La Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa tras Ucrania

PEDRO FRANCISCO RAMOS JOSA

Universidad Internacional de Valencia, España

Title: The Organization for Security and Cooperation in Europe after Ukraine

Resumen: El objetivo del presente artículo es analizar cómo la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) ha quedado relegada a un segundo plano dentro de la arquitectura de seguridad europea a raíz de la invasión rusa de Ucrania iniciada en 2022. Se hará, en primer, lugar un breve recorrido histórico desde la Conferencia sobre Seguridad y Cooperación en Europa (CSCE) y el Acta Final de Helsinki de 1975 hasta las últimas misiones de la OSCE en Europa y otras regiones adyacentes; para a continuación exponer las diferentes visiones sobre la seguridad europea, vitales para comprender las actuales dificultades de la OSCE. Finalmente, y teniendo en cuenta todo lo anterior, se ofrecerán unas conclusiones evaluando el futuro de la OSCE.

Palabras clave: OSCE; CSCE; OTAN; UE, Estados Unidos; Rusia; Putin; Seguridad europea.

Abstract: The objective of this article is to analyze how the Organization for Security and Cooperation in Europe (OSCE) has been relegated to the background within the European security architecture following the Russian invasion of Ukraine, which began in 2022. First, a brief historical overview will be provided, from the Conference on Security and Cooperation in Europe (CSCE) and the 1975 Helsinki Final Act to the most recent OSCE missions in Europe and other adjacent regions. It will then present the different visions of European security, which are vital to understanding the OSCE’s current difficulties. Finally, and taking into account all of the above, some conclusions will be offered assessing the future of the OSCE.

Keywords: OSCE; CSCE; NATO; EU; United States; Russia; Putin; European security.

Para citar este artículo/To cite this article: Pedro Francisco Ramos Josa, <<La Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa tras Ucrania>>, Revista de Estudios en Seguridad Internacional, Vol. 11, No. 2, (2025), pp. 13-30. DOI: http://dx.doi.org.10.18847/1.22.3

Introducción

La Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) no es una organización internacional al uso, y tampoco es de las más conocidas. Heredera de la Conferencia sobre Seguridad y Cooperación en Europa (CSCE), la OSCE carece de un tratado fundacional y en lugar de Estados miembros, cuenta en su seno con participantes. Tampoco tiene autoridad ni medios, como un ejército propio, para imponer sus decisiones sobre sus participantes; y sus compromisos se toman por consenso, siendo política, pero no jurídicamente, vinculantes.

Es indudable que estas limitaciones le han restado eficacia, pero por otro lado le han permitido sobrevivir como un foro de diálogo esencial en el convulso escenario de seguridad europeo durante y después de la Guerra Fría, y en ocasiones como un instrumento de distensión y desarrollo en Europa y regiones adyacentes. Pero la invasión rusa de Ucrania ha puesto contra las cuerdas a la OSCE, dividida entre hacer cumplir sus principios o seguir existiendo.

Como se comprobará en los siguientes apartados, la OSCE ha jugado y puede jugar un papel esencial en la seguridad europea, pero por diferentes razones, propias y ajenas, ha caído en un peligroso declive. Analizar los motivos de semejante resultado será el objetivo del presente artículo.

De la Conferencia sobre Seguridad y Cooperación en Europa a la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa

El origen de la OSCE se encuentra en la fase de distensión de la Guerra Fría de principios de la década de 1970, en concreto, en la CSCE que tuvo su culminación, tras dos años de negociaciones en Ginebra y Helsinki, con la firma del Acta Final de Helsinki el 1 de agosto de 1975 por 33 naciones europeas (todas salvo Albania) más Estados Unidos y Canadá.

En dicho documento se recogió el denominado decálogo del Acta Final que debía regir en las relaciones mutuas de sus signatarios, aplicándose “por igual y sin reservas, interpretándose cada uno de ellos teniendo en cuenta a los demás” (Acta Final de Helsinki, 1975):

1. Igualdad soberana, respeto de los derechos inherentes a la soberanía.
2. Abstención de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza.
3. Inviolabilidad de las fronteras.
4. Integridad territorial de los Estados.
5. Arreglo de las controversias por medios pacíficos.
6. No intervención en los asuntos internos.
7. Respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, incluida la libertad de pensamiento, conciencia, religión o creencia.
8. Igualdad de derechos y libre determinación de los pueblos.
9. Cooperación entre los Estados.
10. Cumplimiento de buena fe de las obligaciones contraídas según el derecho internacional.

Junto al decálogo, el Acta Final de Helsinki abordó tres dimensiones clave de la seguridad europea, a menudo denominadas “cestas”:

1. La político-militar, con especial énfasis en el desarme y la notificación previa de movimientos militares.
2. La económica y medioambiental, para el fomento de intercambios comerciales, la cooperación industrial, científica y en cuestiones medioambientales.
3. La humana (derechos humanos), fomentando, entre otros aspectos, el contacto entre personas, la reunificación familiar y la mejora del turismo.

Para Kissinger, que la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), junto con el resto de países bajo su dominio, firmasen el Acta Final de Helsinki se debió a dos razones principales, el tradicional sentimiento de inseguridad de Moscú y su búsqueda de legitimidad internacional, por lo tanto, “la Conferencia sobre Seguridad Europea fue, para Bréznev, el sustituto del tratado alemán de paz que Jruschov no había logrado obtener con su ultimátum sobre Berlín, y también una gran confirmación del statu quo de posguerra” (Kissinger, 2000: 1126) .

Además, desde la perspectiva soviética, la CSCE podía servir como un caballo de Troya para debilitar a la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), o incluso convertirla en innecesaria. Mientras Moscú pensaba que con la CSCE ampliaba su influencia más allá del Telón de Acero, debido en gran medida al interés de los países europeos pertenecientes a la OTAN por una Conferencia sobre Seguridad en Europa; por su parte, desde Washington se instrumentalizó para moderar la actitud soviética, sobre todo respecto a Berlín y una hipotética reducción mutua de fuerzas en Europa (Kissinger, 2000).

En juego se encontraba la noción misma de Europa, con tres conceptualizaciones prominentes durante las negociaciones (Møller, 2008):

• La muy estrecha de Polonia a Portugal y que excluía a la URSS;
• La más inclusiva del Atlántico a los Urales, que dejaba a Europa Occidental a merced del dominio soviético;
• Y la más abarcadora de Vancouver a Vladivostok, que permitía el encaje de Estados Unidos, Canadá y Turquía en la seguridad europea como claros contrapesos al poder soviético, y que finalmente fue la adoptada en la CSCE.

Así pues, el Acta Final de Helsinki culminó los esfuerzos iniciados por la Administración Nixon hacia la distensión en las relaciones con la URSS, pero en el plano interno tales movimientos, junto con la firma de las Conversaciones sobre Limitación de Armas Estratégicas (SALT 1) en 1972, fueron percibidos como una muestra de apaciguamiento hacia la esfera comunista. Desde el ala derecha de ambos partidos, tanto en el Republicano con Ronald Reagan, como en el Demócrata con Henry Jackson, se criticó a la Administración Ford por el reconocimiento de las fronteras europeas implícito en el Acta Final de Helsinki. Justo unos meses antes, se había aprobado la enmienda Jackson-Vanik por la que Estados Unidos no concedía el trato de nación más favorecida a la URSS mientras no permitiese sin restricciones la emigración judía, lo que Moscú consideró claramente como una injerencia en sus asuntos internos (Patterson, 2006), en clara oposición a lo firmado en Helsinki.

Pero no solo los más acérrimos anticomunistas criticaban a la Casa Blanca, debido al aumento del gasto en defensa fruto de la desventaja respecto a la URSS en misiles balísticos, los liberales acusaban a Washington de olvidarse de los problemas internos por el enfrentamiento bipolar y de apoyar en el exterior a gobiernos y aspirantes al poder autoritarios muy alejados de los principios y valores democráticos, de Chile a Angola (Patterson, 2006). A la postre, sería el idealismo liberal defensor de los derechos humanos, y no el idealismo conservador de la promesa americana, el que diese la puntilla final a la distensión con la URSS, si bien la cesta III del Acta Final de Helsinki, la consistente precisamente en los derechos humanos, se convertiría para ambas corrientes, la liberal de Carter y la conservadora de Reagan, en una poderosa arma arrojadiza contra la URSS.

Por su parte, para Moscú la cesta más apreciada era la I, la relativa a la inviolabilidad de las fronteras europeas y que interpretaba como un reconocimiento de su esfera de influencia en el Viejo Continente. En cuanto a la II, tanto la URSS como los demás países de Europa del Este la concibieron como un medio para lograr créditos y avances tecnológicos occidentales para sus estancadas economías (Leffler, 2008). Pero gracias a esas concesiones, los países europeos occidentales y neutrales consiguieron ver aprobada la tercera de las cestas, la relativa a los derechos humanos, pese al rechazo inicial de los mandos soviéticos más recalcitrantes, como el ministro de Exteriores Gromiko o el director del KGB Andropov, a ver aprobadas disposiciones relativas a libertades fundamentales, incluidas las civiles y económicas.

Para Europa, y en especial para París, la disuasión ayudaba a superar la lógica bipolar centrada en las dos superpotencias, a la vez que facilitaba la democratización de la sociedad internacional tendente a la multipolaridad y una mayor interdependencia de los Estados, es decir, hacia un nuevo equilibrio mundial; si bien en términos estrictamente nacionales, lo que Francia buscaba arreglar directamente con la URSS era su preocupación fundamental, el papel de Alemania en Europa (Colard, 1974). No en vano, la elección de Willy Brandt como nuevo canciller de la República Federal Alemana (RFA), con su Ostpolitk hacia Moscú, mezcla de détente y acercamiento al Este, obligaron al resto de países europeos a seguir la iniciativa alemana, e incluso Washington, ante el temor de perder también a Alemania Occidental como le había pasado con Francia, no tuvo más remedio que aceptar a regañadientes y como mal menor la nueva política de Bonn (Kissinger, 2000), aunque eran conscientes del peligro que emanaba de la Ostpolitik hacia un revisionismo geopolítico contrario al objetivo de la estabilidad del statu quo que pusiese en peligro la unidad occidental (Juneau, 2008).

Así pues, la CSCE fue una especie de rúbrica tardía a los resultados políticos de la Segunda Guerra Mundial en Europa, fruto tanto de la distensión como de las necesidades internas de ambas superpotencias y los anhelos por superar la lógica bipolar del resto de protagonistas. Pero también era un nuevo punto de partida en las relaciones entre ambos bloques, pasando del reconocimiento de las realidades de poder a la cooperación entre ambos bandos bajo un clima de mayor confianza y de cambio pacífico.

Pero la promesa de la CSCE duró muy poco, la nueva Administración Carter, centrada en la defensa de los derechos humanos, junto con la expansión de la actividad soviética en el Tercer Mundo y, sobre todo, con su invasión de Afganistán en 1979, pusieron fin a la détente, perjudicando de ese modo la base política de la CSCE.

En todo caso, durante el resto de la década de 1970 y la siguiente de 1980, la CSCE se convirtió en “una de las pocas vías de diálogo entre el bloque del Este y Occidente, así como entre los países neutrales y no alineados” (OSCE, 2023), ampliando los compromisos asumidos por sus signatarios y examinando su aplicación de forma periódica.

La OSCE en la seguridad europea

Como acabamos de ver en el anterior apartado, la CSCE nació como un foro internacional para evitar una nueva guerra mundial, de ahí que esta iniciativa de seguridad europea se haya visto siempre muy afectada por el equilibrio de poder mundial, influyendo en su estatus, su modo de operar y sus métodos de actuación (Dimitrijevic & Mileski, 2022).

En su primera fase conferencial, llevada a cabo mediante encuentros diplomáticos de alto nivel entre 1975 y 1994, la CSCE aportó su mayor contribución a la paz y estabilidad europeas, ayudando a enfriar las tensiones entre los bloques comunista y occidental, además de facilitar la transición al nuevo escenario postsoviético.

En todo caso, como muestra la Tabla 1, la CSCE es solo una de las dimensiones de la seguridad europea, integrada por diversas organizaciones que se diferencian por el tipo de seguridad que han aportado y aportan y por sus modelos de integración respectivos:

Tabla 1. El sistema de seguridad europeo

ORGANIZACIÓN	TIPO DE SEGURIDAD	TIPO DE INTEGRACIÓN
CSCE/OSCE	Integral	Multilateral (todos)
CONSEJO DE EUROPA	Poder blando (derechos humanos)	Regional (con Rusia, pero sin EE. UU.)
UNIÓN EUROPEA	Poder blando	Regional (sin EE. UU. ni Rusia)
OTAN	Poder duro	Selectiva (Occidente sin Rusia)
PACTO DE VAROSVIA	Poder duro	Selectiva (comunista sin EE. UU.)

Fuente: elaboración propia a partir de Dimitrijevic & Mileski (2022).

De dotas estas organizaciones, la única que no sobrevivió a la Guerra Fría fue el Pacto de Varsovia, el resto ha continuado su existencia, pero con cambios fundamentales fruto de la caída de la URSS y la reconfiguración de poder regional y mundial que aquella provocó.

La CSCE fue especialmente sensible a la caída de la URSS debido a que precisamente había nacido para aliviar las tensiones entre los bloques comunista y occidental. A la desaparición de uno de ellos, no solo por la desintegración de la URSS, sino también por el fin del Pacto de Varsovia, le siguió un breve periodo de hegemonía occidental, pero sobre todo estadounidense. Todos estos cambios influyeron en la decisión final de transformar la CSCE en la Cumbre de Budapest de 1994, pasando de ser un mero foro político a una organización de seguridad con capacidades institucionales y operativas permanentes, comenzando así en 1995 su segunda fase institucional, ya transformada en la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE). Como se muestra en el siguiente mapa, la OSCE se expandió integrando a nuevos participantes y firmando acuerdos con países socios, 11 en total repartidos por todo el mundo (Argelia, Egipto, Israel, Jordania, Marruecos y Túnez en el Mediterráneo; y Afganistán, Japón, Mongolia, la República de Corea y Tailandia en Asia).

Gráfico 1. Países firmantes del Acta Final de Helsinki y los países socios en la actualidad

Fuente: Parlamento Europeo (2018).

Pero la adaptación a la nueva situación geopolítica de la primera mitad de la década de 1990 no afectó a su naturaleza inicial, es decir, la CSCE fue una proclamación política, no un instrumento legal que hubiese establecido una entidad jurídica per se, y la OSCE, carente de un acto fundacional, continuaba sin tener personalidad jurídica internacional reconocida universalmente, de ahí que la Organización de Naciones Unidas (ONU) siguiese sin reconocer como sujeto de derecho internacional a la OSCE (Dimitrijevic & Mileski, 2022), inscribiéndose meramente como un acuerdo regional bajo el Capítulo VIII de la Carta de la ONU.

De todos modos, la OSCE sí que se dotó de una estructura institucional de la que carecía la CSCE, y que podemos resumir de la siguiente manera (OSCE, 2018):

• ÓRGANOS DECISORIOS
  • Cumbres: de los Jefes de Estado de los Estados participantes, deciden y orientan al más alto nivel político.
  • Consejo ministerial: principal órgano decisorio y rector de la OSCE, integrado por los Ministros de Asuntos Exteriores de los países participantes.
  • A nivel embajatorio existen otras dos estructuras:
    • Consejo Permanente: con reuniones semanales en Viena.
    • Foro de Cooperación en materia de Seguridad: centrado en cuestiones de seguridad y estabilidad militares.
  • Presidencia y Troika: la Presidencia la asume anualmente el Ministro de Asuntos Exteriores de uno de los Estados participantes, con funciones de coordinación de decisiones y elección de prioridades durante su mandato. Mientras que la Troika materializa la coordinación entre las Presidencias actual, previa y futura de la OSCE.
    • Representantes Personales de la Presidencia en Ejercicio.
  • Asamblea Parlamentaria: con 323 parlamentarios de los 57 países que integran la OSCE, facilita la cooperación de los distintos parlamentos nacionales. Aunque no tiene poderes ejecutivos, sí que adopta resoluciones y recomendaciones.
• ESTRUCTURAS EJECUTIVAS
  • Secretario General y Secretaría: son sede en Viena, brinda asistencia a la Presidencia y apoyo operativo y administrativo a las operaciones sobre el terreno. En ella se inscribe el Centro de Prevención de Conflictos.
  • Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos: con sede en Varsovia, promueve buenas prácticas democráticas y el respeto a las comunidades minoritarias.
  • Representante para la libertad de los Medios de Comunicación: con sede en Viena, emite alertas tempranas sobre violaciones de la libertad de expresión y de los medios de comunicación.
  • Alto Comisionado para las Minorías Nacionales: con sede en la Haya, monitoriza que las tensiones étnicas puedan desembocar en conflictos abiertos.
• OPERACIONES SOBRE EL TERRENO (de asistencia, prevención de conflictos y rehabilitación postconflicto)
  • En Europa sudoriental: presente en Albania, Bosnia y Herzegovina, Kosovo, Montenegro, Serbia y Skopje.
  • En Europa oriental: tras su retirada de Ucrania solo se encuentra en Moldova.
  • En el Cáucaso meridional: relativo a la Conferencia de Minsk.
  • En Asia Central: con oficinas en Ashgabad, Astaná, Bishkek, Dusambé y un coordinador para Uzbekistán.
• OTROS ÓRGANOS RELACIONADOS CON LA OSCE
  • Grupo Consultivo Conjunto: vela por el cumplimiento del Tratado sobre Fuerzas Armadas Convencionales en Europa, tiene su sede en Viena.
  • Comisión Consultiva de Cielos Abiertos: también con sede en Viena, reúne a los representantes de los 34 países signatarios del Tratado de Cielos Abiertos.
  • Corte de Conciliación y Arbitraje: tribunal con sede en Ginebra, promueve el arreglo pacífico de controversias conforme al Derecho Internacional y los principios y compromisos de la OSCE.

Todo este entramado estructural se sufraga, según las últimas cifras disponibles del año 2021, con un presupuesto de 139 millones de euros, más otros 394 millones de euros para proyectos extrapresupuestarios, y que sirven para mantener tanto las misiones sobre el terreno como al personal de la OSCE, 2.267 empleados en total, repartidos en un 70,6 % en las operaciones sobre el terreno (1.600 en total) y un 29,4 % en la Secretaría y el resto de las instituciones (667 empleados)[1].

Con el decálogo de la CSCE en mente, junto con sus tres cestas, la OSCE participa en múltiples áreas de trabajo, desde las más tradicionales como el sector educativo o la supervisión de elecciones, a las más actuales como la igualdad de género o la ciberseguridad, desde una perspectiva que integra las dimensiones doméstica y transnacional.

Gráfico 2. Las áreas de trabajo de la OSCE

Fuente: OSCE (2023).

Estas áreas se han implementado en las diferentes misiones y operaciones llevadas a cabo por la OSCE desde 1995, lo que le ha permitido convertirse en un instrumento fundamental para la alerta temprana, la prevención de conflictos, la gestión de crisis y la rehabilitación posconflicto no solo en Europa, sino también en regiones adyacentes, con un enfoque amplio y cooperativo de la seguridad.

Los mandatos de las misiones son diseñados por el Consejo Permanente mediante el consenso de los Estados participantes, siendo también imprescindible el acuerdo del Estado anfitrión. Los Jefes de Misión son nombrados anualmente, prorrogables por el mismo tiempo, y el personal civil y militar es ofrecido por los diversos Estados participantes de la OSCE, siendo el Centro de Prevención de Conflictos el encargado de su implementación, reestructuración y cierre (Molnár, Molnár & Szente-Varga, 2024). En la OSCE, al ser una organización que carece de una fuerza militar propia y centrada más bien en cuestiones de poder blando, sus misiones son generalmente de naturaleza civil, centradas en múltiples sectores como el control de armamentos, la buena gobernanza, la seguridad energética, la trata de personas, la democratización, la libertad de los medios de comunicación y las minorías nacionales (OSCE, 2023).

Un buen ejemplo de la labor y de las dificultades a las que se encuentra la OSCE lo encontramos en la Misión Especial de Observación en Ucrania (SMM), llevada a cabo entre 2014 y 2022, cuando Rusia comenzó la invasión de territorio ucraniano. La SMM fue la mayor operación sobre el terreno de la OSCE desde la efectuada en Kosovo en 1999, con la participación inicial de 100 efectivos, que ascendieron pronto a más de 1.500 puestos y que descendieron a 700 de 44 países participantes en 2018, contando con un presupuesto total para el momento de su cierre de más de 108 millones de euros[2]. El objetivo de la SMM era doble, por una parte, informar sobre la situación de seguridad en el terreno y por otra facilitar el diálogo entre las partes, a pesar de que durante su ejecución sus integrantes sufrieron numerosas restricciones de acceso a determinadas zonas no contraladas por el Gobierno de Kiev (Molnár, Molnár & Szente-Varga, 2024).

Como se observa, aunque no se trata de una misión de mantenimiento de la paz en sentido estricto, la SMM y el resto de operaciones de la OSCE encajan en la definición que da la ONU sobre misiones de paz. No en vano, como indica Freire (2022: 125), las misiones de la OSCE, especialmente en los diferentes países del antiguo espacio soviético, “mediante la promoción de sus principios fundacionales, ha fomentado lenta pero gradualmente la internacionalización instrumental de sus procedimientos en sus áreas de actuación”, afianzando de ese modo su papel distintivo de actor normativo en la promoción de la cooperación y estabilidad regionales.

El que la OSCE no haya podido ir más allá de la estandarización de procesos y mecanismos, junto con la asistencia prestada en múltiples áreas, se debe en gran medida a que sus decisiones no cuentan con un carácter jurídicamente vinculante y a sus escasos recursos económicos, lo que incide en el contenido de sus mandatos, frecuentemente vagos y generales en su formulación, y en la dotación humana y material con la que se implementan (Freire, 2022). Todo lo cual ha limitado el impacto real de las acciones y política de la OSCE.

De todos modos, conviene recordar que desde la constitución misma de la CSCE, el concepto de seguridad de la OSCE es comprehensivo, yendo más allá de las cuestiones militares para alcanzar las económicas, políticas, sociales y medioambientales; indivisible, puesto que todas estas dimensiones están relacionadas entre sí y, por tanto, la seguridad de cualquier país depende de la seguridad del resto; y cooperativa, lo que se traduce en la necesidad de unanimidad de sus decisiones y en la confianza entre sus participantes (ver Tabla 2).

Tabla 2. Los conceptos de seguridad dentro de la OSCE

Tipo de seguridad	Referente	Valor en riesgo	Fuentes de amenaza	Forma de amenaza
Nacional	Los Estados (el régimen)	Integridad de la soberanía nacional	Estados (actores subestatales)	Ataque militar
Social	Naciones Grupos sociales	Unidad nacional Identidad	Estados Inmigraciones Culturas	Genocidio, limpieza étnica, discriminación
Humana	Individuos, humanidad	Supervivencia, calidad de vida	Estados Globalización	Crimen, subdesarrollo, terrorismo
Medioambiental	Ecosistema, Especies, planeta	Sostenibilidad	Humanidad	Contaminación, calentamiento, destrucción de hábitats

Fuente: Møller (2008).

A pesar de sus limitaciones, o quizás precisamente por ellas, la OSCE ha debido adaptar sus misiones mediante tres características que le han permitido posicionarse como una organización clave en la seguridad regional, como son su flexibilidad, debido a su falta de institucionalización las decisiones se pueden tomar de forma más sencilla y rápida; el empleo de personal local para llevar a cabo sus misiones, con un porcentaje mayor de empleados locales que en otro tipo de misiones, lo que sin duda ayuda a legitimar su implementación y a expandir sus prácticas; y por último, el desarrollo de fondos de equipamiento por parte de los Estados participantes para sortear su escasez presupuestaria (Molnár, Molnár & Szente-Varga, 2024).

Clave en esa capacidad de la OSCE para cumplir sus tareas es el Centro de Prevención de Conflictos (CPC) con sede en Viena y recogido en 1990 en la Carta de París para una Nueva Europa. Creado para apoyar a los países participantes en todo el ciclo del conflicto, desde la alerta temprana, a la prevención de conflictos, el manejo de crisis y la rehabilitación postconflicto (OSCE, 2020), el CPC da soporte al trabajo de la OSCE en sus operaciones, que recordemos emplean al 70% de su personal y consumen el 60% de su presupuesto.

En cuanto a la compleja estructura del CPC, la podemos observar en el gráfico 3:

Gráfico 3. Estructura del CPC

Fuente: elaboración propia a partir de OSCE (2020).

Mientras la cesta político-militar es más fácil de identificar, por envolver cuestiones menos controvertidas como el control de armas o el manejo de conflictos, la humanitaria suele ser más conflictiva al tratarse de temas fuera del foco de atención, más aún cuando desde la aprobación del Mecanismo de Moscú en 1991 se pueden aprobar misiones ad hoc incluso en ausencia de consenso (hasta el momento se han aprobado 16 misiones de este tipo, las últimas centradas sobre todo en Bielorrusia y Ucrania)[3].

Por su parte, la segunda de las cestas, la económica, es la menos desarrollada hasta el momento, puesto que los principales avances en la materia se han dado al margen de la OSCE, sobre todo mediante la ampliación de la UE y la creación de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Aun así, cada año la OSCE celebra un Foro Económico y Medioambiental y una Reunión de Implementación, además de desarrollar una creciente colaboración con otras organizaciones internacionales (Parlamento Europeo, 2018).

De todos modos, algo similar le ha sucedido a la primera cesta, la político-militar, sobre todo con la expansión de la OTAN, y que, como veremos en el siguiente apartado, surge de las diferentes visiones que sobre la seguridad europea han tenido y siguen teniendo sus principales actores.

Las diferentes visiones de seguridad y el papel de la OSCE

La CSCE siempre fue de un interés estratégico vital para la URSS, de ahí que desempeñara un papel crucial en su creación y desarrollo, de hecho, se puede afirmar que la CSCE fue resultado de la iniciativa soviética y la culminación de sus esfuerzos por un marco de seguridad paneuropeo que se pueden rastrear desde la década de 1930 y el llamado “plan Molotov” de 1954 (Tsygankov, 2018).

Con el impulso de la CSCE, los líderes soviéticos buscaban dos objetivos íntimamente relacionados entre sí, por un lado, asegurarse el reconocimiento del statu quo territorial en Europa posterior a la Segunda Guerra Mundial, acordado en la reunión de Yalta en 1945; por otro, garantizar la estabilidad del orden europeo en medio de la tensión bipolar a través del fomento de la confianza y el impulso de asociaciones en los más diversos campos (Hill, 2023). Es decir, la URSS se centraba más en los aspectos político-militares de la seguridad comprehensiva impulsada en la CSCE.

Por su parte, mientras Estados Unidos ponía sus esperanzas en la CSCE para lograr una moderación soviética, junto a sus aliados europeos impulsaba las otras dos cestas, sobre todo la orientada a los derechos humanos y las libertades fundamentales, por lo que desde un inicio la CSCE tuvo que desarrollarse dentro de un equilibrio de expectativas opuestas sobre su verdadero alcance (Freire, 2022). De ahí que el Acta Final de Helsinki fuese políticamente vinculante, pero no jurídicamente, lo que sin duda permitió que continuase el diálogo entre las partes, aun a costa de buscar siempre el consenso (resulta curioso que lo primero fuese un requerimiento por parte de Washington para que no rivalizase con la ONU, y que lo segundo fuese una petición de Moscú para así mantener su capacidad de influencia) (Molnár, Molnár & Szente-Varga, 2024).

Para la URSS, la CSCE era un medio para crear un paraguas de seguridad europeo alternativo a la OTAN y de paso señalar la europeidad rusa y reducir así la influencia estadounidense en el Viejo Continente (Radin & Reach, 2017). La llegada de M. Gorbachev al Kremlin intensificó aún más el impulso europeizador al promover su visión de un “Hogar Común Europeo” donde la URSS se convertiría en un codiseñador de un nuevo orden mundial (Freire, 2022). Los objetivos de esta nueva estrategia soviética se pueden sintetizar en los siguientes:

• La creación de un nuevo sistema de seguridad colectiva basado en la confianza mutua y el entendimiento.
• La disolución de los bloques, tanto de la OTAN como del Pacto de Varsovia, para que de ese modo la CSCE se erigiese en la principal estructura de seguridad europea.
• El fin de la confrontación bipolar, como se reflejaba en la Carta de París para una Nueva Europa, firmada en 1990, y que suponía el advenimiento de una Europa sin líneas divisorias (Tsygankov, 2018).

Pese a sus esfuerzos, la URSS nunca logró convertir a la CSCE en el principal instrumento de seguridad europeo, no solo por el evidente desequilibrio geopolítico existente sino por las suspicacias europeas respecto a las verdaderas intenciones de Moscú. Es más, el bloque occidental tenía puesto su interés en la tercera de las cestas, puesto que su visión era más a largo plazo, impulsando los derechos humanos y las libertades fundamentales como medio para lograr el cambio más allá del Telón de Acero. De modo que la seguridad integral para Moscú significaba algo diferente que para el resto de capitales occidentales, pues para el Kremlin implicaba no desligar las cuestiones político-militares del resto de materias y así poder sortear el cumplimiento de las menos compatibles con el dominio soviético bajo el principio de la no injerencia en los asuntos internos de los Estados participantes, mientras que al contrario, para Occidente era precisamente el impulso de esos asuntos los que dotaban de sentido al conjunto de la seguridad europea.

Es decir, desde el inicio mismo de la CSCE, cada una de las partes tuvo una idea propia de lo que implicaba o podría implicar la misma para la seguridad europea y la suya propia, lo que sin duda generó una presión excesiva sobre la CSCE primero, y la OSCE después. Efectivamente, con la llegada de su segunda fase, la institucional, la OSCE no se libró de las tensiones internas fruto de las diferentes visiones sobre la seguridad europea que se fueron desarrollando en el periodo de Postguerra Fría.

Dichas tensiones se enmascararon en la primera etapa de la Rusia postcomunista, caracterizada por ser de transición y donde predominó cierto acercamiento pro-occidental (Liu, 2022). Entre 1991 y 1995, los dirigentes rusos, especialmente su ministro de exteriores Andréi Kozyrev, buscaron una mayor integración en las instituciones y organizaciones europeas sobre el principio de plena igualdad entre Oriente y Occidente. Con la admisión de Rusia en el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM), Moscú parecía estar logrando sus objetivos, pero fue incapaz de elevar la CSCE al rango de principal institución de seguridad en una “Europa Mayor” sin bloques, tal y como se reflejaba en el Nuevo Concepto de Política Exterior aprobado en 1993 (Tsygankov, 2018). Por su parte, desde Washington, la transformación de la CSCE en la OSCE se veía como una oportunidad para “que, en lugar de una tertulia soporífera, se convirtiera en instrumento de apoyo a la democracia en los cincuenta y tres países miembros” (Albright, 2004: 304-305).

Pero en medio de un colapso económico y un creciente desorden político, era poco lo que Moscú podía hacer para impedir la consolidación de la UE y la paralela expansión de la OTAN, en claro detrimento de sus ambiciones albergadas hacia la CSCE. Es más, desde Moscú se interpretaban tales movimientos como una maniobra de Washington para dotarse de un instrumento geoestratégico con la finalidad de disuadir una re-imperialización rusa, bloquear cualquier intento europeo por lograr autonomía estratégica y así mantener su influencia preponderante en Europa (Tsygankov, 2018). No es de extrañar, por tanto, que la estrategia rusa hacia la OSCE acabase siendo un calco de la soviética hacia la CSCE.

Por tanto, las suspicacias hacia el nuevo entorno de Postguerra Fría comenzaron ya desde esta primera etapa de la política exterior rusa, y no hicieron más que afianzarse en las siguientes. La expansión conjunta de la OTAN y de la UE, unida a otros acontecimientos políticos, llevó a que las cuestiones clave de seguridad y política se debatieran y decidieran cada vez más en Bruselas y Washington, y mucho menos en Viena, sede principal de la CSCE (Hill, 2023).

La imposibilidad de convertir a la CSCE en la piedra angular de la arquitectura de seguridad europea en realidad reflejaba el desequilibrio entre las partes. El fin de la pugna bipolar había dejado un claro vencedor, Occidente, cuya expansión hacia el Este fue percibida en Moscú con suma suspicacia, acrecentando su tradicional sentido de inseguridad. Bajo este clima dio comienzo la segunda etapa en la política exterior rusa de Postguerra Fría, que se extendería hasta 2007, marcada por el giro hacia la multipolaridad y el inicio de su reafirmación geopolítica, transitando de una postura acomodaticia a otra mucho más asertiva, sobre todo tras el ascenso al poder de Vladimir Putin (Tsygankov, 2018).

La primera guerra de Chechenia de resultado decepcionante para Moscú, la expansión al Este de la UE y sobre todo de la OTAN, junto con el bombardeo Occidental de Serbia sin el aval de la ONU en 1999, fueron desarrollos históricos que convencieron a los líderes rusos de la necesidad de restaurar el estatus de gran potencia para su país, enfocados en la defensa de su soberanía y en impedir la injerencia en sus asuntos internos, y de ese modo, de la caótica democratización bajo Boris Yeltsin, Rusia experimentó la consolidación del autoritarismo bajo Putin desde el inicio del nuevo siglo XXI (Tsygankov, 2018).

Ni siquiera la institucionalización de la CSCE en la OSCE a partir de 1995 ayudó a la hora de acercar criterios sobre la seguridad europea. Es más, con el paso de los años, el papel de la OSCE se fue redefiniendo hacia la pacificación de incidentes y conflictos locales y la reparación de los patios desordenados de los Estados postcomunistas (Dimitrijeviv & Mileski, 2022), acentuando de ese modo el carácter liberal de su agenda en detrimento de la visión integral rusa, de ahí que agencias como la Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos sean muy apreciadas en Occidente, mientras que Rusia y sus aliados las consideren una muestra más de injerencia en su soberanía nacional y de cómo Occidente ha convertido a la OSCE en un instrumento de sus políticas (Schuette & Dijkstra, 2023).

La Cumbre de Estambul de 1999 reflejó a la perfección tales desencuentros en torno a la OSCE. Negociada durante tres largos años y a la sombra de la guerra de Chechenia y de los ataques Occidentales a Serbia, la Cumbre, pese a sus éxitos (la aprobación de la Carta para la Seguridad Europea, la firma del Tratado FACE Adaptado sobre fuerzas armadas convencionales en Europa y la incorporación de la Plataforma para la Seguridad Cooperativa) no pudo evitar que en realidad supusiera un punto de inflexión negativo en la percepción rusa hacia la OSCE, ya que para Moscú, en lugar de materializarse definitivamente un orden de seguridad europeo, lo que pretendieron los países Occidentales fue alargar su momento unipolar a expensas de la seguridad rusa y de sus aliados (Hill, 2023), sobre todo instrumentalizando el conflicto de Chechenia para criticar a Rusia por violar los derechos humanos en la pequeña república rusa, algo que criticó el presidente Boris Yeltsin en la misma conferencia (Albright, 2004).

No es de extrañar, por tanto, que Moscú acabase por abandonar sus pretensiones respecto a la OSCE y se centrase en otras instituciones como el Tratado de Seguridad Colectiva, transformado en 2002 en la Organización del Tratado de Seguridad Colectiva (OTSC), englobando a Rusia, Bielorrusia, Armenia, Kazajistán, Kirguizistán y Tayikistán. Tampoco Estados Unidos estuvo nunca interesado en debilitar a la OTAN en aras de la OSCE, donde tendría menos influencia, e incluso a Francia le interesó fortalecer más a la Unión Europea Occidental (UEO) y al Consejo de Europa antes que a la OSCE (Dimitrijeviv & Mileski, 2022).

Para el comienzo de la tercera fase de la política exterior rusa de Postguerra Fría, que podemos denominar de confrontación abierta, y que se extiende en la actualidad, la OSCE pasó a ser percibida como un agente Occidental. En su discurso de 2007 en la Conferencia de Seguridad de Múnich, y que se puede considerar como el punto de partida de esta tercera fase, el presidente Putin mencionó en cuatro ocasiones a la OSCE, criticando la ruptura de su equilibrio inicial a favor de un concepto de seguridad comprehensivo:

Se intenta transformar la OSCE en un instrumento vulgar diseñado para promover los intereses de política exterior de uno o varios países. Esta tarea también la lleva a cabo el aparato burocrático de la OSCE, que no tiene ninguna conexión con los Estados patrocinadores. Los procedimientos de toma de decisiones y la participación de las llamadas organizaciones no gubernamentales están diseñados para esta tarea. Estas organizaciones son formalmente independientes, pero están financiadas deliberadamente y, por lo tanto, bajo control. (Putin, 2007).

Para Moscú, la expansión de la OTAN representaba justo lo contrario del Acta Final de Helsinki, es decir, el refuerzo de la seguridad propia a expensas del resto. Es más, como indicó su ministro de exteriores Sergey Lavrov en otro discurso tres años más tarde, incluso se convirtió a la OSCE en mera supervisora humanitaria de semejante proceso en el espacio postsoviético:

Como resultado, no se materializó una arquitectura europea que reuniera a todos los Estados del espacio euroatlántico sin excepción en una sola organización, basada en principios coherentes y jurídicamente vinculantes, y con las herramientas adecuadas para garantizar su aplicación en la práctica. La falta de uniformidad de la OSCE la aisló de las necesidades de la vida real en muchos ámbitos. Lo principal es que ni en la OSCE ni en ningún otro marco se realizó el noble y elevado principio enunciado en los años 90 al más alto nivel, el principio de indivisibilidad de la seguridad en todo el espacio euroatlántico, según el cual ningún Estado puede ser protegido a expensas de otro. (Lavrov, 2010).

De ahí que abogase por “ver a la OSCE como una organización fuerte y efectiva, basada en el derecho internacional” (Lavrov, 2010). Pero las llamadas “Revoluciones de Color” en el espacio postsoviético primero, y luego la invasión rusa de Georgia en el verano de 2008, junto con los planes estadounidenses de desplegar sistemas de defensa antimisiles en Europa, terminaron por enfrentar frontalmente a Rusia con Occidente. Además, la lectura moscovita del entorno internacional tras la crisis económica de 2008, los problemas estadounidenses en Oriente Medio y Afganistán, más el paso vacilante de la UE, fue de claro declive Occidental, por lo que en el Kremlin se llegó a la conclusión de que solo un liderazgo basado en un “puño de acero” podía hacer frente al expansionismo occidental, expresión utilizada por el politólogo Sergey Karaganov en 2011 (Lukyanov, 2016).

Ni siquiera el Proceso de Corfú, bajo iniciativa greco-rusa para restablecer la confianza mutua tras la invasión rusa de Georgia, ni la Cumbre de Astana de 2010, pudieron devolver la vitalidad perdida a la OSCE. Moscú se mantenía en su postura de un concepto integral de la seguridad y en la necesidad de dotar de un fundamento legal a la OSCE, para así desideologizar las relaciones europeas y superar de una vez por todas la mentalidad de bloque y de esferas de influencia (Lavrov, 2010). Incluso Moscú lanzó la idea de unos nuevos acuerdos, denominados Helsinki II o Helsinki Plus, que integraran la visión alternativa rusa de la seguridad europea y que permitiesen a Moscú formar parte del centro de decisiones sobre su marco de seguridad (Freire, 2022).

Pero la caída del presidente ucraniano prorruso Viktor Yanukovich, en febrero de 2014, fue la gota que colmó la paciencia del Kremlin, lanzando una operación sin precedentes en la era moderna para recuperar la Península de Crimea, a la vez que iniciaba su guerra de desgaste en las provincias orientales ucranianas mediante fuerzas irregulares. Con tales movimientos, Moscú impedía la integración ucraniana en la esfera euroatlántica, no en vano Ucrania es uno de los pivotes geoestratégicos clave en Europa (Brzezinski, 1998), al mismo tiempo que comenzaba a revertir las pérdidas sufridas con la caída de la URSS (Lukyanov, 2016).

Las subsiguientes sanciones lanzadas por Occidente contra Moscú reforzaron el propio giro hacia Asia-Pacífico del régimen de Putin, con China e India como principales objetivos del realineamiento ruso (Liu, 2022), sin olvidar otros actores regionales relevantes como Corea del Norte o Irán. El que Moscú se haya volcado hacia otras organizaciones como la Comunidad de Estados Independientes, la Organización de Cooperación de Shanghái o los BRICS+, sin duda ha perjudicado a la OSCE, cada vez más alejada del radar exterior ruso.

Reflejo de ese arrinconamiento ruso, la OSCE vive una crisis presupuestaria desde que Moscú lanzara su invasión de Ucrania en febrero de 2022, siendo incapaz de adoptar unos nuevos presupuestos desde entonces, estando prorrogados los de 2021 sin corrección por inflación (Schuette & Dijkstra, 2023). Junto al cierre de su misión en Ucrania, la MSS ya comentada con anterioridad, la OSCE tampoco ha podido aprobar desde entonces el nombramiento de cargos con normalidad, lo que no ha hecho más que acrecentar su crisis de legitimidad.

La invasión rusa de Ucrania, por tanto, ha acentuado el declive de la OSCE, y con ello de la propia seguridad continental, y de cómo se resuelva finalmente la guerra dependerá en gran medida el futuro de ambas. No en vano “se debe tener en mente que Rusia no puede estar en Europa si Ucrania no lo está, mientras que Ucrania puede estar en Europa sin que Rusia lo esté” (Brzezinski, 1998).

Conclusiones

El declive que en la actualidad experimenta la OSCE se debe tanto a las debilidades inherentes a su propia naturaleza como al desarrollo de acontecimientos históricos fuera de su alcance. En todo caso, se pueden señalar tres motivos principales que han conducido a la OSCE a su parálisis actual:

• El conflicto normativo entre Rusia y Occidente sobre el concepto de seguridad integral y sus consecuencias prácticas,
• Una falta de cumplimiento con los compromisos liberales que la inspiran,
• Una débil implementación de sus estrategias de mediación (Schuette & Dijkstra, 2023).

De la falta de acuerdo interno en la OSCE hemos pasado al enfrentamiento directo entre algunos de sus Estados participantes, por lo que es lógico que en tiempos de confrontación y falta de consenso la organización sea menos activa y tenga que rebajar su nivel de ambición (Hill, 2023). Como señaló en 2016 el Panel de Personas Eminentes sobre la Seguridad Europea como un Proyecto Común, todavía permanecen tres perspectivas diferentes sobre el asunto:

• La Occidental: para los países euroatlánticos el problema no es tanto el tipo de normas como la ruptura de las mismas por parte de Moscú, cuya estrategia de seguridad parece requerir el dominio de sus vecinos;
• La rusa: desde Moscú se percibe que Occidente impone sus términos como si fuese la Paz de Versalles, y en consecuencia Rusia ha debido responder para evitar ser humillada;
• Los Estados intermedios: la mayoría deseosos de integrarse plenamente en Occidente pero a la vez temerosos del expansionismo ruso (Freire, 2022).

La invasión rusa de Ucrania y la reacción de los países euroatlánticos no han hecho más de agrandar las diferencias en el seno de la OSCE, perjudicando así su quehacer diario y su papel como garante y promotora de la seguridad europea.

El problema no es tanto el formato actual de la OSCE, no se trata tanto de una mayor institucionalización o concreción jurídica, como de la falta de sintonía de sus principales participantes en torno a los principios liberales que la inspiran. Mientras el Estado ruso no se liberalice va a ser muy complicado hacer cumplir el decálogo del Acta Final de Helsinki, entre otras razones porque desde un Kremlin crecientemente autoritario se perciben tales principios en el mejor de los casos como una imposición, cuando no como un burdo instrumento propagandístico occidental para perjudicar sus intereses de seguridad.

En última instancia, la variable fundamental para el futuro de la OSCE no será tanto la guerra de Ucrania, ni siquiera su resultado final, por muy importante que sea, como la evolución del régimen ruso. El que un sistema post-Putin sea más o menos autoritario o democrático, o caiga en la anarquía (Priego, 2024), es decir, “si Rusia se convertirá en una democracia europea o en un imperio euroasiático” (Brzezinski, 1998), será de vital importancia para que la OSCE retome su protagonismo o caiga definitivamente en la basura de la historia. También será trascendental el papel que desde los países euroatlánticos se quiera dar a una OSCE post-Putin, pues seguir apostando todo a la ampliación de la OTAN tampoco jugará a favor de su futuro como centro neurálgico de la seguridad europea.

Por consiguiente, bajo las actuales circunstancias, el futuro de la OSCE, como el de toda la arquitectura de seguridad europea, está en entredicho, pero el que no pueda cumplir con muchas de sus funciones no debe implicar que desaparezca sin más. Conviene recordar que la OSCE es la única estructura de seguridad europea que aloja tanto a Estados Unidos como a Rusia (ver Tabla 1), por lo que aún puede desempeñar un papel esencial como canal de comunicación privilegiado con Moscú, uno de los pocos aún existentes, y seguramente pueda servir de escenario para una futura negociación tras el fin de la invasión rusa de Ucrania.

Sobre el autor:

Pedro Ramos Josa es licenciado en Ciencias Políticas y Sociología y Doctor en Paz y Seguridad Internacional, es Profesor Investigador en la VIU e investigador del Centro de Seguridad Internacional de la UFV.

Referencias

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[1] Datos consultados en https://www.osce.org/files/f/documents/8/f/35776_1.pdf

[2] Datos consultados en https://www.osce.org/files/f/documents/6/5/74783_3.pdf

[3] Datos consultados en https://www.osce.org/odihr/human-dimension-mechanisms