40 años de la pertenencia de España a la OTAN: desafíos pasados y futuros de una relación procelosa - Revista de Estudios en Seguridad Internacional

MICHELE TESTONI

IE University, España

ALBERTO BUENO

Universidad de Granada, España

Title: 40 Years of Spain’s NATO Membership: Past and Future Challenges of a Tempestuous Relationship

Resumen: Este artículo explica los elementos fundamentales de la relación entre España y la OTAN en vista de su 40 aniversario de pertenencia a la Alianza Atlántica. El texto, tanto en su reconstrucción histórica como en su análisis de los desafíos que caracterizan la postura española en la organización, pretende examinar tres elementos vertebradores de esta relación: la posición ambigua de las élites y la sociedad española respecto a la pertenencia a la OTAN y la relación con EEUU; la naturaleza legalista y multilateral, con un explicita preferencia por la UE, de la política de defensa nacional; y la complejidad del “frente sur”, es decir, el sistema de múltiples y diferentes amenazas a la seguridad de España procedentes de norte de África, donde la OTAN tiene problemas para dar una respuesta satisfactoria. El artículo concluye subrayando la inusual relevancia, para una potencia media como España, de los factores domésticos para determinar tanto la postura internacional del país como los aspectos principales de su doctrina militar.

Palabras clave: España, OTAN, Estados Unidos, Flanco Sur, Flanco Este, doctrina militar.

Abstract: This article explains the fundamental elements of the relationship between Spain and NATO in view of its 40th anniversary of membership of the Atlantic Alliance. This work, both in its historical reconstruction and its analysis of the challenges that characterise Spain’s position in the organisation, aims to examine three key elements of this relationship: the ambiguous position of Spanish elites and society with respect to NATO membership and the relationship with the US; the legalistic and multilateral nature, with an explicit preference for the EU, of national defence policy; and the complexity of the ‘Southern Flank’, that is, the system of multiple and different threats to Spain’s security from North Africa, where NATO struggles to provide a satisfactory response. The article concludes by underlining the unusual relevance, for a middle power like Spain, of domestic factors in determining both the country’s international posture and the main aspects of its military doctrine.

Keywords: Spain, NATO, United States, Southern Flank, Eastern Flank, military doctrine.

Para citar este artículo/To cite this article: Michele Testoni y Alberto Bueno, <<40 años de la pertenencia de España a la OTAN: desafíos pasados y futuros de una relación procelosa>>, Revista de Estudios en Seguridad Internacional, Vol. 8, No. 1, (2022), pp. 1-15. DOI: http://dx.doi.org.10.18847/1.15.1

La importancia histórica de una cumbre

En diciembre de 1981, España comunicaba su intención de adherirse al Tratado de Washington de 1949. El 30 de mayo de 1982, España ingresaba en la Alianza Atlántica y en su organización militar: la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN). Un hecho histórico para el país dadas sus repercusiones militares, políticas y sociales, que transcienden con mucho el momento preciso de convertirse en el decimosexto aliado. Cuarenta años de una pertenencia clave para las políticas de defensa y exteriores españolas, vital para el progreso también de su doctrina militar. El marco transatlántico ha sido fin, modo y medio de su estrategia, en el que se han desarrollado algunas de las operaciones militares de mayor envergadura para sus Fuerzas Armadas españolas (FAS, en adelante).

La singladura española viene marcada por el mismo contexto de su acceso a la organización. A comienzos de los ochenta, en pleno avance del complicado proceso de transición hacia la consolidación democrática, el contexto político doméstico del país estaba marcado por fuertes presiones: el ostensible pretorianismo militar, la fuerte oposición de las fuerzas políticas de izquierdas, así como la ambigüedad de parte de la élite política conservadora posfranquista obstaculizaban y condicionaban el debate estratégico interno. Como hito de la propia transición política militar (Navajas, 2011), la entrada en la OTAN fue uno de los logros —y asuntos— más importantes de la política exterior y de defensa española. Además, el Estado español se incorporó en un momento de fuertes tensiones internacionales: la Guerra Fría era una realidad del orden internacional y, de hecho, el primer lustro de la década de los ochenta estuvo marcado por el “recalentamiento” de la confrontación entre el Occidente capitalista y el Este comunista, un conflicto que marcaba las preferencias estratégicas.

Reconocimiento y efeméride de esa membresía, la cumbre de la OTAN de junio de 2022, en Madrid, se ha convertido en histórica ya antes de su inicio debido a la agresión militar de Rusia contra Ucrania. En la cita, la Alianza espera aprobar el nuevo concepto estratégico que guíe su estrategia de defensa durante la próxima década, obligada a repensar la postura aliada frente la potencia rusa. El riesgo de forjar un nuevo “telón de acero” que separe a Europa y Rusia (Cliffe, 2022), a la par que el retorno a la política de bloques —que necesariamente superará el esquema bipolar pretérito debido a la presión sistémica y ascenso global de China, incorporado como nuevo actor— son reales. 40 años después, la situación internacional presenta elementos familiares a aquella que fue testigo del ingreso de España.

En consecuencia, se observa la reincorporación al debate del poder militar como instrumento de las relaciones exteriores, con amenazas estatales muy definidas, frente a la preferencia postestatal y civilinizadora que eclosionó a partir de los años noventa. Lejos parecen quedar las críticas sobre la situación de “muerte cerebral” de la OTAN expresadas por el presidente francés Emmanuel Macron (Dobbins, 2019; Macron, 2019; Gottmoeller, 2020; Borzillo, 2022), puesto que la organización se perfila de nuevo como el instrumento multilateral por excelencia para la defensa colectiva europea. La OTAN ha demostrado una vital capacidad de adaptación estratégica en sus más de 70 años de historia (Johnston, 2017), por lo que la actual coyuntura crítica creada por la guerra de Ucrania impulsará este proceso de reconfiguración. La crisis le permite además regresar a coordenadas estratégicas ya conocidas, que encajan a la perfección en las funciones de disuasión y defensa territorial como herramienta de defensa colectiva de los Estados miembros. Número de miembros que se ampliará con las incorporaciones de Suecia y Finlandia, que por sí mismas, dadas las características de su poder militar y su dilatada cooperación con la Alianza, suponen un salto cualitativo para la integración regional nórdico-báltica en materia de seguridad.

En esta adaptación y transformación, España ya no participa como “recién llegado”; el país quiere ser percibido como un actor maduro y confiable de la comunidad internacional, dispuesto a asumir las responsabilidades propias de su estatus. Ya no es un país que aspire a “estar” como objetivo mismo de su política exterior y de defensa, sino que pretende ser un socio fiable: constructor de la posición política común de la Alianza y contribuyente a sus capacidades militares. España ha participado y participa en la mayoría de las misiones de la OTAN, y está comprometida con los valores de la Alianza. Así se ha plasmado en los principales documentos político-estratégicos españoles, esto es, las estrategias de seguridad nacional y las directivas de defensa nacional. Asimismo, la modernización y transformación militar de la defensa española ha estado imbricada e influida en parte por la pertenencia a la organización multilateral militar (Fojón & Colom, 2010; Colom, 2016).

Sin embargo, el concepto estratégico aliado no se creará ex novo, como no lo será la posición española. Las políticas sufren de una fuerte dependencia de los desarrollos previos e inercias institucionales —la propia adaptación de la OTAN es reflejo de ello— que condicionan los procesos de políticas: tanto la problematización de las situaciones críticas como la formulación y constricciones en la toma de decisiones. Conocer esos condicionantes es vital para identificar los puntos débiles y las oportunidades de mejora, al igual que extraer lecciones aprendidas.

Por todo ello, el objetivo de este monográfico es trazar la evolución de la postura y política española en torno a las cuestiones clave que han estructurado las relaciones entre la España y la OTAN, y sus hitos. Dicho objetivo puede concretarse en torno a dos cuestiones ligadas, esenciales para el debate estratégico por venir —que, por supuesto, superará los límites temporales de la cumbre y en el que cada comunidad nacional habrá de profundizar más allá de la letra del “concepto”—: por un lado, cuáles han sido las asunciones —las assumptions, en terminología del estratega Colin S. Gray (1999)— de esos desarrollos y, por tanto, cuáles son los condicionantes históricos —inercias institucionales— que pueden afectar a la toma de decisiones futuras; por otro, cuáles han sido las fuerzas motrices de ese proceso histórico, en cuanto que nuevos catalizadores —u obstacularizadores— de eventuales cambios en las políticas públicas concernidas.

La literatura al respecto en España ha sido muy abundante —sin duda alguna, pocos temas tan disertados como la adhesión española a la OTAN— (Navajas, 2018), siendo una de las principales cuestiones dentro del área científica multidisciplinar de “seguridad y defensa” en la academia nacional (Bueno, 2019). Sin embargo, como ha sido anotado (Meijer & Wyss, 2018), profundizar en las perspectivas nacionales de las políticas de defensa sigue siendo necesario para construir un más robusto pensamiento estratégico en Europa, especialmente en países como España con menor presencia en la literatura científica internacional.

Por ello, los artículos que conforman este monográfico en la Revista de Estudios en Seguridad Internacional son un aporte sustantivo en esta dirección. Sus conclusiones pueden contribuir a la discusión acerca de la posición española, de su propia política de defensa y de su posición, entonces, hacia la propia Alianza Atlántica. En efecto, la Cumbre de Madrid de la OTAN en junio de 2022 representa una excelente oportunidad para repensar su posicionamiento, los hechos acaecidos durante los 40 años de pertenencia de España y el impacto futuro de los actuales desafíos.

Por tal razón, para enmarcar esta discusión, este artículo presenta el monográfico “40 años de la pertenencia de España a la OTAN: desafíos pasados y futuros de una relación procelosa” y analiza tres factores transversales de dichas relaciones. Por su parte, los artículos que componen el monográfico abordan otras tres dimensiones esenciales de este vínculo político-militar: en primer lugar, las relaciones con Estados Unidos, como elemento propio de la política de defensa española, vector de mediatización de la relación transatlántica bilateral y aliada —de hecho, este factor ha sido focal en un trabajo previo conjunto de los autores del monográfico sobre esta misma materia (Bueno & Testoni, 2021) —. En segundo, la influencia —o su ausencia— del desarrollo doctrinal militar estadounidense y/o aliado en el propio desarrollo doctrinal de las FAS. Y, en tercer lugar, el posicionamiento e implicación de España y de sus FAS en los dos “flancos” por excelencia de la OTAN: tanto el “Flanco Oriental” como el “Flanco Sur”; un “sur” si acaso para España “frente”, dada la relevancia estratégica y de seguridad que el Mediterráneo y el norte del continente africano posee, con particularidades añadidas como las ciudades de Ceuta y Melilla y amenazas no compartidas con los aliados. Por último, estas perspectivas se complementan con un ensayo estratégico ofrecido por la propia Organización del Tratado del Atlántico Norte, subrayando las fortalezas y oportunidades del vínculo España-OTAN en el nuevo entorno estratégico.

El monográfico no asume ninguna posición teórica de partida, dada la premisa explicativo-analítica de sus objetivos. No obstante, su enfoque sí puede insertarse dentro del realismo neoclásico: una corriente que, a diferencia de otras perspectivas del realismo político, asigna un mayor peso a las variables domésticas para explicar el comportamiento y, en general, el posicionamiento de los Estados en el sistema internacional (Rose, 1998; Ripsman, Taliaferro & Lobell, 2016). De esta manera, se quiere contribuir igualmente al crecimiento de esta corriente teórica, poco trabajada, en la academia española (Tovar, 2020). Metodológicamente, todos los artículos recurren a bibliografía secundaria y fuentes documentales, así como en un caso a entrevistas en profundidad. El ensayo estratégico, por su propia naturaleza, obedece a otras pautas analíticas.

Tres factores vertebradores de las relaciones España-OTAN

La pertenencia de España a la OTAN es una historia de indudable éxito, aunque ello no implica que haya sido un recorrido sencillo. La postura de España en relación con la Alianza Atlántica y su instrumento militar, la OTAN, viene determinada a su vez por tres circunstancias: la primera, la posición ambigua de las élites y la sociedad española respecto a la pertenencia a la OTAN vis-à-vis la relación con los Estados Unidos; la segunda, el desarrollo de la propia política de defensa; y la tercera, la percepción de amenazas procedentes de las diferentes las áreas geográficas de interés. La combinación de dichos factores permite comprender y explicar las características y evolución de las dimensiones anteriores.

En efecto, la relación de España con los Estados Unidos de América, principal promotor y potencia líder de la Alianza Atlántica, es previa a 1981: el vínculo transatlántico bilateral se había iniciado durante el régimen autoritario militar del general Francisco Franco. La geopolítica había anclado al país a la esfera occidental, por lo que el equilibrio de poder de la Guerra Fría se mantuvo inalterado con el acceso de España. No obstante, la necesidad de establecer la discontinuidad con el pasado, específicamente la larga dictadura franquista y su acuerdo militar con Estados Unidos, espoleó un proceso de desnacionalización del interés nacional en la democracia. El tipo de relación con el gran poder americano abrió una discusión nunca satisfactoriamente concluida. La larga historia de las relaciones entre España y la OTAN han estado caracterizadas por las constricciones y desavenencias de la política exterior española a este respecto.

La nueva política exterior de la España democrática era clara: anclar a un país atrasado y su ejército anticuado en el club de naciones modernas, y así conseguir reconocimiento y legitimación (Marquina, 1986). Sin embargo, mientras que entrar a la Comunidad Económica Europea reunía el apoyo de buena parte de la clase política, unirse a la OTAN fue mucho más complejo por esa causa (Barbé, 1981). Fue decisión de Calvo Sotelo apostar por el ingreso en la Alianza —convencido de la necesidad de internacionalización, pero también como acicate de control democrático de las fuerzas armadas españolas—, donde las relaciones previas con Estados Unidos fueron clave para facilitar este proceso.

El presidente socialista Felipe González abrió en los años ochenta un período de reflexión sobre la participación española en la OTAN, que finalizó con el Decálogo de paz y seguridad, a través del cual el gobierno se comprometía a seguir en la OTAN pero con importantes salvaguardas, como las de no integrarse a la estructura militar —ésta se superó en 1999, ya con el presidente conservador José María Aznar en el gobierno, cuando España se incorporó— y no ser parte del paraguas nuclear (nuclear sharing) de la Alianza Atlántica, ni siquiera permitiendo el estacionamiento en suelo español de aeronaves con armamento nuclear. Dicha posición fue ratificada mediante un referéndum en marzo de 1986 —el cual tuvo mucho de política doméstica por puro tacticismo (Marquina, 1994) y de emocional americanismo vs. antiamericanismo[1]—, que cerró el debate sobre la permanencia en la organización.

A partir de ese momento, España comenzó a recorrer un camino desconocido, involucrándose por primera vez en su historia en misiones de mantenimiento y consolidación de la paz. Además, se firmó un nuevo acuerdo de cooperación en materia de defensa con Estados Unidos y las tropas españolas participaron en la Guerra del Golfo. La década de los noventa comenzó con esta revolución “copernicana” en la política de defensa y se caracterizó por los despliegues militares en el exterior, especialmente relevantes en las guerras de Yugoslavia. Junto con esta participación más ambiciosa en las operaciones de la OTAN y de la ONU, así como un compromiso más estrecho con EEUU, España apoyó firmemente los esfuerzos por impulsar la Unión Europea Occidental y desarrollar la llamada “identidad europea de seguridad y defensa” de la OTAN. La posición española entendía la demanda de un pilar de defensa europeo como una contribución sustancial a la relación transatlántica. Asimismo, el nuevo marco de seguridad colectiva y gestión de crisis encajaba con la cultura estratégica española.

Con España integrada en la estructura militar, el giro neoconservador atlantista del presidente Aznar ejemplificó como la OTAN se supeditaba al vínculo transatlántico. Así, el cambio de gobierno tras los atentados yihadistas del 11 de marzo de 2004 en Madrid y la abrupta salida unilateral del contingente español de Irak produjo un deterioro sustancial de las relaciones bilaterales. En un intento de compensación, el gobierno socialista aumentó el número de tropas en Afganistán y se comprometió con la reconstrucción del país; de nuevo, un ejemplo de cómo la conexión transatlántica y la relación bilateral con EEUU se entrelazan y se entienden como parte de una misma perspectiva de política exterior.

Si bien la mejora de las relaciones ha sido ostensible, cuestiones como los lánguidos presupuestos militares han continuado dificultando esta posición: si el antiguo presidente de Estados Unidos, Barack Obama, personificó el enfriamiento de los intereses norteamericanos al visitar el país justo al final de su mandato, Donald Trump no utilizó ningún tipo de autocontención al afirmar que España era un free-rider de la defensa. Biden, por su parte, dentro de las exquisitas formas diplomáticas, se ha mantenido en esta línea.

En definitiva, las relaciones hispano-estadounidenses se resumen en un «sí, pero». La estrategia de «bandwagoning suave» sigue siendo uno de los pilares de su política exterior y de seguridad, pero este vínculo vital se ha convertido en una relación controvertida. Empero, las cuestiones de seguridad y económicas dominan la agenda. Una política de integración institucional que es coherente con la tendencia de una potencia media a aliarse con sus socios más fuertes. Y no es casualidad que España considere a la OTAN y a la UE como «complementarias”: España trata de mantener un equilibrio para que la autonomía estratégica europea, de la que también es firmemente defensora, no suponga un alejamiento de EEUU.

Este punto es importante, puesto que determinadas élites —por ejemplo, vinculadas a partidos de izquierdas—, consideran que el impulso de la defensa europea puede ser un acicate para dejar de depender de la OTAN, ergo, distanciarse de la potencia norteamericana. Sin embargo, los documentos político-estratégicos antes mencionados siguen subrayando que una defensa europea adecuada puede contribuir mejor a una OTAN más fuerte y a unas relaciones transatlánticas más sanas. Dado que las relaciones internacionales de principios del siglo XXI están experimentando cambios rápidos y profundos, es probable que las perspectivas de las relaciones entre España y la OTAN experimenten un alto grado de continuidad. La política exterior española es fuertemente multilateral y, a pesar de la preferencia por la UE, su pertenencia transatlántica es incuestionable y la relación bilateral con EEUU sigue siendo crucial en términos de política de defensa. Si bien, la finalidad estratégica de estos compromisos y del compromiso de reparto de cargas sigue sin estar clara, más allá de la voluntad de ser un aliado fiable en el escenario internacional, contribuyendo a los objetivos del entorno. En efecto, la inercia institucional parece ser el rasgo más destacado del proceso de toma de decisiones.

El segundo factor es la propia política pública de defensa nacional y el planeamiento estratégico-militar, donde se incardina el análisis de la influencia doctrinal para la conducción de las operaciones militares. No obstante, en este tema destaca una cuestión sobresaliente, recurrente en el debate político, periodístico y especializado del país, como es la del presupuesto de defensa: éste se encuentra por debajo de los estándares establecidos por la OTAN y, como se ha explicado, ha sido un tema sensible en el vínculo con EEUU. Esto permite comprender el activismo de España en una dirección concreta: el gasto en defensa por sí solo, argumenta Madrid, es un criterio insuficiente para evaluar la contribución real de cada estado miembro a la Alianza. Esto se debe, al menos, a tres razones: la primera, España no cumple con la regla del 2 por ciento, aunque respeta la otra directriz aprobada en la Cumbre de Gales de 2014, ya que dedica más del 20 por ciento de su gasto en defensa a gastos de equipamiento. La segunda, la regla del 2 por ciento sólo calcula el input presupuestario de un país, pero omite su output concreto como, por ejemplo, todos los costes asociados a la contribución de tropas en operaciones fuera del área, el aporte a la propia organización —España es el séptimo contribuyente— o la acogida de infraestructuras interaliadas en el propio territorio. Por lo tanto, España no sería un consumidor de seguridad egoísta, sino un generoso proveedor de seguridad. La tercera, que el cumplimiento de un gasto predeterminado en defensa parece poco realista en términos de su efectiva realización. Sin embargo, de manera paradójica, el anuncio reciente del gobierno español de incrementar el gasto en defensa, a propósito de la guerra de Ucrania, parece reforzar la crítica inicial.

Asimismo, la elaboración de la política de defensa española se caracteriza por una actitud de las élites políticas orientada básicamente a la política doméstica, mientras que la opinión pública sigue presentando un escaso interés por la política de defensa del país, muy moldeado por clivajes políticos y territoriales: izquierda-derecha, centro-periferia. Estos elementos orientan el debate público sobre el papel internacional de España más hacia lo interno y, como resultado, más parroquial e inconsistente. La falta de un consenso sobre el interés nacional, así como el partidismo y la escasa relevancia de las cuestiones de seguridad nacional, incluida la OTAN, se confirman al observar las posiciones de los partidos políticos o el rol de la comisión de defensa (Jordán, 2017).

En los años ochenta y noventa, existía un consenso general entre el PP y el PSOE, y la política exterior se denominaba comúnmente como política de Estado (Del Arenal, 2008). Durante los años 90 España redujo significativamente su gasto militar, no sólo como resultado de los llamados “dividendos de la paz”, sino también como consecuencia de una elección política deliberada refractaria a este gasto.

A caballo entre el cambio de milenio, se procuró dinamizar y globalizar la política de defensa, por lo que se publicó el primer Libro Blanco de la Defensa (2000) y la primera Revisión Estratégica de la Defensa (2003) —y, hasta la fecha, únicos documentos elaborados de este tipo, lo que es elocuente del grado de madurez del pensamiento estratégico español—, que hacían una clara promoción de la defensa europea, pero subordinada al refuerzo de la asociación transatlántica. Si bien, desde las elecciones de 2004, tras esa decisión del gobierno de Aznar de apoyar la invasión de Irak liderada por Estados Unidos, las alternativas de política exterior se polarizaron, perdiendo el pragmatismo original (Gillespie, 2007).

Las FAS se han desplegado en numerosos países y con diversas misiones militares. Sin embargo, tampoco se ha producido un debate en el seno de la comunidad estratégica sobre las oportunidades o desventajas que estas operaciones podrían suponer para la seguridad nacional. En cierto modo, se ha estancado en el esquema de los años 90: España quiere demostrar que es un aliado fiable y con un alto grado de compromiso con las organizaciones internacionales de las que forma parte, dejando de lado consideraciones de interés nacional. Además, esta mayor ambición internacional no se ha correspondido con un esfuerzo similar en el presupuesto de defensa. Perjudicada por un presupuesto militar restringido, España prefiere valorar este compromiso en resultados cualitativos, esto es, transformados en variedad de misiones participadas.

Otro factor crucial es, en efecto, la cultura estratégica del país, defensiva y reactiva, y muy vinculada con la unión con una comunidad occidental fuerte y unida; una estrategia de compromiso multilateral destinada a mostrar el compromiso y la lealtad hacia sus aliados, y también la renuencia al empleo de la fuerza (Arteaga, 2013). Esta actitud legalista y pacifista de la política de defensa española viene marcada por la localización geográfica y política periférica con respecto a los grandes acontecimientos internacionales de los dos últimos siglos y, muy en particular, a la Segunda Guerra Mundial, su posguerra y las grandes coordenadas geopolíticas de la Guerra Fría —también en su no concurso junto con las otras potencias democráticas europeas—. Esta lejanía no solo llevó aparejada una condición de atraso económico y social ya superada, sino que generó una percepción de que el país carece de amenaza directa y existencial alguna, lo que es constatado en los estudios del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS)[2] y Sociométrica (2019, 2020). Esta visión social encuentra su eco en esos rasgos de la élite política ya comentados, retroalimentándose.

Las FAS han estado presentes en prácticamente todas las misiones OTAN: Bosnia-Herzegovina (SFOR), Kosovo (KFOR) —las primeras en Balcanes, verdadero “bautismo” internacional para los ejércitos españoles—, Afganistán (ISAF y Resolute Support), Libia (OUP), y las operaciones navales en el Cuerno de África y el Mediterráneo. Además, hay soldados españoles desplegados en Turquía (con misiles antiaéreos Patriot), Letonia, “policía aérea” en las repúblicas bálticas e Irak. Además, España acoge varias infraestructuras militares de la OTAN: las bases aéreas de Morón (Sevilla) y Torrejón de Ardoz (Madrid); la base naval de Rota (Cádiz), que forma parte desde 2011 del sistema de defensa antimisiles de la OTAN, albergando cuatro buques destructores estadounidenses equipados con Aegis y más de 4.000 militares estadounidenses; y la base de Bétera (Valencia), que es la sede del Cuerpo de Despliegue Rápido de la OTAN España y, en 2016, de la primera VJTF.

Sin embargo, el debate estratégico en particular no disfruta de la misma fortaleza que en otras comunidades académicas occidentales; una debilidad que ayuda a entender el lugar secundario que ocupan las cuestiones de seguridad y defensa en el propio debate político, así como la actitud pasiva tanto de la opinión pública como de los legisladores. Además, España ha optado normalmente por un modelo de operaciones militares alejadas de la utilización de la fuerza militar (Martínez & Durán, 2017; Martínez & Padilla, 2021). Hay consenso acerca los resultados positivos de estos esfuerzos en términos de política exterior, como un país que quería contribuir a la seguridad internacional empleando unas fuerzas armadas modernizadas (y democráticas). Por este motivo, no ha habido ningún debate sobre la política militar y de defensa y, en consecuencia, ningún análisis en profundidad sobre el interés estratégico de estas operaciones.

De tal modo, el enfoque español se basa en un alto grado de ambigüedad. Por un lado, en las décadas posteriores a la Guerra Fría el país ha desarrollado un fuerte activismo, que se refleja, por ejemplo, en su participación en las operaciones fuera del área realizadas por las dos organizaciones euroatlánticas. Por otro, la renuencia a participar en operaciones cinéticas puede ser un agravio comparativo con respecto a otras nacionales aliadas, que muestren esta aportación como un valor particular dentro del marco de organización.

Estos aspectos afectan a la propia posición de España en el sistema internacional[3]. Si se atiende a criterios puramente cuantitativos (por ejemplo, el tamaño, la demografía, el crecimiento económico, la riqueza per cápita, etc.) —aún más si se hace en el contexto de la Unión Europea, siendo su cuarta economía en términos absolutos—, es posible calificar a España como “potencia media”. Sin embargo, en lo relativo a cuestiones de defensa, esta imagen queda distorsionado por la percepción de que la posición española se ha caracterizado por un bajo perfil, inercia y limitadas ambiciones, centrada en exclusiva en evitar transformaciones peligrosas en su vecindario.

Por último, el tercer factor se refiere a la posición de España en cuanto al Southern Flank y al Eastern Flank (el “Flanco Sur” y el “Flanco Este”, respectivamente) establecidos por la OTAN. Ambos fueron definidos en la misma Guerra Fría como un modo de delimitar las áreas de interés de la propia organización: por un lado, en la parte oriental europea frente la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) y el Pacto de Varsovia, y, por otro, el Mediterráneo. Sin embargo, el fin de la Guerra Fría, la ampliación de la OTAN y el propio cambio de las políticas de la Alianza hacia las regiones de Oriente Próximo y el norte de África —que resignificó ese “Flanco Sur”, pues se presentaban otras amenazas a la seguridad que no concernían de manera tan directa a la vertiente militar—, introdujo la necesidad de recalibrar cómo la Alianza podía responder a ellos.

Los expertos sí han coincidido en señalar la importancia del flanco sur para España, especialmente en un momento en el que la OTAN estaba pensando en integrar a países de Europa Central y del Este. Con el final de la Guerra Fría, España se encontraba entre los países que reclamaban una mayor atención al vecindario del sur de Europa. Esto preparó el terreno para una serie de iniciativas, especialmente el lanzamiento del Diálogo Mediterráneo de la OTAN en 1994 —uno de los proyectos más relevantes en materia de seguridad cooperativa— y el Proceso de Barcelona de la UE en 1995, que fueron apoyados con entusiasmo por el gobierno español. De hecho, las constantes reducciones presupuestarias de defensa durante los noventa fueron aparejadas a un pretendido refuerzo del “Flanco Sur”.

Esta «llamada a la acción» hacia este flanco particular, también en términos militares, sigue siendo una piedra angular de la política exterior española. El país abandonó su concepto estratégico defensivo del “Eje Baleares-Estrecho-Canarias” para adoptar una idea de “Frontera Avanzada” que: a) superase la ribera mediterránea para desplegarse hasta aguas del Golfo de Guinea; b) dotase a ese “flanco” la categoría de “frente”, marcando así su importancia; c) lidiase con el cambio de paradigma dentro de la Alianza Atlántica, desde la defensa colectiva a la seguridad colectiva y la gestión de crisis. De tal forma, la proximidad geográfica, la relevancia política —aunque sea por la inestabilidad de los regímenes— y las conexiones económicas y sociales hacen del Norte de África una prioridad estratégica para la política exterior y de defensa de España.

En efecto, las tensiones en el Golfo Pérsico, el irresuelto conflicto palestino-israelí, las numerosas fragilidades estructurales de las sociedades árabes y el estallido del terrorismo de base islámica hicieron que el «Flanco Sur» disfrutara de un gran protagonismo, sobre todo en las primeras dos décadas del siglo XXI. Sin embargo, la política mediterránea de la OTAN sigue siendo en gran medida un fiasco. Como sostiene Marquina (2019), tres cuestiones han demostrado que el planteamiento de la Alianza es incoherente e ineficaz: en primer lugar, debido a los complejos retos que plantea la región, que van desde las amenazas a la seguridad tradicionales a las no tradicionales, y a las asimetrías manifiestas dentro de la cuenca mediterránea, la OTAN ha mostrado una falta de coherencia conceptual, que se ha convertido en inercia política y expectativas no satisfechas. Salvo las amplias declaraciones de apoyo a la estabilidad política y la reforma económica, los aliados no han aclarado cómo quieren proyectar sus valores e intereses ni el tipo de orden político que desean implantar en la región. En segundo lugar, la ambiciosa noción de «seguridad cooperativa» que muestran los documentos estratégicos de la Alianza ha chocado constantemente con las diferentes, cuando no divergentes, prioridades estratégicas de los aliados, que siguen fluctuando entre la cooperación diplomática y las misiones militares, las intervenciones multilaterales o unilaterales y un proceso de fijación de la agenda basado en prioridades predeterminadas de política exterior. En tercer lugar, los socios mediterráneos de la OTAN se caracterizan por una fuerte fragmentación, diferentes orígenes y políticas de seguridad heterogéneas. Este conjunto de características resulta muy difícil de abordar de forma global.

Por tanto, una forma de estimular aún más las relaciones entre España y la OTAN sería la capacidad de España para recuperar la importancia del “Flanco Sur” y, no sin poco esfuerzo, mejorar la respuesta de la Alianza en la región. Sin embargo, junto a la persistencia de los motivos mencionados, otros elementos parecen complicar este escenario: la desvinculación de EEUU del Mediterráneo, las fricciones entre la OTAN y la UE, la ausencia tanto dentro de la OTAN como de la UE de un “bloque mediterráneo”, las diferentes culturas estratégicas y percepciones de los socios europeos, las controvertidas políticas de Turquía, el regreso de Rusia como actor activo en el Mediterráneo o la creciente implicación China en la geopolítica del “Flanco Sur”.

Estas consideraciones van ligadas a ese aparente dilema entre el desarrollo de la defensa europea frente a la OTAN. Como en 2016 se produjo un nuevo intento de impulsar el pilar de seguridad y defensa de la UE, existe ciertamente un acuerdo sobre la pertinencia de impulsar esta área de políticas, porque se supone que la UE será más sensible a esta cuestión que una OTAN mucho más centrada en el flanco oriental.

España no se enfrentaría a ninguna amenaza directa procedente del sur. A pesar de las crisis cíclicas, en gran parte relacionadas con la inmigración y las reivindicaciones territoriales, las relaciones con los países del norte de África tratan de ser estables y cooperativas. Con Marruecos siendo la mayor fuente de tensiones e inseguridad, el país ha desarrollado un sentido limitado de urgencia en relación con la defensa nacional y, como resultado, un interés escaso por la política global. Además, los riesgos y desafíos procedentes del norte de África han estado alejados del núcleo duro de la seguridad militar —lo que no ha impedido el despliegue de fuerzas armadas—, como son los desplazamientos forzosos y las migraciones, la inestabilidad política o el terrorismo. Solo la escalada armamentística entre Marruecos y Argelia, y sus posibles consecuencias para la libertad de actuación de España (Colom, 2022), así como la discusión acerca de un conflicto en la “zona gris” con el vecino marroquí (Baqués et al. 2021) han matizado esta percepción. La evolución de estas dinámicas habrá de observarse en los próximos años.

Presentación del monográfico

La oportunidad del presente monográfico queda justificada ante la relevancia política y académica de las cuestiones abordadas, así como el momento crucial en el que se hallan inmersas tanto la Alianza Atlántica y la OTAN, como la misma política de defensa española. El hecho de que España haya publicado en 2021 su directiva de defensa nacional y su estrategia de seguridad nacional, de manera previa a la publicación de la “Brújula Estratégica” de la Unión Europea y del concepto estratégico que salga de la propia cumbre de la OTAN de Madrid de 2022, señala igualmente la oportunidad del enfoque aportado por los diferentes artículos, además de este texto introductorio. A mayor ahondamiento, los artículos realizan un balance implícito de estos 40 años de relaciones entre España y la Alianza Atlántica.

Para el monográfico, se ha contado con expertos con distintos bagajes y procedencias profesionales e institucionales, en afortunada combinación de universidades, think tanks y organismos públicos. Se conjuga así el expertise científico con la experiencia del practitioner. Estas contribuciones permiten además dibujar correctamente el íter español en esas relaciones y, desde una mirada abierta, extraer lecciones para el presente que puedan ser de utilidad para informar los debates políticos y actuales. A este último punto, y desde una perspectiva internacional e institucional, contribuye el artículo escrito desde la propia OTAN por su vicesecretaria general de diplomacia, que realza el aporte de este monográfico.

Así, el profesor Juan Tovar, profesor de Relaciones Internacionales de la Universidad de Burgos, ofrece un análisis del vínculo España-Estados Unidos como vector a su vez de las relaciones con la OTAN desde una óptica poco estudiada: cómo se ha visto desde la potencia norteamericana la política española y el posicionamiento del país respecto a temas sensibles o claves para la política estadounidense. Explica que la cortesía diplomática, así como una visión en general positiva sobre España entre la élite y la opinión pública estadounidense, ha traslucido determinados puntos de fricción acerca del compromiso —y el tipo de compromiso— español en este sentido, lo que complejiza este vínculo.

Por su parte, Carlota García-Encina, investigadora sénior del Real Instituto Elcano, pone el contrapunto al artículo anterior para centrarse en ese mismo vínculo desde el “lado” español donde, a lo largo de estos cuarenta años de pertenencia a la Alianza Atlántica, el peso de ese particular triángulo ha ido cayendo en diferentes lados: en determinados momentos, ha pesado más la relación bilateral con EEUU que su actividad dentro de la OTAN; en otras, el gobierno español ha querido acercarse a la potencia norteamericana visibilizando un mayor compromiso con la organización atlántica; y, en otras ocasiones, se ha buscado una agenda propia, más alejada de la agenda de la administración estadounidense para primar la OTAN y la política europea de seguridad y defensa.

Por su parte, José Luis Calvo, coronel del Ejército de Tierra español en activo, analiza en su artículo el desarrollo de la doctrina militar de la OTAN desde la Guerra Fría. Estudia la evolución de ese marco y cómo la influencia de la organización —muy nutrida de la generación de pensamiento estratégica estadounidense— fue decisiva para la modernización de las FAS, aunque fuese de manera tardía. Se subrayan asimismo los obstáculos provocados por el menor gasto militar y las carencias de equipamiento, que ha retraído la aportación española a la OTAN. Explica cómo la doctrina y estrategia militar aliada son el referente fundamental para las españolas, incluso en el marco de la defensa europea.

La profesora Natividad Fernández, catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Zaragoza, analiza uno de los dos “flancos” clave, en este caso, el sur, que conceptualiza como “frente” para enfatizar la importancia vital que su área geográfica de incumbencia representa para España. En su artículo explica la evolución de la política española hacia la región y el complicado equilibrio geoestratégico y político a mantener, donde destaca la situación de dos enclaves esenciales como son las ciudades de Ceuta y Melilla.

Alberto Priego, profesor de Relaciones Internacionales de la Universidad Pontificia de Comillas, y el investigador de la UNED Mateo Moreno se fijan en el “Flanco Este” y, en particular, en Rusia, una potencia con la que España ha mantenido en determinados momentos una política independiente de la línea general atlantista, con la lejanía geográfica como acicate. Esta posición ha causado en determinados momentos tensiones con la OTAN, como durante las crisis bélicas de Georgia o Crimea. Su análisis permite profundizar en determinados factores analíticos esenciales en el actual contexto bélico europeo.

Por último, la vicesecretaria general de diplomacia de la OTAN, Carmen Romero, ofrece un análisis estratégico del entorno en el que operará la Alianza Atlántica, los desafíos que supone y cuál puede ser la aportación española, considerando los cuarenta años de vínculo común.

A modo de conclusión introductoria

En conclusión, la política de defensa española se ha caracterizado por una gran ambivalencia: una potencia media deseosa de asumir un alto grado de responsabilidades, especialmente en términos militares, ya sea con el despliegue de tropas o de activos de infraestructura, pero que no siente casi ninguna necesidad de aumentar su gasto militar —aunque Ucrania parece haber apremiado agencias y vencido, al menos en la retórica, determinadas reticencias— y, sobre todo, de desarrollar una noción clara de su propio interés nacional. La participación en la Alianza nunca ha pretendido cumplir un determinado diseño geopolítico, sino que ha sido un simple objetivo en sí mismo, cuya finalidad era internacionalizar la política española a través de la integración multilateral. En consecuencia, el debate estratégico español se ha conformado en gran medida por posiciones políticas sin, o con un limitado, pensamiento estratégico proactivo, mientras que la agenda de política exterior del país se ha visto a menudo afectada por cuestiones internas.

España ha decidido priorizar los criterios cualitativos sobre los cuantitativos para valorar su contribución a la seguridad colectiva. Un conocimiento profundo de estos factores induce a pensar que esta situación no se va a alterar en el corto plazo. En la actualidad, los líderes políticos y la opinión pública coinciden en la necesidad de una política de seguridad y defensa europea más fuerte; en el peor de los casos, como pilar europeo de la relación transatlántica; en el mejor, como embrión de una defensa europea propia. Por otro lado, los expertos en seguridad y militares defienden el imperativo de repensar el propósito y la estrategia de la OTAN: aunque la organización sigue siendo el activo más importante para la defensa española, son evidentes las dificultades de la Alianza para afrontar los retos procedentes del flanco sur.

Si España quiere ser un actor relevante en el contexto europeo y en las relaciones transatlánticas, el cambio tiene que empezar a nivel interno. Para mejorar su posición internacional —es decir, no sólo su representación institucional y su poder de decisión, sino sobre todo su capacidad para marcar la agenda y dar forma al debate público—, el país en su conjunto deberá emprender una profunda reflexión sobre lo que constituye su interés nacional, así como la identificación de una estrategia nacional hacia lo «internacional» que, para ser eficaz, debe apoyarse en una mayor cohesión de propósitos entre los actores políticos, económicos y sociales.

Teniendo en cuenta su cultura estratégica y el desempeño de su política exterior, España contribuye activamente a las operaciones transatlánticas de defensa y seguridad colectiva. Analizando los productos y los resultados, España merece una valoración más matizada que la de mero free-rider. Sin embargo, también es justo afirmar que España podría hacer más de acuerdo con su estatus de potencia media. En cuanto a su posición de poder, es complicado justificar, por ejemplo, un nivel tan bajo de gasto en defensa por la ausencia de una clara justificación estratégica. Si bien esta vía parecía más justificable en el pasado, la agitación de la actual competencia de grandes potencias, las amenazas híbridas y los cambios geopolíticos acelerados renuevan la discusión, aportando nuevos argumentos.

En el futuro, un compromiso más fuerte y directo de España en la OTAN parece depender del desarrollo de tres aspectos cruciales: (1) la evolución de las relaciones bilaterales España-Estados Unidos; (2) la capacidad de España para recuperar la importancia del “Flanco Sur” en la agenda de la Alianza; y, (3) la «internacionalización» de la política y la sociedad españolas y, por tanto, del surgimiento de un debate más maduro sobre la política exterior y de defensa del país, ya que España es un miembro activo y leal de la OTAN, cuya actitud es compartida por los principales partidos españoles.

Si bien, una serie de elementos desvelan un escenario complicado, y de ahí la necesidad de llevar a cabo esta reflexión: 1) el «pivote hacia Asia» de EEUU; 2) la complejidad de articular cualquier respuesta coherente a las amenazas procedentes del “Flanco Sur” (principal frontera para España), dificultad reforzada por la renovada relevancia estratégica de los países del Este; 3) En este sentido, la amenaza directa Rusia sobre muchos de los socios y aliados europeos; y 4) la evolución de la inversión militar y de defensa, tensionada entre las restricciones presupuestarias —y la impopularidad electoral y social de estas partidas presupuestarias— y la pulsión por elevarla dada la situación de crisis frente a Rusia.

Sirva este monográfico para contribuir a un debate estratégico tan serio y riguroso, como perentorio. Sea.

Nota sobre los autores:

Michele Testoni es profesor de Relaciones Internacionales en la Universidad IE. (España).Correo electrónico: mtestoni@faculty.ie.edu

Alberto Bueno es profesor de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Granada (España).Correo electrónico: albertobueno@ugr.es

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[1] Merece la pena detenerse en las posiciones frente al referéndum por lo paradójicamente llamativas: mientras el PSOE giró radicalmente para defender la adhesión, pese a su furibunda oposición pasada a entrar en la Alianza por entenderla como un mero instrumento de la política estadounidense (Andrade, 2007; Mateos, 2016), el principal partido de la oposición —el conservador Alianza Popular—, hasta entonces pro-OTAN, promovió la abstención por mero tacticismo político. Un «referéndum surrealista» (Gooch, 1986).

[2] Son los estudios del CIS “Defensa Nacional y Fuerzas Armadas” publicados entre 1997 y 2017.

[3] Cabe decir que los nombramientos del antiguo ministro de Asuntos Exteriores, Javier Solana, como Secretario General de la OTAN (1995-1999) y como primer Alto Representante de la UE (1999-2000), respectivamente, han sido el máximo reconocimiento al firme compromiso multilateral y transatlántico de España.