Washington se critica la escasa contribución presupuestaria europea al esfuerzo defensivo, se observa tanto la cantidad neta asignada a esta labor como lo que representa en porcentaje del PIB nacional; y ello, con la voluntad de reducir la carga americana a la defensa europea dentro de la OTAN, o para incrementar sus beneficios, por ejemplo impulsando la compra de sistemas de armas estadounidenses. En definitiva, para hacer menos oneroso este compromiso adquirido a finales de los años cuarenta del pasado siglo. Esta reivindicación se hace particularmente notable el caso de España, con un escaso 1% de su PIB dedicado a este empeño, según la OTAN (NATO, 2021).[12]
A la limitada contribución de nuestro país en términos de pensamiento, análisis y posición estratégica, se une a las crisis económicas de repetición, el desinterés por la defensa por una baja percepción de riesgos, la inconsistencia entre la amenaza percibida y los instrumentes para hacerles frente, y la falta de capacidad para ejercer la inexistente autonomía estratégica de la UE a la que hemos confiado nuestra defensa sin ver que algunos de los intereses nacionales son sólo nacionales.
El efecto combinado de estas variables se traduce en una crisis de prestigio exterior de España como Estado por razones variadas: desde la composición del gobierno de coalición, hasta determinadas políticas, o la falta de diplomacia pública. Es sintomático la frecuente omisión de España al hablar de operaciones OTAN, cuando estamos en casi todas. Esto contrasta con el prestigio del estamento militar y de los miembros de las fuerzas armadas, bien valorados por su preparación, empatía con los mandos, con las poblaciones locales y con otras fuerzas sobre el terreno, y modos de actuar.
Aunque la pertenencia a la Organización ha sido positiva por modernización de las Fuerzas Armadas, interoperabilidad y capacidad de despliegue, no se puede ocultar el limitado papel de la OTAN en el Frente Sur que convierte a España en contribuyente neto de seguridad sin recibir a cambio la que necesitaría ante las principales amenazas a la seguridad nacional. Como país europeo y miembro de la OTAN, España seguirá contribuyendo, incluso con más medios, al esfuerzo conjunto, pero éste debe adaptarse a la disparidad de intereses entre Estados Unidos y los países europeos –en particular, España- y repartir pragmáticamente las tareas y adaptarse al cambio geopolítico del eje del orden internacional, so pena de dejar obsoleta a la Organización.
La elaboración del Nuevo Concepto Estratégico (NCS) 2022 constituye la mejor oportunidad para repensar el papel que la OTAN debería jugar en la región. El documento elaborado por el grupo de reflexión nombrado por el Secretario General de la OTAN de cara a la elaboración de este Nuevo Concepto Estratégico, denominado NATO 2030, es realista en su análisis y en sus recomendaciones al respecto.
El realismo en el análisis se manifiesta en el reconocimiento de la existencia de amenazas y riesgos difusos a la seguridad aliada procedentes del Sur –convencionales y asimétricos-, que no deben tratarse de forma totalmente separada a los procedentes del Este. A partir de ese reconocimiento, el informe insiste en la conveniencia de adaptar la dimensión política de la OTAN con el fin de mantener y reforzar su eficiencia, así como para asegurar su relevancia para todos los aliados. Se es consciente de que la OTAN debe articular un enfoque hacia el Sur consistente, claro y coherente para afrontar las amenazas tradicionales, como el terrorismo, y nuevas, incluyendo la creciente presencia de Rusia y China.
Para ello, es precisa una valoración de las necesidades de seguridad en la región y de las formas de fomentar su estabilidad, tomando en cuenta la voluntad de las autoridades y de la población locales. A partir de aquí, se propone reforzar el Centro de operaciones del JFC de Nápoles, y garantizar que la región queda libre para la navegación aliada como requisito para mantener un esfuerzo militar. Se incluyen otras propuestas como la extensión del Diálogo Mediterráneo a Libia y a los países del G5 Sahel aglutinando un Gran Magreb-Sahel como plataforma para el diálogo de seguridad regional. La OTAN apoyaría a la UE y a la ONU identificando déficits en los recursos y en los procedimientos operacionales.
Aunque parte de la base de una declaración atractiva, “Cuando los vecinos del sur de la OTAN son más seguros, la OTAN es más segura”, y con una correcta identificación de las amenazas y de las necesidades de seguridad, las propuestas que sugiere son meramente institucionales y de apoyo a otras Organizaciones internacionales.
Por su parte, el Informe One plus four (Hamilton & Binnendijk, 2022), parte de la premisa de limitar el compromiso futuro de gestión de crisis tras el desastre de la retirada de Afganistán tras dos décadas de compromiso en ese país. Por tanto, considera que el nuevo Concepto Estratégico tendrá que combinar el compromiso necesario en operaciones de gestión de crisis y la reticencia nacional a hacerlo. Para ello, sus autores sugieren que la Alianza diseñe un enfoque comprehensivo hacia los complejos desafíos de seguridad procedentes del Sur. En este sentido, prevé que, en ocasiones, la OTAN lidere, pero en la mayoría de los casos simplemente apoye, desde fuera y en coaliciones contraterrorismo adoptadas por los países miembros, a los actores implicados, siguiendo un Plan OTAN para el Sur y animando a los países europeos a que asuman su responsabilidad estratégica, así como mediante medidas de disuasión y defensa, especialmente a lo largo de la frontera sirio-turca.
De forma similar al citado documento NATO 2030, se propugna una aproximación entre Norteamérica y Europa para el planeamiento de contingencias procedentes del Sur: conflictos armados, desplazamientos masivos, amenaza terrorista e inestabilidad política, económica y medioambiental. Ya se han comentado los inconvenientes de extender la asociación de seguridad a un número limitado de países, y más aun solamente a Jordania, Israel, Marruecos y Túnez, como proponen también los analistas de este informe.
Lo que se desprende de ambos documentos preparatorios es que vislumbran un papel secundario para la OTAN en Magreb y, sobre todo, en el Sahel. Por otra parte, cabría preguntarse si esta Organización está preparada para asumir otro tipo de compromisos en el Frente Sur. No parece haber muchas razones para una respuesta positiva. En primer lugar, porque el interés estratégico de los Estados Unidos no está en Europa ni en el Norte de África, sino en la zona de Asia-Pacífico. En segundo lugar, por la naturaleza de alianza militar de la OTAN, cuyas capacidades militares no son probablemente las más idóneas donde se requiere desarrollar operaciones especiales para luchar contra grupos terroristas, y entre población civil enfrentándose a escaramuzas de guerrilla. Por otra parte, los desafíos securitarios en la región requieren de un enfoque integrado con intervenciones civiles, de estado de derecho, de refuerzo de instituciones y del sistema económico, de desarrollo. Esto solo puede hacerlo con el concurso estrecho de la Unión Europea. A ello sumaríamos la escasa voluntad aliada de desplegar fuerzas militares en terceros países, especialmente en los países que consideran que la amenaza del Frente Sur es despreciable, comparada con la originada en el Este.
Finalmente, es también un obstáculo para una mayor presencia de la OTAN en la zona Magreb-Sahel, el elevado grupo de actores ya presentes en la región, como China, implantada principalmente en el área de la inversión económica y en infraestructuras, y la incipiente presencia rusa combatiendo al terrorismo de corte islamista.
En ningún lugar se aborda la necesidad de seguridad preventiva para evitar un ataque contra un miembro de la Alianza, ni los medios para repelerla en aplicación del artículo 5 –o del 4- del Tratado de Washington. Y sería bueno volver sobre la extensión territorial del ámbito de aplicación del mismo a la totalidad del territorio español.
Como resultado de este escenario, el Gran Magreb puede convertirse tan solo en escenario para la lucha entre potencias, ignorando la estabilización y desarrollo de la región; la seguridad europea y la española, en particular, saldrán perjudicadas y la OTAN puede devenir irrelevante. Por eso, el Nuevo Concepto Estratégico será útil si enfrenta las amenazas a la seguridad euro-atlántica procedentes del Sur, trabajando en la seguridad cooperativa con esta región, en su conjunto.
Conclusión
La membresía de España en la OTAN merece, en líneas generales, una valoración positiva en términos de la homologación del Ejército español entre los de los países democráticos y preparados para actuar conjuntamente y con sistemas interoperables en operaciones de seguridad colectiva, gestión de crisis o seguridad cooperativa. Esta y otras razones de política interna siguen pesando más que las relativas a la percepción de amenazas externas o derivadas de los cambios del sistema internacional.
Aunque nos encontramos ante una política de Estado y, por tanto, debiera mantenerse pese a los cambios políticos, estos han tenido cierto impacto respecto a la Alianza. A diferencia de lo que ocurre con la Unión Europea, donde los diferentes partidos, salvo excepciones extremas, han mantenido un consenso respecto a su bondad para los intereses españoles, la OTAN no ha concitado en mismo nivel de aceptación generalizada; si bien es cierto que las fuerzas políticas españolas han modulado su discurso en posición de gobierno, respecto al mantenido en la oposición, no solo en relación con la OTAN sino también con sus miembros más destacados.
En la definición de los intereses estratégicos españoles, que conducen a determinar los medios y capacidades necesarios para su satisfacción, siempre ha figurado la integridad territorial, en particular, la reintegración del Peñón de Gibraltar y la defensa de las ciudades de Ceuta y Melilla.
La OTAN no extiende su seguridad colectiva (artículo 5) a estas ciudades porque España no lo pidió o porque, aunque lo hubiera hecho, habría encontrado más reticencias que apoyos. Como hemos visto, las razones que impulsan la integración en la OTAN, todavía en época de la guerra fría, no son sistémicas sino domésticas y se concentraron en la “europeización” institucional de España, y la superación de excesos de algún sector minoritario de las Fuerzas Armadas. Superados estos condicionantes históricos, España ha incidido en la necesidad de atender con igual prioridad a las amenazas procedentes del Sur que a las del Este frente a la Unión Soviética, y hoy frente a Rusia.
Más allá de un diálogo mediterráneo y declaraciones de intenciones, poco más se ha conseguido. En parte, por la oposición de Francia a que los dominios del Magreb y del Sahel sean gestionados desde la Alianza, y no de acuerdo a las consignas de París en lo que, con cierta grandeur, consideran su área de influencia. Pero también, porque la OTAN posee capacidades militares, concebidas para operaciones de otro tipo y entornos totalmente diferentes, tradicionales, y la inseguridad en la zona del Gran Magreb –o Gran Sáhara- demanda otro tipo de capacidades militares, otra estructura de fuerzas, otra doctrina, y capacidades civiles. Y es que el carácter complejo de la seguridad de la zona exige contar con elementos económicos, de cooperación, policiales y otros, de los que la OTAN carece por su propio carácter y naturaleza.
En estas condiciones, España se encuentra en una incómoda situación entre las reiteradas presiones de incrementar su presupuesto de defensa hasta llegar al 2% de su PIB –supuestamente para destinarlo a la OTAN – y su escaso retorno en términos de seguridad. En un siempre difícil equilibrio, el país colabora activamente en operaciones aliadas, que poco o nada tienen que ver con los intereses vitales españoles, como la policía aérea en el Báltico, es base de parte del escudo antimisiles americano, y sigue siendo contribuyente neto de seguridad a cambio de poco. Siendo autocríticos, tampoco España ha sabido jugar la carta de sus intereses y plantear algunas exigencias, u obtener beneficios propios en términos de capacidades, innovación y desarrollo[13]. A ello se unen los desencuentros, recelos y desconfianzas durante el mandato de algunos gobiernos, tanto en España, como en los Estados Unidos. Las perspectivas del NSC no permiten augurar un cambio en este sentido, por las razones apuntadas. La consolidación de la anglosfera nos sitúa ante un panorama poco optimista para la seguridad europea, en general, y la española en particular.
Nota sobre la autora:
Natividad Fernández es Catedrática de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales en la Universidad de Zaragoza. Ha sido titular de la Cátedra Príncipe de Asturias, Georgetown University, 2017-2020 y fue coordinadora del Área de la División de Asuntos Estratégicos y de Seguridad, SEGENPOL, Ministerio de Defensa español, 2009-2011. Correo electrónico: nfernan@unizar.es
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[1] El 16 de enero de 1963 el Consejo Atlántico tomó nota de que las cláusulas referentes a los antiguos Departamentos franceses de Argelia quedaban sin efecto a partir del 3 de julio de 1962.
[2] Bien que de la aplicación del artículo 6.2 del tratado de Washington podría derivarse la protección de estas ciudades españolas : “Contra fuerzas, buques o aeronaves de cualquiera de las Partes … o que se encuentren en el Mar Mediterráneo o en la región del Atlántico Norte al norte del Trópico de Cáncer”.
[3] Ese informe de 1986 venía precedido por otro del general Alarcón Aguirre, autor de un plan estratégico para la defensa de Ceuta donde se manifestaba la difícil defensa militar de ambas plazas.
[4] El 28 de septiembre el Congreso de los Diputados rechazaba la proposición no de ley, el día 28 de septiembre de 2021 (Proposición no de Ley relativa a la modificación del artículo 6 del Tratado del Atlántico Norte, de 4 de abril de 1949, al objeto de que este recoja e incluya, de forma explícita, a las ciudades españolas de Ceuta y Melilla bajo la protección de la OTAN. (161/002859)), y el Senado, Comisión de Defensa, el día 25 de septiembre de 2022.
[5] El entonces ministro de defensa, Narcís Serra, puso de relieve la rareza una alianza militar con la “potencia colonial que ocupa una parte de nuestro territorio” no podía ser un proyecto excitante (Serra, 1985, en Yárnoz, 1986b).
[6] La situación de la base militar de Gibraltar en torno a la cual se aglutina el conglomerado de paraíso fiscal que constituye hoy el Peñón, es contrario a la Resolución 1514 (XV) 1960, de la Asamblea General, sobre la descolonización. En tal condición, desde los años sesenta, Gibraltar figura en el listado de las Naciones Unidas de “territorios no autónomos pendientes de descolonización”. Sobre todo, es un lastre que quiebra la unidad nacional y la integridad territorial de España.
[7] Aproximadamente la mitad, al cortarse el ramal del gaseoducto que pasa por Marruecos antes de llegar a la Península. El suministro aún puede complicarse más atendiendo al anuncio de España de suministrar parte de este combustible a Marruecos; justamente lo que Argelia ha tratado de impedir.
[8] No puede ignorarse la presencia entre los grupos terroristas que operan en la región del Estado Islámico en el Gran Sahara, junto a Jama’at Nasr al-Islam wal Muslimin, Boko Haram, o el Estado Islámico en África Occidental. Los dos primeros actuando conjuntamente.
[9] Participante activa en Turquía (despliegue de Patriot misiles antibalísticos y tropas), Letonia (Enhanced Forward Presence), en la misión de policía aérea en el Báltico, en Afganistán hasta retirada (Resolute Support), en Irak (Inherent Resolve), en Bulgaria (Policía aérea reforzada), en las Fuerzas Navales Permanentes OTAN, o en el Mediterráneo (See Guardian) (Ministerio de Defensa, s.f.).
[10] Operación OTAN de policía en el Báltico, desde 2004, en Rumanía (Mar Negro), desde 2014.
[11] Reconocimiento por Estados Unidos del Sáhara Occidental como territorio marroquí, sin que la administración Biden se haya retractado inmediatamente; o la venta de armas a Marruecos.
[12] En 2021 España contribuyó al presupuesto de la OTAN con 150 millones de euros (un 6% del presupuesto de la Alianza) siendo el séptimo país contribuyente. El gasto total de defensa de nuestro país se situó en los 12.208 millones de euros, que representan el 1% del PIB del país.
[13] A título de ejemplo, podría estudiarse la integración en el proyecto MRTT (multi-rol tanker transport); la transformación del European Air Transport Center, que no forma parte ni de la Agencia Europea, ni de la CSDP en un Centro de Excelencia de Transporte Táctico OTAN que no existe en Europa, u ofrecernos como sede del AFRICOM.