YOLANDA VALVERDE
Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED), España
Title: The European Union: Object or Subject in International Relations
Resumen: El final de la Guerra Fría supuso el inicio de un orden mundial unipolar en el que Estados Unidos favoreció una visión liberal de las relaciones internacionales cuya narrativa no solo fue perfectamente incrustada en el imaginario colectivo, sino que ha influido decisivamente en la formulación de las políticas exteriores de los países de Occidente, en el desarrollo del proyecto europeo y en su predominio en el ámbito académico. Sin embargo, la expansión de la “hegemonía liberal” no ha cumplido con las expectativas de sus partidarios: ni se ha alcanzado el fin de la historia, ni vivimos en la paz perpetua, ni el poder ha dejado de interesar a los protagonistas en el escenario internacional: los Estados. Este artículo analiza el impacto de los cambios en la distribución de poder entre Estados en el rol de la Unión Europea en el escenario internacional, en el marco de la transición de un orden mundial unipolar hacia uno multipolar.
Palabras clave: Unión Europea; Competición estratégica; Multipolaridad; Poder; Relaciones Internacionales; Realismo.
Abstract: The end of the Cold War marked the beginning of a unipolar world order in which the United States championed a liberal vision of international relations. This narrative was not only deeply embedded in the collective imagination but also profoundly shaped the formulation of foreign policies in Western countries, the development of the European project, and its predominance within the academic sphere. However, the expansion of the «liberal hegemony» has fallen short of the expectations of its proponents: neither has the end of history been realized, nor do we live in perpetual peace, nor has power ceased to matter to the principal actors on the international stage—the states. This article examines the impact of shifts in the distribution of power among states on the role of the European Union in the international arena, contextualized within the broader transition from a unipolar to a multipolar world order.
Keywords: European Union; Strategic competition; Multipolarity; Power; International relations; Realism.
Para citar este artículo/To cite this article: Yolanda Valverde, <<La Unión Europea: objeto o sujeto de las relaciones internacionales>>, Revista de Estudios en Seguridad Internacional, Vol. 10, No. 2, (2024), pp. 15-28. DOI: http://dx.doi.org.10.18847/1.20.3
Introducción
Ya en 1997, Brzezinski afirmaba que a partir de la entrada de Estados Unidos (EE. UU.) en la Primera Guerra Mundial “Europa iría dejando progresivamente de ser un sujeto para convertirse en un objeto de la política de poder global” (Brzezinski, 1997: 12). Sin embargo, el debate sobre la necesidad de una política exterior y de seguridad común en la Unión Europea (UE) ha sido objeto de estudio en numerosas investigaciones académicas (Palomares, 1995: 243-456; Baqués, 2002: 139-157; Arteaga y Fojón, 2006; Arteaga, 2010: 31-67; Baqués, 2023b). En un escenario internacional marcado por el resurgimiento de la competición estratégica entre las grandes potencias, autores cómo Baqués ponen de relieve cómo este interés se reactiva “si Europa nota que las garantías de Washington no son creíbles, o si nota que puede verse arrastrada por la Casa Blanca a conflictos tan indeseables como innecesarios para los intereses europeos” (Baqués, 2023b: 101). Así, mientras EE. UU. comenzaba a aplicar la estrategia de desgaste (bloodletting) con Rusia en la guerra de Ucrania, descrita por Mearsheimer (2001) como un mecanismo para prolongar y maximizar la letalidad de los conflictos que involucran a sus adversarios, la UE aprobaba en marzo de 2022 la versión final de una Brújula Estratégica para “dotar a la Unión Europea de un ambicioso plan de acción para reforzar la política de seguridad y defensa de la UE de aquí a 2030” (Consejo de la Unión Europea, 2022)
La reactivación del interés por una política exterior y de seguridad común en la UE se enmarca en una dinámica internacional más amplia, marcada por el declive del orden liberal liderado por EE. UU. El fin de la Guerra Fría permitió a EE. UU. liderar un mundo sin rival, mientras los Estados miembros de la UE se beneficiaban de la delegación de algunas de sus responsabilidades soberanas en la única superpotencia. Sin embargo, los síntomas del agotamiento del orden liberal son evidentes desde hace una década (De Castro, 2024). Paradójicamente, la ideología universalista liberal que ha orientado este orden mundial contiene en sí misma elementos que hubieran podido hacer previsible su colapso. De haber sido correctamente analizados, hubieran podido alertar a las élites europeas mucho antes del estallido del último conflicto bélico a las puertas del continente. EE. UU., afectado por un exceso de arrogancia en el ejercicio de su liderazgo, no solo no se ha consolidado como “destino manifiesto” ni “nación indispensable”, sino que no ha prestado suficiente atención a los procesos históricos que dan cuenta de la caída de imperios anteriores. Además, no ha prestado atención a la relevancia de las teorías de Relaciones Internacionales que analizan estos procesos desde una perspectiva “realista”, los explican, tratan de predecir su evolución y buscar su interés en un escenario cambiante y competitivo.
El ascenso de China, la recuperación de Rusia, el potencial de India o los BRICS en su conjunto, sumados a la larga lista de acontecimientos internacionales en los que se ha implicado EE. UU. durante la última década, revelan que el orden hegemónico liberal occidental, del que forma parte la UE, está cuestionado, y que la distribución del poder en el marco de la competición estratégica entre las grandes potencias se ha visto alterada. Como señala Baqués (2024: 17), cuando una potencia predomina como lo hecho EE. UU. desde 1989, “las demás potencias tienden a no conformarse con someterse a un Leviatán”. Se apunta al conflicto de Ucrania, iniciado en 2014, como acelerador de la trasformación que venimos observando. Esta dinámica no solo no se limita a un único escenario de competencia, sino que esta se extiende a diferentes continentes y contextos. Según el Institute for Economics & Peace, “actualmente, 92 países están involucrados en conflictos más allá de sus fronteras, más que en ningún otro momento desde la creación del Índice de Paz Global” (Lagos, 2024).
En este escenario, donde se hacen evidentes tanto la debilidad del liderazgo de EE. UU. como los síntomas del declive de Occidente, surge una pregunta clave: ¿qué papel puede desempeñar la UE en el escenario internacional? Para abordar esta cuestión, resulta fundamental evitar incurrir el frecuente error de confundir las concepciones normativas acerca de esta Organización Internacional, su deber ser, con la realidad de la política internacional, es decir, con su ser.
¿Cómo explicar la conducta de la UE?
Desde un enfoque realista de estudio de las Relaciones Internacionales, el Estado es el actor central de las mismas. El interés nacional, la soberanía y la política de fuerza, deben guiar su conducta. Además, no se admite la existencia de autoridad superior jerárquica en el panorama internacional. Esto es lo que precisamente define el concepto de anarquía. Sin embargo, las teorías liberales, calificadas frecuentemente como utópicas o idealistas debido a su visión optimista acerca de las posibilidades de constituir una “sociedad internacional” más pacífica y segura, en general, contemplan una pluralidad de actores internacionales en sus análisis: Estados, Organizaciones Internacionales, Organizaciones No Gubernamentales, empresas transnacionales, actores subestatales, etc., y, salvo en el caso de los neoinstitucionalistas, que también adoptan el estatocentrismo realista como premisa, ven las relaciones internacionales como una compleja red de actores diversos. No niegan su carácter anárquico, pero sostienen que la interdependencia económica y social entre sociedades de distintos Estados hará de la cooperación una práctica no solo necesaria, sino posible, en este contexto de anarquía (Mearsheimer, 2001).
Sin embargo, los enfoques liberales o el social constructivismo adoptan una perspectiva más optimista acerca de las potencialidades de las Organizaciones Internacionales y albergan esperanzas de paz y prosperidad que se sustentan en la interdependencia económica o en la simpatía y lealtad entre sus miembros (Baqués, 2023b). Aun así, la evidencia disponible muestra que “quizá Putin no se haya leído a los clásicos del institucionalismo liberal y, a buen seguro, esta teoría explica mal (o simplemente no puede explicar) la conducta de Rusia” (Baqués, 2023a: 154). Mientras los institucionalistas liberales insisten en la influencia de las instituciones sobre los Estados, los realistas, por el contrario, sostienen que son los Estados los que definen las instituciones y su alcance. Sin embargo, esa forma de pensar tan alejada de la racionalidad y tan característica de las élites europeas les conduce desde su fundación a confiar en que, eventualmente, la evolución de la UE se concretará en algo parecido a un macro-Estado. Tras ello probablemente subyace el reconocimiento implícito de que es necesario ser un Estado para acometer muchos de los objetivos que se propone la Unión, particularmente en materia de seguridad y defensa. Sin embargo, ante cuestiones cruciales y relativas a la soberanía, la UE pone en evidencia el hecho de que una Organización de este tipo es incapaz de desempeñarse como una alternativa al Estado como actor estratégico. No solo su arquitectura institucional y las dificultades inherentes a sus diferencias internas o sus reglas de decisión, producto de las preferencias de los Estados miembros y no de la casualidad, lo impiden.
De hecho, algunos Estados europeos han actuado históricamente en base a su interés nacional, protegiendo su soberanía de forma coherente con una aproximación más acorde a los postulados del realismo, según el cual las Organizaciones Internaciones, como la UE, están supeditadas a los Estados que las lideran y no al contrario. Así lo expresó Francia al rechazar el intento de construcción de una Comunidad Europea de Defensa (CED) en 1954 o el proyecto de Constitución europea en 2005 (Baqués, 2023a). Más recientemente, el primer ministro Orbán Viktor ha manifestado de formas muy diversas que el interés nacional húngaro se encuentra muy por encima de la opinión de sus socios europeos, quienes frecuentemente le acusan de deslealtad. El primer ministro Orbán asumió, el 1 de julio de 2024, la presidencia rotatoria de la UE. Dicha rotación apunta en sí misma a una importante contradicción que refleja el reconocimiento implícito de la heterogeneidad europea y de las dificultades que esta diversidad conlleva. De otra forma, en una UE homogénea y sin fisuras, dicha rotación no sería necesaria. Puesto que no cuenta con el mandato de la Unión, es razonable inferir que, en su visita al presidente ruso, Vladímir Putin, Orbán representaba exclusivamente los intereses de Hungría a pesar visitar la Federación Rusa en su calidad de presidente del Consejo de la UE (Zornoza, 2024). El Alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, Josep Borrell, ha afirmado al respecto: «Para mí, está claro que lo sucedido pertenece al ámbito de la falta de cooperación leal” (Euronews, 2024).
El debilitamiento de EE. UU. y el fin de la unipolaridad. China y Rusia
Durante la Guerra Fría, la Unión Soviética y EE. UU., las dos grandes potencias del sistema establecieron y sostuvieron un orden mundial de carácter bipolar. Sin embargo, tras su proceso de disolución, la proclamación de la independencia de sus repúblicas, y la fundación de la Federación Rusa en 1991, la Unión Soviética perdió su condición de superpotencia. Su debilidad económica y la inestabilidad política de la Federación Rusa posicionaron a EE. UU. como en el único gran hegemón del sistema internacional, lo que le permitió imponer un orden mundial liberal de carácter unipolar.
No obstante, Mearsheimer nos recuerda que “no great power can pursue liberal hegemony when there is at least one other great power in the system, which there typically is” (Mearsheimer, 2018: 130). Sin duda, durante la segunda década del siglo XXI comenzaron a manifestarse nuevas tensiones entre potencias que pusieron en cuestión el orden hegemónico liberal liderado por EE. UU. Estas tensiones provocaron una transformación progresiva de la estructura del sistema internacional, que se estaría moviendo hacia la multipolaridad impulsado por el ascenso de China y a la recuperación de Rusia. Por un lado, EE. UU. lidera un Occidente para el que la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) es un instrumento principal, mientras la UE sigue mayoritariamente sus dictados con escasa oposición. De ahí que no resulte sorprendente que algunos autores, como Baqués (2023b), señalen que cuando Brzezinski (1997) llama vasallos a sus aliados europeos, no los está insultando. Simplemente los está describiendo
Por otro lado, el bloque antioccidental, liderado principalmente por China y Rusia, refleja el resurgimiento de tensiones históricas y geopolíticas. En respuesta, EE. UU. trata de sostener el equilibrio de poder frente a Rusia, China e Irán, utilizando alguna de las diversas estrategias coherentes con la lógica realista, como la guerra, el bloodletting[1] o los conflictos en la zona gris[2] (Baqués, 2021), entre otras. Este escenario pone de manifiesto el retorno de la competición estratégica entre grandes potencias y la transición hacia un sistema multipolar.
En este contexto, una Rusia en recuperación[3] tenía razones fundadas para desconfiar de la expansión de la influencia de los EE. UU. sobre los países del Este mediante su incorporación a la OTAN[4] y por los intentos democratizadores en su zona de influencia a través de las “revoluciones de colores”. El golpe de Estado que se produjo el 22 de febrero de 2014 en Ucrania, en el que resultó derrocado el líder prorruso Viktor Yanukovich, marcó el inicio de una importante crisis entre Moscú y Occidente. Rusia, que se había manifestado reiteradamente en contra de la incorporación de Ucrania a la OTAN, percibió las acciones occidentales como una amenaza estratégica. Sin embargo, los estadounidenses, en su persecución de la hegemonía liberal, no tuvieron en cuenta los principios realistas e ignoraron la importancia de la política de equilibrio de poder.
A pesar de la firma del acuerdo Minsk II, el 15 de febrero de 2015, la “operación especial militar”, iniciada por el presidente Putin el 24 de febrero de 2022 en Ucrania, no debe interpretarse como una nueva guerra, sino como la continuación del conflicto iniciado en 2014 (Diesen, 2024). Mientras Putin actuaba bajo la lógica realista, Occidente, guiado por el manual liberal que influyó el pensamiento de las administraciones Bush y Obama (Mearsheimer, 2018), avanzaba en lo que Rusia percibe como su patio trasero, plenamente consciente de que Ucrania es para Rusia un importante amortiguador estratégico.
En este conflicto, los principales aliados de la Federación Rusia son los países de la Organización del Tratado de Seguridad Colectiva[5]. Además, cuenta con el respaldo de China, Irán y Corea del Norte, así como con el apoyo de Cuba, Venezuela y Serbia. Las votaciones producidas en la ONU en torno al conflicto reflejan patrones de apoyo a Rusia (o al menos no contrarios) que son incluso más amplios. Según Diesen (2024), el 85% de la población mundial vive en países que no han enviado armas a Ucrania o no impusieron sanciones a Rusia. Este nivel de respaldo no solo evidencia el cuestionamiento de la hegemonía occidental, sino también un rechazo explícito hacia ella.
La erosión de la influencia occidental no se limita a Europa del Este, también se manifiesta en Oriente Medio, donde los esfuerzos de Estados Unidos por democratizar la región han expuesto los límites de la ingeniería social. Los fracasos en Afganistán, Egipto, Iraq, Libia y Siria son ejemplos paradigmáticos. En Siria, tras las protestas antigubernamentales durante la Primavera Árabe, EE. UU. se posicionó contra Bashar al-Assad con el apoyo de Qatar, Arabia Saudí y Turquía. Reino Unido, Francia y algunos países del Golfo también han apoyado a la oposición siria. La coalición liderada por EE. UU. (Combined Joint Task Force), operaba con el pretexto de un ataque defensivo o represalias por el presunto uso de armas químicas, aunque sin la autorización de Siria. Desde 2015, año en que la Federación Rusa aprobó el despliegue de sus Fuerzas Armadas en el conflicto, Rusia, Irán y Hezbolá[6], han intervenido para mantener Assad en el poder.
Tras años de guerra civil, cientos de miles de muertos y millones de refugiados, Assad permanece en el poder. La abrupta retirada, anunciada vía Twitter el 19 de diciembre de 2018 por el presidente Trump (France 24, 2018), dejó la región bajo el control de Rusia e Irán, pese a algunas operaciones llevadas a cabo por Israel y apoyadas por EE. UU. y sus aliados. Estas intervenciones, enmarcadas en la lógica de los conflictos en la zona gris, reflejan las crecientes limitaciones del liderazgo estadounidense en el escenario global.
El declive de la influencia estadounidense en Oriente Medio no se limita al caso sirio. La guerra iniciada por EE. UU. en 2001 contra Afganistán, tras los ataques del 11 de septiembre de ese mismo año, tampoco logró el éxito esperado. En esta ocasión, la intervención contó con el apoyo de la OTAN y la participación de una coalición internacional integrada por Reino Unido, Australia, Alemania y España. Sin embargo, el 15 de agosto de 2021 los talibanes recuperaban el poder, y la OTAN y las fuerzas aliadas abandonaban el país, dejando tras de sí veinte años de promesas incumplidas de un futuro mejor (o diferente), un foco de inestabilidad en la región y una prueba más del debilitamiento de su liderazgo.
El fracaso de esta intervención no solo consolidó un vacío de poder, sino que también proporcionó nuevas oportunidades a las dos grandes potencias con intereses en la zona: China y Rusia. Además, Irán, en su pugna por la hegemonía con Arabia Saudí en Oriente Medio, y Pakistán en su rivalidad con India, también resultan beneficiarios directos del fracaso de esta intervención occidental.
En este contexto, auspiciados por los EE. UU, los acuerdos de Abraham, firmados en 2020 entre Israel, Emiratos Árabes, Bahréin, Sudán y Marruecos, aspiraban a garantizar la estabilización de la región. Sin embargo, el 7 de octubre de 2023, Hamás[7] llevó a cabo la operación “Inundación de Al-Aqsa”, provocando con ello el mayor número víctimas y la mayor destrucción registrada en la historia del conflicto entre Israel y Palestina. Este ataque, junto con la respuesta de Israel, no solo intensificó la inestabilidad en la zona, sino que desencadenó una escalada del conflicto. Irán, Argelia y los Estados árabes de la región (al menos a nivel discursivo y con diferentes niveles de compromiso), apoyan a los palestinos, mientras que EE. UU. lidera el apoyo occidental al gobierno israelí de Benjamín Netanyahu. La incondicionalidad de este apoyo no hace sino poner de manifiesto la incapacidad de EE. UU. para contener a Israel, evidenciado aún más el debilitamiento de su liderazgo.
Aunque EE. UU. ha vetado varias resoluciones en el Consejo de Seguridad, se debate entre presiones internas e internacionales contrarias al apoyo Israel y las ejercidas en sentido contrario por el lobby israelí (Patil, 2024). Por su parte, Irán utiliza al Eje de la Resistencia (la milicia chií Hezbola, y facciones afines en Siria, Iraq y Yemen) para contrarrestar la creciente hegemonía de Israel y EE. UU. en la región, al tiempo que lucha contra la ocupación israelí de Palestina. A su vez, Xi Jinping y Vladimir Putin, que han criticado duramente las acciones de Israel y han pedido un alto el fuego, se reunieron en octubre de 2023 en lo que fue descrito como “una visita que se espera que subraye su visión compartida de un nuevo orden internacional que ya no esté dominado por EE. UU. y sus aliados democráticos” (CNN, 2023). Mientras tanto, tanto la ONU como la UE se han mostrado ineficaces en la gestión del conflicto. En el caso de la UE, que manifestó importantes diferencias en su inicio, ha desempeñado un papel prácticamente irrelevante a pesar de su retórica.
Pese a ciertas diferencias internas, tanto la UE como EE. UU. se encuentran involucrados en los conflictos de Ucrania e Israel, proyectado una imagen de frente aparentemente “unido ante las múltiples crisis internacionales” (Euronews, 2023) Mientras tanto, potencias como China, India, Rusia o Turquía han incrementado su protagonismo en el continente africano, en contraste con el retroceso de las potencias occidentales (Naranjo y Rizzi, 2023) acompañado de un notable aumento del sentimiento antioccidental. Este fenómeno se hizo particularmente evidente tras el golpe de Estado, el 26 de julio de 2023 en Níger (Zornoza, 2023). Mientras Francia retiraba sus topas y EE. UU. anunciaba su intención de hacer lo mismo, “Rusia emerge como nuevo aliado estratégico para el gobierno militar que tomó el control” (Naranjo y Rizzi, 2023).
El tiempo ha mostrado que el orden liberal unipolar liderado por los EE. UU. ha estado al servicio exclusivo de sus intereses a nivel global. Para prevenir el surgimiento de rivales estratégicos competitivos, la estrategia de deep engagement (implicación profunda) establecida con actores claves, sirvió para incrementar su seguridad mediante la estabilidad regional en Europa. Este liderazgo de EE. UU. fue asumido, casi sin cuestionamiento alguno, por los líderes de la UE, quienes en ese proceso incurrieron en importantes dejaciones en materia de política exterior y soberanía. Esto fue así a pesar de que los intereses estratégicos de los muy diversos Estados europeos son sustancialmente diferentes, cuando no divergentes, y de que esta asunción indiscutida del liderazgo americano ha impedido, entre otras razones, la evolución de la UE como gran potencia (Fojón, 2016). Según Fojón (2016), la perspectiva teórica neorrealista de Waltz subraya que la actuación de una potencia hegemónica en ausencia de otra que la equilibre, implica un peligro potencial para el resto del sistema. Sin embargo, EE. UU. ha utilizado el momento unipolar para “expandir su ambición geopolítica e ideológica” (Fojón, 2016: 124). Aunque las pretensiones estadounidenses han sido hábilmente presentadas como canalizadoras de paz, justicia y bienestar mundiales, también ha sido inevitable que su agresiva conducta haya producido la reacción de otros actores que han actuado retomando los postulados teóricos del equilibrio de poder (Fojón, 2016).
En este contexto, el Ministro de Asuntos Exteriores Ruso, Serguei Lavrov, en su discurso ante la Asamblea General de Naciones Unidas, el 27 de septiembre de 2014, criticó abiertamente la política de intervención de EE. UU., señalando (Naciones Unidas, 2014):
Washington has openly declared its right to the unilateral use of military force anywhere to advance its own interests. Military interference has become a norm, even despite the dismal outcome of all operations of force that the US has carried out over recent years. The sustainability of the international system has been severely shaken by the NATO bombardment of Yugoslavia, intervention in Iraq, the attack against Libya, and the failure in Afghanistan.
Por su parte, el presidente Vladimir Putin, en la sesión plenaria final de la XI sesión del Valdai International Discussion Club[8] el 24 de octubre del mismo año, bajo el lema “The World Order: New Rules or a Game without Rules” (Kremlin, 2014), subrayó las limitaciones del modelo unipolar:
Colleagues, this period of unipolar domination has convincingly demonstrated that having only one power center does not make global processes more manageable. On the contrary, this kind of unstable construction has shown its inability to fight the real threats such as regional conflicts, terrorism, drug trafficking, religious fanaticism, chauvinism and neo-Nazism. At the same time, it has opened the road wide for inflated national pride, manipulating public opinion and letting the strong bully and suppress the weak.
Así pues, en base a la evidencia, los gobiernos de China y Rusia se han convertido en aliados estratégicos. Esto es precisamente lo que Brzezinski (1997) advertía que debía evitarse, siguiendo la idea del presidente Nixon, quien entre 1970 y 1971, junto con su consejero de Seguridad Nacional, Henry Kissinger, intentó establecer contactos con Pekín aprovechando la tensa relación entre China y Rusia (The National Security Archive, 2002) Cooperan económica y militarmente, toda vez que comparten la visión de que su existencia está amenazada por las ambiciones hegemónicas de EE. UU. El ascenso de China, la recuperación de Rusia y el debilitamiento de los EE. UU. han provocado la transformación del orden mundial unipolar en nuevo escenario multipolar, dominado por las tres grandes potencias: EE. UU., China y Rusia. En este contexto, la UE, como advertía el autor (Brzezinski, 1997), actúa más un objeto que un sujeto de la política internacional. En la nueva distribución de poder, EE. UU. no puede actuar contra uno sin actuar contra el otro, pero los dos combinados superan las capacidades de EE. UU. (Roberts, 2015).
Esta transición hacia un orden multipolar, ha sido objeto de reflexión por autores como Glenn Diesen (2024), quién se pregunta hasta qué punto la guerra de Ucrania ha acelerado este cambión. Diesen también asume que el orden mundial unipolar hegemónico ejercido por EE. UU. durante aproximadamente tres décadas ha llegado a su fin, y que la transición a un nuevo orden de carácter multipolar está liderada por los gigantes euroasiáticos: Rusia y China. Así, Rusia busca reducir su dependencia de Occidente a través de una mayor conectividad con Oriente. En coherencia con la teoría del Heartland de Harlford Mackinder, una vez abandonadas sus pretensiones de incorporarse a una Gran Europa, el posicionamiento de Rusia en el centro de una Gran Eurasia haría al mundo más dependiente de Rusia, y a esta menos dependiente del resto del mundo, lo cual le convertiría en un polo independiente de poder en un mundo multipolar.
A su vez, China busca el liderazgo tecnológico desde 2015. La iniciativa Belt and Road la conecta físicamente con todo el mundo a través de corredores terrestres y marítimos, y está ampliando sustancialmente sus fuerzas armadas para hacerse menos vulnerable a los corredores marítimos controlados por EE. UU. Además, en 2018 publicó su primer libro blanco sobre el Ártico, en el que se refiere al corredor Ártico como “Ruta de la Seda Polar”. Al mismo tiempo, ha asumido el liderazgo en la desvinculación del sistema financiero liderado por EE. UU. desde Bretton Woods[9]. China es el principal participante en el Nuevo Banco de Desarrollo de los BRICS, fundado en 2014, y ha lanzado el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura, competidor del Banco Mundial y del Banco Asiático de Desarrollo. También ha desarrollado el Sistema Internacional de pagos de China para reducir su dependencia del sistema SWIFT[10], en tanto que Rusia lo ha hecho con el Sistema de Mensajería Financiera del Banco de Rusia, lo que le ha servido para sortear su exclusión de SWIFT como consecuencia de las sanciones impuestas tras la invasión de Ucrania.
Las estrategias de China y Rusia para reforzar su posición global, tanto mediante iniciativas económicas, como a través de su desvinculación del sistema financiero dominado por EE. UU, reflejan una reconfiguración del equilibrio de poder mundial. Este cambio se alinea con la perspectiva de Mearsheimer (2019), quién analiza las causas de la caída del orden mundial liberal y trata de identificar los tipos de orden internacional que podrían reemplazarlo. En su análisis, Mearsheimer distingue tres tipos de orden internacional posibles: realista, agnóstico e ideológico. Un orden internacional será realista si el sistema es bipolar o multipolar, ya que en estos las grandes potencias están obligadas a una competencia por la seguridad, incrementando su poder a expensas de sus adversarios o, al menos, asegurando que el equilibrio de poder no les sea desfavorable. En este caso, las consideraciones ideológicas de las potencias quedan subordinadas a las prioridades de seguridad. Aunque pueden cooperar en asuntos de interés común y llegar a acuerdos cuando convenga a sus intereses, siempre lo harán teniendo en cuenta el equilibrio de poder. Por el contrario, un orden unipolar no podría ser realista, ya que la ausencia de esta competencia elimina esta dinámica. Según Mearsheimer, si la ideología de la potencia dominante en un orden mundial unipolar es universalista, dicho orden será ideológico; si no lo es, será agnóstico. Este marco teórico ofrece una herramienta útil para analizar las transformaciones actuales del orden internacional, particularmente en el contexto del liderazgo unipolar ejercido por Estados Unidos tras el fin de la Guerra Fría, que constituye un claro ejemplo de un orden mundial ideológico.
Sin embargo, este orden ha llegado a su fin. El afán por intervenir en la política de otros países para convertirlos en democracias liberales ha fomentado alianzas basadas en la política de poder entre Estados que buscan contrarrestar dicha influencia. Además, los problemas políticos relacionados con la soberanía y la identidad nacional causados en las propias democracias liberales, sumados a los costes económicos derivados de la hiperglobalización, son componentes fundamentales del propio orden internacional liberal que han contribuido a socavar su hegemonía. La economía abierta promovida por EE. UU., que buscaba consolidar este modelo, también contribuyó a acelerar el ascenso de China como gran potencia económica con una potencia militar significativa. Paralelamente, la recuperación de Rusia ha reforzado este desafío al orden establecido. Por lo tanto, la unipolaridad, elemento esencial para mantener el orden mundial liberal, ha llegado a su fin (Mearsheimer, 2019).
Geopolítica, poder, y ¿valores universales?
La convulsión provocada por la guerra de Ucrania podría considerarse una consecuencia del deterioro del liderazgo de los EE. UU. Según Mearsheimer (2001), este deterioro viene acompañado de la pérdida de credibilidad de instituciones internacionales, como la ONU, y del retorno a la competición entre grandes potencias en el escenario internacional. La UE, que se ha visto gravemente debilitada por la guerra, no puede considerar su autonomía estratégica sin acomodarse al nuevo escenario multipolar, para lo cual debería reducir su excesiva dependencia de los EE. UU. Es en este escenario en el que resurge el debate sobre la seguridad y la defensa de la UE y su posible constitución como actor estratégico.
La guerra de Ucrania no solo ha debilitado a la UE, sino que ha puesto en cuestión su capacidad para asumir un rol estratégico autónomo en el escenario internacional: ¿tiene la UE la capacidad de hablar el lenguaje del poder? Según Brzezinski (1997), los jugadores geoestratégicos no solo deben mostrar su voluntad de serlo, sino también disponer de los medios necesarios para ello. Ambas son condiciones necesarias, aunque no suficientes, para lograrlo. Sin embargo, la guerra de Ucrania ha evidenciado la nula capacidad de disuasión de la UE, que ni siquiera ha sido considerada interlocutor relevante en el conflicto. Aunque algunos Estados miembros, como España, se alineen con “lo que diga la mayoría”, resulta difícil imaginar que países como Polonia, Lituania o Hungría confíen su defensa a la UE, renunciando a la seguridad que les proporciona la OTAN. Lo mismo ocurre con Finlandia o Suecia, tradicionalmente neutrales, que buscando protección urgente frente a Rusia fueron incorporadas a Alianza en 2023 y 2024 respectivamente. En caso de que estos países delegaran su seguridad en la UE, estarían comprometiendo lo que, según Morgenthau (1948), debe ser el primer objetivo de la política internacional: el éxito en la lucha por la supervivencia y la seguridad.
La dificultad de la UE para asumir un papel estratégico autónomo refleja, en parte, cómo la geopolítica condiciona los intereses y comportamientos de sus Estados miembros. A través de la obra de dos de los grandes referentes de la disciplina, Mackinder y Spikman, se explica de qué manera la geopolítica moldea no solo las agendas en materia de política exterior, sino también las prioridades de seguridad en el seno de la Unión (Baqués, 2023b). Desde esta perspectiva, el examen del interés de EE. UU. y Francia por el control de Alemania tras el final de la Segunda Guerra Mundial, o la preferencia de algunos Estados de la UE por la OTAN, vendría a poner de manifiesto que, más allá de narrativas liberales y de la presunta existencia del eje francoalemán, la política de equilibrio de poder siempre ha estado presente entre Estados serios con intereses nacionales claramente identificados, incluso entre países miembros de la UE. Y que “no es factible el alineamiento de un Estado en un proyecto común cuándo entiende que este no correlaciona con su interés nacional” (Baqués, 2023b: 72).
No obstante, aunque la guerra de Ucrania parece haber renovado el interés entre los socios europeos por el lenguaje del poder, al aplicar el marco teórico de Stephen Walt, centrado en las alianzas, a la posible autonomía europea, lo que se plantea es la competición por el poder en el seno de la Unión, asumiendo que quién lidera una alianza “tratará de dar prioridad a su propia agenda” (Baqués, 2023: 79). La hipotética sustitución del liderazgo estadounidense por el alemán genera muchas dudas, y aunque las principales preocupaciones de Macron tienden a ser domésticas, sus declaraciones como presidente de la única potencia nuclear en la UE respecto al posible envío de tropas a Ucrania (Bassets, 2024) ponen de relieve que la competición por el liderazgo entre las dos principales potencias europeas no está ni mucho menos decidida.
El interés renovado por el lenguaje de poder en Europa evidencia las dificultades inherentes a la competencia por el liderazgo dentro de la Unión. Estas tensiones no solo reflejan los desafíos internos de la UE, sino que también se inscriben en un marco más amplio de contradicciones en la ideología liberal, lo cual ha jugado un papel clave en el debilitamiento de EE. UU.: la contradicción implícita entre los valores universales y la tolerancia. Según Mearsheimer (2001), los liberales sostienen que el comportamiento de los Estados difiere en función sus características internas, lo que les permite diferenciar entre “buenos” y “malos” Estados, o lo que es lo mismo, entre democracias y autoritarismos. “Thus, the key to peace is to populate the world with good states” (Mearsheimer, 2001: 16). Sin embargo, en la actual configuración del panorama internacional, Occidente (y la UE) debería reconsiderar sus pretensiones de superioridad y aceptar a los Estados no occidentales como Estados soberanos en igualdad de condiciones. En palabras de Huntington, “lo que para Occidente es universalismo, para el resto del mundo es imperialismo” (Huntington, 1996: 217).
Las contradicciones en la ideología liberal no solo evidencian los límites del universalismo occidental, sino que contribuyen de forma decisiva al declive moral de Occidente. En este sentido, las aportaciones del historiador británico Arnold Toynbee y del politólogo estadounidense Samuel Huntington en torno la decadencia de las civilizaciones ofrecen un marco útil para entender el hundimiento moral de Occidente (Baqués, 2023b). Más recientemente, Emmanuel Todd (2024) recurre al concepto de nihilismo para explicar dicho hundimiento. Así, ante el temor del resto de civilizaciones a verse abocadas a la misma crisis de valores, debido a lo que Huntington denomina “oxidentoxicación”, en caso de lograr la ansiada autonomía estratégica, la UE debería enfrentarse a un bloque creciente de países que promueven un orden mundial diferente y antioccidental (Baqués, 2023b).
Sin embargo, esta “amenaza” no se encuentra exclusivamente fuera de la UE. En 1991, Chequia, Eslovaquia, Polonia y Hungría crearon el Grupo de Visegrado o V4, para defender sus intereses comunes. Comunes…a cuatro países miembros de otra comunidad: la europea. Los Estados del V4 no comparten muchos de los valores fundacionales de la UE y constituyen un contrapeso dentro de ella (Baqués, 2023b). Así, en materia de inmigración, Alemania promueve la integración activa de los migrantes y la protección a los refugiados. En cambio, Hungría aprobó, el 1 de enero de 2024, una ley que pretende “cerrar todos los resquicios” e impedir la entrada de inmigrantes ilegales (Euronews, 2024) Tanto Polonia como Hungría votaron en contra de la última reforma de la política de migración y asilo de la UE, mientras que República Checa y Eslovaquia, se abstuvieron. Igualmente, las políticas sobre derechos LGTBI son ejemplo de controversia y prueba de contradicciones entre los Estados miembro de la UE.
Estas contradicciones internas, reflejadas en las tensiones entre los valores fundacionales de la UE y las posturas de grupos como el V4, no solo revelan la fragilidad del proyecto europeo, sino que también confirman las advertencias de autores como Huntington y Brzezinski sobre el declive moral de Occidente. En este sentido, la reflexión de Brzezinski parece hacerse realidad al observar la actual situación de la UE: “si se les abandona a sí mismos, los europeos corren el riesgo de verse absorbidos por sus preocupaciones sociales internas (…) El resultado de ello es una enfermedad cultural que combina hedonismo escapista y vacío espiritual, una enfermedad que pueden explotar nacionalistas extremistas o ideólogos dogmáticos” (Brzezinski, 1997: 108).
Conclusiones
La historia de la UE muestra el fracaso de los esfuerzos europeos por alcanzar la unidad, tal y como había previsto Brzezinski y había sido anticipado por sus primeros partidarios: Rousseau dudaba de la capacidad de las élites y Saint-Simon del egoísmo de los Estados (Baqués, 2023b). Asimismo, la geopolítica pone de manifiesto importantes diferencias entre los Estados miembros de la UE en materia de interés nacional. Aunque estas diferencias no siempre son tenidas en cuenta por todos, algunos Estados no las pierden de vista y están dispuestos a asumir costos económicos significativos con tal de no asumir políticas contrarias a su interés nacional. Sin embargo, Alemania, considerada candidata al liderazgo europeo, parece haber descuidado los suyos. El sabotaje al gaseoducto Nord Stream 2 está suponiendo un impacto económico extremadamente alto para su economía y, en consecuencia, para su sociedad. Puede que incluso ponga en riesgo la reelección de sus élites.
Además de los problemas derivados de su arquitectura institucional y su heterogeneidad, las dificultades de la UE para adoptar el lenguaje del poder se deben, en gran medida, a su falta de práctica en este ámbito. Según Walt, constituir una alianza en materia de seguridad requiere un enemigo común, pero la UE lo ha venido intentando cuando ese enemigo no estaba presente. Y fracasó. Frente a la amenaza que representa Rusia, la Unión se enfrenta a la falta de solidez intelectual necesaria para afrontar un desafío de esta magnitud (Baqués, 2023b).
Finalmente, apelar a valores supuestamente universales cuando no se está dispuesto a practicar la tolerancia con quien no los comparte dentro (o fuera) de la UE, conduce a la Unión a intercambiar cooperación al desarrollo por acuerdos o a implementar mecanismos con los que eludir su propia arquitectura institucional. Con ello, la UE evita aceptar que la realidad de la política internacional no es cómo debiera ser. Este enfoque no hace sino intensificar el cuestionamiento moral y la percepción de falta de ética de las élites, lo que amplía la brecha, cada vez mayor, entre estas élites y la ciudadanía europea. Este distanciamiento alimenta, a su vez, una desafección que propicia el surgimiento de extremismos cuyos efectos conocemos a través de la Historia.
En conclusión, la falta de cohesión interna, la divergencia entre los intereses nacionales de sus Estados miembros y la ausencia de una capacidad real de disuasión estratégica limitan la posibilidad de que la UE adopte un rol más relevante en el panorama internacional. La UE se enfrenta a desafíos estructurales que la relegan a un papel secundario frente a potencias como Estados Unidos, China y Rusia. Parece altamente improbable que la UE trascienda su condición actual como objeto más que sujeto en las relaciones internacionales, perpetuando su dependencia de aliados externos y comprometiendo su influencia global.
Nota sobre la autora:
Yolanda Valverde es graduada en Ciencia Política y de la Administración por la UNED. Actualmente se encuentra cursando el Máster Universitario en Ciencia Política: Análisis Político, Políticas Públicas y Política Internacional, también en la UNED, España. Correo electrónico: y.valverde.ruiz@gmail.com
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[1] Una potencia trata de que el conflicto en el que se ve envuelto un rival le resulte largo y costoso ayudando a la otra/s parte/s. Es cuestión de dejarlo desangrarse en el conflicto. También se les llama guerras por delegación o proxy war.
[2] “Escenario en el que una potencia revisionista pretende obtener réditos geopolíticos de una importancia tal, que en condiciones normales exigirían la apertura de hostilidades en clave militar, pero sin llevar a cabo ninguna agresión susceptible de legitimar una respuesta armada por parte de los defensores del statu quo” (Baqués, 2021: 115).
[3] El PIB de Rusia en 1990 era de 517 mil millones de dólares. En 2014 era de 2,06 billones, según datos del Banco Mundial.
[4] Hungría, Polonia y la República Checa se incorporaron a la OTAN en 1999. En 2005, lo hicieron Bulgaria, Lituania, Rumanía, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia y Letonia.
[5] Armenia, Bielorrusia, Kazajistán, Kirguistán y Tayikistán.
[6] Hezbolá es una organización política musulmana chií respaldada por Irán que cuenta con una de las fuerzas paramilitares más poderosas de Oriente Medio. Tiene su base principal entre Israel y Líbano. Su brazo armado es considerado oficialmente como una organización terrorista por EE. UU. y la UE, entre otros. Sin embargo, parte del mundo Árabe lo considera un movimiento de resistencia legítimo.
[7] Organización política y paramilitar islámica Palestina que reclama la creación de un Estado de Palestina soberano e independiente, con Jerusalén como capital.
[8] El Valdai International Discussion Club es un think tank con sede en Moscú. Fue creado en 2004. Según se presenta en su sitio web “el potencial intelectual del Club de Debate Valdai goza de gran prestigio tanto en Rusia como en el extranjero. Más de 1.000 representantes de la comunidad académica internacional de 85 países han participado en las actividades del Club. Entre ellos figuran profesores de las principales universidades y grupos de reflexión del mundo, como las universidades de Harvard, Columbia, Georgetown, Stanford, Carleton, la Universidad de Londres, la Universidad de El Cairo, la Universidad de Teherán, la Universidad de China Oriental, la Universidad de Tokio, la Universidad de Tel Aviv, la Universidad de Messina, la Universidad Johns Hopkins, la London School of Economics, el King’s College de Londres, Sciences Po y la Sorbona.” Su último informe se ha publicado el 28 de marzo de 2024 bajo el título Crafting National Interests: How Diplomatic Training Impacts Sovereignty?. www.valdaiclub.com
[9] Los acuerdos de Bretton Woods de 1944 establecieron la creación del Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, las bases para la creación Organización Mundial de Comercio y la sustitución del patrón oro, por un patrón dólar vinculado al oro. Estuvieron en vigor hasta el 15 de agosto de 1971, cuando el presidente Nixon declaró la no conversión del dólar en oro y su devaluación.
[10] SWIFT es una plataforma mundial de conexión de instituciones financiares que funciona como un sistema de mensajería para informar de transacciones financieras. Su sede se encuentra en Bélgica.