La invasión de Ucrania: ¿Un catalizador de la cacofonía estratégica europea?

SARA YILDIZ BRAVO

Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED), España

Title: The Invasion of Ukraine: A Catalyst for European Strategic Cacophony?

Resumen: La guerra en Ucrania ha provocado el surgimiento de nuevos retos y amenazas a nivel global con efectos ambiguos para la integración europea que constatan la necesidad de reforzar la autonomía estratégica europea. Un cambio de paradigma que provoca cambios en las estrategias, dinámicas y preferencias en materia de seguridad y defensa y por ende, convierte el momento presente en un escenario transformado en el ámbito de la integración europea. Este artículo a través de una metodología cualitativa tiene como objetivo analizar la nueva estrategia de seguridad europea y la eficacia de sus principales dimensiones política, industrial y operativa aplicadas a la Guerra de Ucrania. A través de este análisis se analizan dos cuestiones de gran importancia: el papel de la Unión Europea como proveedor de seguridad internacional en el escenario ucraniano y las implicaciones en materia de integración en el ámbito de la seguridad y defensa europeas.

Palabras clave: Autonomía estratégica; Unión Europea; Ucrania; Seguridad internacional; Estrategia.

Abstract: The war in Ukraine has given rise to new global challenges and threats, with ambiguous effects on European integration, underscoring the necessity to strengthen European strategic autonomy. This paradigm shift is provoking changes in strategies, dynamics, and preferences in security and defense, thereby transforming the current scenario in the context of European integration. Through a qualitative methodology, this article aims to analyze the new European security strategy and the effectiveness of its main political, industrial, and operational dimensions as applied to the War in Ukraine. This analysis addresses two significant issues: the role of the European Union as an international security provider in the Ukrainian context and the implications for integration in the field of European security and defense.

Keywords: Strategic autonomy; European Union; Ukraine; International security; Strategy.

Para citar este artículo/To cite this article: Sara Yildiz Bravo, <<La invasión de Ucrania: ¿Un catalizador de la cacofonía estratégica europea?>>, Revista de Estudios en Seguridad Internacional, Vol. 10, No. 2, (2024), pp. 127-145. DOI: http://dx.doi.org.10.18847/1.20.9

Los antecedentes de la autonomía estratégica

El objetivo de alcanzar una autonomía estratégica en el ámbito de la seguridad y defensa no es una construcción del siglo XXI, sino que sus orígenes se sitúan en Declaración Franco-británica de Saint Malo de 1998, momento en el que configura la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD). Esta preocupación europea en torno a la consecución de una verdadera autonomía estratégica derivó de una doble causa fundamentalmente: en primer lugar, la inestabilidad de los Balcanes y en segundo lugar el interrogante en torno a la participación de Estados Unidos en la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN).

Posteriormente, estos planteamientos se trasladaron al Consejo Europeo de Colonia en 1999, donde se recalca la necesidad de dotar a la Unión Europea de capacidad de actuación autónoma, enumerando como elementos necesarios la tenencia de recursos militares y medios creíbles junto con una voluntad y disposición de emplearlos. Un primer planteamiento que de forma implícita define las dimensiones de la autonomía estratégica e impulsa el proceso de construcción de la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD). Sin embargo, es necesario puntualizar que la primera referencia al concepto de autonomía estratégica de forma explícita en el Libro Blanco de Defensa Francés de 1994 (Mauro, 2018), afirmando que la Unión Europea debe fijarse como meta la posibilidad de articular una acción militar autónoma (Yildiz, 2023).

En el año 2003, se adopta la estrategia europea de seguridad titulada “Una Europa Segura en un mundo Mejor”, un documento que excluye la obtención y articulación de autonomía estratégica como objetivo primordial, hecho que se deduce de la falta de referencias al reforzamiento de la capacidad de actuación autónoma de la Unión Europea, dejando en “un segundo plano los problemas de seguridad tradicional de la periferia europea” (Marquina, 2010). Posteriormente e influenciado por el surgimiento de los conflictos en Siria, Libia y Ucrania, los debates sobre la autonomía estratégica se reactivaron (Helwing & Sinkkonen, 2022) dando lugar al surgimiento de la Estrategia Global de la Unión Europea de 2016 (Unión Europea, 2016) donde se restablece la preocupación por la cuestión de la obtención de autonomía estratégica y la obtención de un mayor pragmatismo en la acción exterior (Molina y Benedicto, 2021), una preocupación que se consolida a través de la aprobación del Plan de desarrollo de Capacidades de la Unión Europea en 2018. Todos estos desarrollos normativos quedan establecidos en la Declaración de Versalles sobre el refuerzo de las capacidades de defensa europeas, culminando con la redacción de un plan de actuación ambicioso denominado “Brújula Estratégica” de 2022.

Gráfico 1. Antecedentes de la brújula estratégica

Fuente: elaboración propia.

La divergencia en torno al concepto de autonomía estratégica

El concepto de autonomía estratégica es un concepto amplio en el que tienen cabida diferentes interpretaciones y debates. Esto provoca el surgimiento de un cierto grado de ambigüedad intrínseca al propio concento que hace dudar de su viabilidad a la hora de conceptualizarlo de forma unánime a nivel europeo, debido a su dependencia del contexto estratégico concreto (Council of the European Union, 2021a). Esto reviste de gran importancia debido a la propia naturaleza del escenario europeo, donde coexisten diferentes estados con distintas necesidades a las que hacer frente a través de un planeamiento estratégico concreto y partiendo de que los recursos son asimétricos (Fojón, 2021).

La indefinición presente en los textos normativos ha provocado en el plano político y académico el surgimiento de distintos términos referidos al mismo fenómeno, hecho que ha aumentado la incertidumbre en torno a su conceptualización (Yildiz, 2023). Así, surgen en el debate académico términos como autonomía estratégica abierta o soberanía estratégica (Cagnin et al., 2021), autonomía cooperativa (Servicio Diplomático de la Unión Europea, 2019), responsabilidad estratégica (Freudenstein, 2022), entre otros. Una elección terminológica que trasciende de la esfera académica y toma cabida en el discurso político de los distintos Estados miembros. Por ejemplo, España utiliza el término “autonomía estratégica abierta” como se extrae del portal de la Presidencia Española del Consejo de la Unión Europea. Francia por otro lado, utiliza el término “soberanía estratégica” (Lefebvre, 2021), término empleado por el presidente Macron por primera vez en su discurso en la Universidad de la Sorbona del 26 de septiembre de 2017, haciendo referencia a la capacidad de tomar medidas estratégicas autónomas (Puhl, 2018). Alemania prefiere referirse al término de “capacidad autónoma europea” (Federal Foreign Office y Federal Ministry of Defence, 2009). Dinamarca prefiere la utilización del término “responsabilidad estratégica”, afirmando que el concepto de autonomía estratégica ejerce una función divisiva (Zandee et al., 2020). Los Países Bajos prefieren la utilización del término “autosostenibilidad europea” como se extrae de la Visión de Defensa 2035 (Dutch Ministry of Defence, 2020). Otros como Polonia, han dejado de incluirlo en sus perspectivas de defensa para 2032 (Ministry of National Defence Republic of Poland, 2020).

Esta heterogeneidad terminológica no es una cuestión trivial; al contrario, surge como consecuencia de la interacción de diversos ecosistemas de seguridad y de la posible influencia de la autonomía estratégica en la soberanía nacional. Esta situación se origina en la limitación de la autonomía estratégica europea por parte de la autonomía estratégica individual de cada Estado miembro (Suarez et al., 2017), generando dinámicas complejas. En este contexto, los Estados conciben la autonomía estratégica como un componente que se integra de manera complementaria a sus propios intereses nacionales y estrategias. Esto se debe a que la autonomía estratégica incide sobre la soberanía en materia de seguridad y defensa (Quesada, 2022), un elemento especialmente sensible como se deduce de su integración en la vertiente intergubernamental y por ende de la necesidad de unanimidad para la adopción de decisiones. El resultado es el surgimiento de un concepto de autonomía estratégica dependiente de los intereses y amenazas particulares y de sus diferentes relaciones tanto con los distintos Estados miembros como con otros actores geoestratégicos (Bartels et al., 2017).

La planificación estratégica y seguridad europea

La autonomía estratégica es el resultado de la articulación de una determinada planificación estratégica, uno de los elementos esenciales de la dimensión política de la autonomía estratégica. Esta es considerada como el marco lógico encargado de ordenar las acciones, el potencial, los recursos, los objetivos y las finalidades tanto a nivel nacional como a nivel de una coalición de estados (Arteaga y Fojón, 2007). A través de este elemento se determinan y establecen los objetivos en relación con unas determinadas capacidades necesarias en atención a unos recursos disponibles, un proceso que ha de contemplar y conectar lo anterior con las posibles prioridades futuras (Marquina, 2004), mejorando la anticipación estratégica.

Todos estos elementos presentes en la fase de planificación conforman la estratégica, entendida como el elemento encargado de proyectar y dirigir con el objetivo de conseguir un fin determinado. En esta labor ocupa un papel importante la cultura estratégica de los distintos Estados miembros, debido a que el proceso de adopción de decisiones en materia de seguridad y defensa no es una construcción abstracta, sino dependiente de elementos identitarios, históricos, culturales (Macmillan, 1995) y geográficos (Rodney, 2006), elementos difícilmente alienables en el corto periodo de tiempo. En esta línea un planeamiento estratégico conjunto es viable entre una coalición de estados si los entornos estratégicos y por ende las culturas estratégicas son coincidentes o similares.

Este proceso de adopción de decisiones en atención a los distintos entornos estratégicos, cultura, intereses y necesidades ha estado presente en el conflicto ucraniano, lo que ha redundado en la inexistencia de una estrategia unificada por parte de la Unión Europea. Esto ha generado una división de posturas en el ámbito académico entre los que defienden la inexistencia de una verdadera estrategia y los que no niegan su existencia, pero sí su eficacia y coherencia. Partiendo de una concepción de estrategia stricto sensu, algunos autores como Díaz (2023), afirman que la Unión Europea no ha tenido una estrategia frente a la agresión rusa, dado que su esfuerzo estratégico se centró en orientar el desarrollo del conflicto en vez de concretar objetivos específicos conducentes a unos determinados fines, valorando la eficacia de su actuación a través de la frustración de los objetivos políticos rusos. Por su parte, la línea defendida por Dumoulin (2023), en la que afirma su inexistencia y la necesidad de articular una estrategia europea frente a Rusia, un elemento no presente desde el inicio del conflicto. Otros como Maurer, Whitman y Wright (2023), afirman que la Unión Europea se ha enfrentado a múltiples dificultades a la hora de formular una estrategia unificada y coherente frente al conflicto ruso-ucraniano, sin negar el carácter de estrategia a las actuaciones europeas.

Una de las cuestiones que merece atención resolver en esta dimensión es la necesidad de diferenciar entre el posicionamiento de un Estado en el conflicto en uno de los dos bandos enfrentados (en este caso Rusia y Ucrania) y la actuación de los Estados conforme a unos intereses estratégicos y nacionales concretos. En el plano de la opinión pública y los medios de comunicación se han catalogado como pro-rusos países como Eslovaquia, Hungría o Serbia por el hecho de no apoyar a Ucrania en el conflicto, basándose fundamentalmente en pronunciamientos políticos. Un ejemplo es Eslovaquia argumentando que es un país pro-ruso (Spectator, 2022) en atención a los pronunciamientos de Robert Fico, persona incluida en la lista de propagandistas rusos por afirmar que “Eslovaquia y sus habitantes tienen problemas más importantes que Ucrania” (Swissinfo, 2023). Otro ejemplo es Hungría catalogada como pro-rusa en la opinión pública, debido a su oposición a la adhesión de Ucrania a la Unión Europea y la OTAN (Europa Press, 2023), además de bloquear la ayuda militar a territorio ucraniano oponiéndose “al pago de 500 millones de euros del Fondo Europeo de Apoyo a la Paz para los Estados miembros que suministran armas mientras Ucrania mantenga al Banco OTP en la lista de patrocinadores internacionales de la guerra” (Zsiros, 2023). Otro ejemplo es Serbia considerada como prorrusa basándose en una encuesta de Demostat donde el 80% de la población se opone a la imposición de sanciones a Rusia (Milosevich, 2022).

En segundo lugar, la coherencia y efectividad de un planeamiento estratégico conjunto dependen en gran medida de contar con un liderazgo claro y ampliamente aceptado por los diversos Estados miembros (Kissinger, 2022). Este liderazgo no solo debe ser capaz de articular una visión compartida y metas comunes, sino también de gestionar las diferencias de enfoque y prioridades entre los países participantes. La aceptación generalizada del liderazgo contribuye a la alineación de los esfuerzos estratégicos, facilitando la toma de decisiones coordinada y la implementación eficaz de las estrategias acordadas (Oksamytna et al., 2020). Asimismo, el liderazgo claro establece una estructura de mando cohesiva que promueve la colaboración y la cohesión en la ejecución de las acciones estratégicas, lo que resulta fundamental para abordar los desafíos complejos y dinámicos que enfrenta la comunidad internacional (Zandee et al., 2020). En este contexto, la construcción de consenso y la capacidad de adaptación del liderazgo son elementos esenciales para mantener la cohesión y la efectividad en el desarrollo de estrategias conjuntas a nivel internacional.

En tercer lugar, para que un planeamiento estratégico pueda desarrollarse de manera conjunta, es necesario un liderazgo claro y aceptado por los distintos Estados miembros. El liderazgo es un elemento que ha de estar alineado con unos objetivos estratégicos concretos (Frías, 2020: 100) y que en esencia es una relación social y de poder (Moncayo, 2020). La pregunta que surge en este punto es ¿quién asumiría el liderazgo? y si ¿es posible un liderazgo compartido entre potencias? Frente a ello, el planteamiento mayoritario es que debería ser un liderazgo compartido entre las potencias europeas con mayor gasto en defensa: Francia y Alemania. Esta opción, en atención al pronunciamiento de la Academia Federal de Estudios de Seguridad dependientes del Ministerio Federal de Defensa Alemán parece que una estrategia compartida bajo un liderazgo franco-alemán es complicado. En sus términos “…una fuerza de intervención europea común, refleja más de dos estrategias muy diferentes, si no opuestas, de los gobiernos y parlamentos de París y Berlín” (Puhl, 2018). Del mismo modo, Streeck, parte de la imposibilidad de un liderazgo compartido entre Francia y Alemania, la Unión Europea ha de optar por un modelo de “geometría variable”, debiendo organizarse como “…una asociación cuasi cooperativa de Estados-nación independientes, que a veces representan sus intereses en solitario y a veces en alianza con otros”(Streeck, 2023). Un planteamiento que introduce cierta flexibilidad e incertidumbre a la hora de conceptualizar la autonomía estratégica europea y que no aporta o resuelve las posibles fricciones a la hora de articular un liderazgo conjunto que aporte coherencia a la estrategia.

La invasión rusa de Ucrania ha provocado fricciones en materia de liderazgo como se extrae del surgimiento de la primera y nueva estrategia de seguridad alemana adoptada el 14 de junio de 2023 titulada “Seguridad Integral para Alemania”.Esta parece indicar un propósito alemán de asumir un papel más relevante en el ámbito de la defensa global. Una idea expresada por Christine Lambrecht (ministra de defensa alemana), afirmado que Alemania debe estar preparada para asumir un papel militar de liderazgo para la paz en Europa (Simsek, 2022), recalcando como elementos definitorios de ese liderazgo su tamaño, posición geográfica y su fuerza económica. Una propuesta que subraya la voluntad alemana de asociarse con países emergentes de Asia, África y América (The Federal Government, 2023), no centrando el foco exclusivamente en asociaciones dentro de la Unión Europea y siendo Francia el único Estado miembro al que se hace referencia individualmente en el documento. De la misma manera, otros países se han pronunciado reafirmando su liderazgo en materia de seguridad y defensa, por ejemplo, en atención a las declaraciones del ex primer ministro búlgaro Kiril Petkov (Euronews, 2022) derivados de la crisis entre la OTAN y Rusia, se reafirma la intención de dar prioridad la estrategia búlgara basada en “…tropas búlgaras, mando búlgaro y liderazgo militar búlgaro”.

Estos solo son ejemplos de cómo el elemento del liderazgo hace surgir tensiones en la escena internacional actual, por configurarse como una relación de poder intensificada en contextos de conflicto armado, y presente tanto a nivel europeo como extracomunitario. Esto se debe a que el liderazgo es el elemento a través del cual se puede influenciar el resultado de conflicto y a través del cual se articulan decisiones tendentes a la consecución de un determinado control político y estratégico (Horowitz, 2010).

Las capacidades de producción y cooperación en materia de defensa

La dimensión industrial es la relativa al suministro de bienes y servicios (Martí, 2019), con el objetivo de crear un mercado europeo de equipos a través del establecimiento de una base tecnológica e industrial de defensa (Vallés, 2019). Dicho de otro modo, es la dimensión que hace referencia a la capacidad de los Estados miembros de producción de sistemas de defensa (Meijer y Brooks, 2023) en el seno de la propia Unión Europea. En esta vertiente, los elementos fundamentales son la cooperación, la investigación y la inversión (Birle, 2022) en la adquisición conjunta de equipos (Ochman, n.d.).

En esta dimensión, la guerra en Ucrania ha recalcado la diversidad de necesidades de abastecimiento entre los distintos Estados miembros. Ello se debe a que cada uno de ellos basa su abastecimiento en atención a su propio entorno de seguridad, su política nacional de defensa y la industrial (Borrajo, 2022), dado que un pilar fundamental en la fórmula de la consecución de una verdadera autonomía estratégica es el propio entorno estratégico (Fonfría, 2023).

Un ejemplo donde se percibe la relación entre entorno estratégico y cooperación e inversión en armamento es el helicóptero de combate Tigre, “un helicóptero de combate multifunción de nueva generación íntegramente desarrollado en Europa” (Organización Conjunta para la Cooperación en materia de Armamento (OCCAR), n.d.1). Un proyecto liderado por las dos grandes potencias europeas (Francia y Alemania), que posteriormente se extendió a España y Australia. La producción de este helicóptero tuvo que adaptarse a las necesidades estratégicas de cada uno de ellos, dando como resultado tres diferentes variantes del helicóptero Tigre.

Otro ejemplo es el sistema antimisiles FSAF-PAAMS, un proyecto de cooperación armamentístico entre Francia, Italia y Reino Unido a través de la configuración de tres variantes: SAAM-FR, SAAM-IT y SAMP-T. Otro ejemplo puede ser los carros de combate donde Francia necesita que sean más ligeros para transportarlos a zonas como el Norte de África, mientras que Alemania debido a que sus fuerzas se destinan a la guerra continental sus carros han de ser pesados (Institut Français des Relations Internationales, 2020: 16). Actualmente y tras la guerra de Ucrania, Francia y Alemania han dado un impulso especial a su proyecto de cooperación “Main Ground System” a través del cual ambas potencias acuerdan desarrollar de forma conjunta un carro de combate que sustituya al actual Leopard 2 y Leclerc (Sidney, 2023). Un proyecto iniciado en 2017, que se han prorrogado sus primeros resultados a 2045 por las dificultades a las que se enfrenta en la fase de planificación y arquitectura (Sánchez, 2023), pudiendo deberse a estas discrepancias de entornos estratégicos. Ello se debe a que esta fase comienza con un análisis de las necesidades y requisitos específicos que ha de tener el armamento, una labor ha de partir de unas capacidades operativas y unos objetivos estratégicos concretos (Schmoll, 1996).

Además, Fonfría define como elementos que pueden generar diferencias a la hora de articular la autonomía estratégica europea: el nivel de ambición internacional de cada uno de los Estados miembros y el nivel de riesgo que cada uno de ellos asume en sus cadenas de suministro (Fonfría, 2023). Un ejemplo que muestra la cautela a la hora de organizar las cadenas de suministro es el proyecto EuroRadar-Captor diseñado para el proyecto Eurofighter. No es casualidad que el consorcio de empresas principales desarrolladoras sean Hensoldt (Alemania) (17 de diciembre de 2018), Indra (España) (n.d.), Leonardo (Italia) y Leonardo UK (n.d.) (Reino Unido), sean empresas pertenecientes a los Estados fundadores del proyecto Eurofighter (Eurofighter Typhoon, n.d). Una dinámica que también es visible en Reino Unido en su programa MBT-Challenger aboga por un modelo en que la cadena de contratación y subcontratación se centre en la cadena de suministro de Reino Unido (Ministry of Defence, n.d.).

Además, se constata que los Estados miembros prefieren acudir al suministro de proveedores y suministradores internacionales en vez de suministrarse en el seno europeo (Calvo y Fonfría, 2019). Un ejemplo es la compra de F-35 por parte de Alemania (Sprenger, 2022) y Reino Unido (Chapman, 6 de julio de 2023), propietarios en un 33% cada uno en el proyecto Eurofighter. Otro ejemplo es la compra del Vehículo Striker (Hill, 2023) por parte de Bulgaria en vez de adquirir su competidor europeo Boxer (Organización para la Cooperación Conjunta en Materia de Armamento, n.d) desarrollado en el seno de la OCCAR. Lo mismo ha sucedido con la aprobación de venta por parte de Estados Unidos de su sistema de misiles AIM-120C-8 al Gobierno alemán (Defence Security Cooperation Agency, 2023) en vez de adquirir el misil Meteor fabricado por países de la Unión Europea (Francia, Alemania, Italia, Suecia) junto con Reino Unido (SAAB, n.d.).

También puede verse esta dinámica desde el punto de las exportaciones de armamento. Esta dinámica queda visible a través de un estudio, donde constata que el deterioro de la situación de seguridad ha provocado que el 65% de las importaciones de armamento de los Estados miembros de la OTAN provengan de Estados Unidos (Wezeman et al., 2024). Desde el punto de vista de las exportaciones, también es visible esta tendencia. Es relevante que Francia, considerada como el tercer mayor exportador de armas, centre sus exportaciones en Asia y Oceanía en un 40% y en Oriente Medio en un 34%, solo exportando a nivel europeo un 22% (SIPRI, 2022).

En este punto, la guerra en Ucrania ha recalcado la preferencia de los Estados Miembros de adquirir equipos, armamento y tecnología lista para utilizar con una predominancia estadounidense (Helwing, 2023). Ello afecta a uno de los elementos fundamentales de la dimensión industrial de la autonomía estratégica: la inversión e investigación en materia de seguridad y defensa (Ruiz, 2023). Así, las inversiones colaborativas en 2020 representaron el 11% frente al 89% concentradas a escala nacional. Además, solo un 1,2% de las inversiones colaborativas se destina a la tecnología e investigación (Ckofas y Pie, 2022). Estas carencias han provocado en el contexto del conflicto ruso-ucraniano una reactivación de los esfuerzos de la Unión Europea para la superación de los déficits presentes en la industria europea de la defensa, especialmente en materia de adquisición conjunta. Para ello se lleva a cabo la adopción del Reglamento por el que se establece un “Instrumento para el Refuerzo de la Industria Europea de Defensa mediante la Adquisición Común” (EDIRPA). En este reglamento pone de manifiesto la necesidad de adaptar la base industrial y tecnológica de la defensa europea (BITDE), mejorar la investigación y el desarrollo militar, modernizar los equipos militares y reforzar la cooperación en las adquisiciones. Este reglamento recalca la existencia de fragmentación, duplicidad, falta de cohesión, desvinculación estratégica entre instrumentos y falta de cooperación en el ámbito de la industria de defensa europea.

La predominancia del interés nacional también está presente a través del análisis de las sucesivas entregas de armamento por parte de Estados miembros como Francia y Alemania a Ucrania. Se constata que mientras las importaciones son predominantemente de empresas foráneas, especialmente estadounidenses, a la hora de aportar material armamentístico a Ucrania en ambos casos son mayoritariamente armamentos de producción nacional. A continuación, se muestra de forma gráfica y sencilla el listado de armamento que los respectivos Estados han facilitado en el contexto de la guerra de Ucrania.

Tabla 1. Armamento entregado por Alemania a Ucrania

Fuente: elaboración propia a través de los datos publicados por el Gobierno Federal alemán (2024).

Tabla 2. Armamento entregado por Francia a Ucrania

Fuente: elaboración propia en base a información extraída de la base de datos Forum on the Arms Trade (n.d.).

Además de constatarse una predominancia de donaciones de armamento de producción nacional en ambos casos, se puede afirmar que Alemania ha donado mayor cantidad de armas en el conflicto, con un gasto militar de 3.571 millones de euros, convirtiéndose en el Estado miembro que más ha aportado individualmente (Statista, 2022), tanto en relación a vehículos de combate, defensa aérea y artillería. Otro dato llamativo es que aun siendo Francia una potencia en materia de seguridad y defensa a nivel europeo, su gasto militar en apoyo a Ucrania este por debajo de Países Bajos (2.359 millones de euros), Polonia (2.423 millones de euros) y Noruega (1.262 millones de euros), con una cantidad de 653 millones de euros (Statista, 2022).

La condición de actor como pilar fundamental

Como nexo entre las anteriores dimensiones se encuentra la capacidad de actuación, elemento encargado de dotar a los sujetos internacionales el carácter de actores internacionales. Una condición indispensable para poder afirmar la tenencia de autonomía estratégica en cualquier ámbito. Debido a que la Unión Europea es una organización sui generis basada en la atribución competencial de los diferentes estados miembros, la capacidad de actuación se refiere a la capacidad de adopción de decisiones colectivas en materia de defensa.

En este caso, y debido a que la Unión Europea se hace referencia a la capacidad de actuación, como aquella capacidad para tomar decisiones colectivas en materia de defensa. En esta línea, Regí afirma que uno de los retos de la Unión Europea es “la toma de decisiones, los derechos de voto y la capacidad de los países para bloquear las políticas de la Unión Europea” (2024: 2).

En este punto es necesario puntualizar que la carencia de una capacidad de actuación en materia de seguridad y defensa no priva de la capacidad de actuación en la esfera civil. Este escenario es el caso de la Unión Europea, considerado como actor global en la esfera civil debido a su labor en la promoción y protección de la democracia y el bienestar. La Unión Europa ha ido fortaleciendo el carácter de actor global en la esfera civil, ostentando el segundo puesto en el ranking de presencia global del Real Instituto el Cano (2022), debiendo matizar que mayor presencia global no redunda en mayor poder y capacidad de actuación en la escena internacional (Llaudes, 2014). Además, la Unión Europea representa “el mayor bloque comercial del mundo” siendo la “mayor exportadora mundial de productos manufacturados y servicios” (Unión Europea. n.d.a), representando el 14 % del comercio mundial de mercancías (Unión Europea, n.d.2), además de ser considerada el promotor de la diplomacia y la resolución pacífica de los conflictos y el mayor donante de ayuda internacional, tanto en forma de ayudas al desarrollo como ayuda humanitaria (Comisión Europea, n.d).

Sin embargo, es necesario reevaluar su papel y capacidad en materia de seguridad y defensa, primeramente, debido a la inclusión de la adopción de decisiones en materia de seguridad y defensa en la vertiente intergubernamental, representada a través de las instituciones que representan los intereses directos de los Estados miembros: el Consejo de la Unión y el Consejo Europeo. Junto a ello, la naturaleza de la Unión Europea como organización internacional sui generis basada en el principio de atribución de competencias y con pleno respeto a la soberanía de los Estados miembros, genera obstáculos a la hora de articular una verdadera autonomía estratégica por conllevar una la redefinición forzada del concepto de soberanía estatal (Arteaga, 2016).

Es necesario apuntar que la capacidad de actuación en materia de seguridad y defensa de la Unión Europea ha experimentado un cambio forzado por el propio contexto geopolítico, haciendo que la guerra de Ucrania haya sido catalogada como un cambio sísmico en la arquitectura de seguridad europea (Costa & Barbé, 2023). Como dijo Josep Borrell “[E]uropa debe aprender rápidamente a hablar el lenguaje del poder” (Weiler, 2020). Esto viene a significar que el sistema internacional basado en normas pasa a ser un sistema internacional con normas que son vulneradas por diferentes actores internacionales, donde las dinámicas de poder se alzan como medio de relación (Mearsheimer, 2001). Ello ha generado un inicio de cambio de paradigma en el seno de la Unión Europea visible a través de la comparativa entre la situación inmediatamente posterior al conflicto y las decisiones adoptadas con posterioridad, constatando cierto avance en materia de seguridad y defensa. Aun así, la Unión Europea ha tenido un rol de gestor parcial e indirecto en el conflicto ruso-ucraniano, sin llegar a constituirse como un actor integral e integrado (Härtel, 2023). Este hecho no ha imposibilitado el avance de la Unión Europea en materia de seguridad y defensa, pero sin bordear varios de los obstáculos estructurales a los que se enfrenta en la consecución de una plena capacidad de actuación en materia de seguridad y defensa, especialmente en las dimensiones política e industrial. Los avances más significativos, por tanto, se centran en la dimensión operativa.

Un avance en esta dimensión es el aumento de la influencia europea en la respuesta diplomática global frente a la agresión rusa por parte de los países europeos (Helwing, 2023). Ello se ha traducido en la toma de un papel más activo por parte de los EEMM en la misión de contrarrestar la agresión rusa. Los países europeos, en particular aquellos más cercanos geográficamente a Rusia, han experimentado tensiones y desafíos constantes debido a las acciones agresivas de Rusia en la esfera internacional, viéndose impulsados a consolidar esfuerzos y reforzar su respuesta diplomática como una medida para contrarrestar la agresión rusa. Una afirmación que encuentra cabida en la adopción de posturas comunes, la promoción de un enfoque conjunto en foros internacionales y la implementación de sanciones adoptadas por la Unión Europea contra Rusia, impulso que no estuvo presente en conflictos anteriores similares como la Guerra de Abjasia o la guerra de Georgia (Härtle, 2023). Este hecho ha hecho que la invasión de Ucrania se considere una especie de “ventana de oportunidad” para el desarrollo de la autonomía estratégica (Abad, 2024: 135).

Otro avance es el despliegue del Fondo Europeo para la Paz, como mecanismo extrapresupuestario para financiar por primera vez apoyo letal a terceros, en este caso a Ucrania (Karjalainen & Mustasilta, 2022). Un instrumento que fue creado en 2021 con el objetivo de “prevenir conflictos, consolidar la paz y reforzar la seguridad internacional” (Consejo Europeo y Consejo de la Unión Europea, n.d.) elementos contrarios a una medida que implique un suministro de apoyo letal a terceros. Ello muestra una evolución de la Unión Europea como organización que comienza en un enfoque centrado en la seguridad y que actualmente avanza hacia una dimensión más amplia que abarca la defensa como necesidad para mantener la seguridad (Koppa, 2022).

En esta dirección, también se constata cierto avance a través del despliegue de la misión de asistencia militar denominada Operación Asistencia UE a Ucrania (EUMAM-Ucrania), cuyo objetivo principal es “…mejorar la capacidad militar de las Fuerzas Armadas ucranianas para que puedan defender la integridad territorial y la soberanía de Ucrania dentro de sus fronteras reconocidas internacionalmente, así como proteger a la población civil”(Koppa, 2022).  Esta constituye la primera misión a través de la cual se presta asistencia contra un país europeo (Rusia) y que esa asistencia se traduce en un suministro de “munición y equipos y plataformas militares diseñados para producir efectos letales” (Consejo de la Unión Europea, 2022). Es necesario recalcar que no es la primera misión que tiene por objetivo mejorar las capacidades de las fuerzas armadas a través del suministro de equipos como se extrae de la comparativa del articulo 1, apartado 2 de la Decisión (UE) 2021/1923 del Consejo de 4 de noviembre de 2021 y el artículo 1 apartado segundo de la Decisión (PESC) 2022/1968 del Consejo de 17 de octubre de 2022). Sin embargo, se trata de un suministro muy diferente al establecido en la misión EUFOR- Althea (Council of the European Unión, 2021). Entre ambas, llama la atención que mientras la misión EUFOR- Althea tiene un mandato ejecutivo limitado (Estado Mayor de la Defensa, n.d.), en la misión EUMAM-Ucrania se recalca en el artículo 7 de la Decisión (UE) 2021/1923 del Consejo de 4 de noviembre de 2021, el carácter no ejecutivo de la misma (Council of European Union, 2021b). Ello hace sospechar que la proyección de fuerza depende del actor estratégico sobre la que se pretenda proyectar.

Conclusiones

La guerra en Ucrania ha constatado el surgimiento de diferentes aproximaciones en torno al concepto de autonomía estratégica, debido a la dependencia del concepto con respecto al entorno estratégico concreto. Unas aproximaciones que no son meras coincidencias, sino que responden a diferentes entornos estratégicos que coexisten y se ven afectos por diferentes contextos geopolíticos, que a su vez, generan una serie de necesidades, amenazas y retos. Por lo tanto, aquellos estados con ecosistemas de seguridad coincidentes o similares es probable que puedan desarrollar una estrategia conjunta en materia de defensa, no en sentido universal, sino sobre ciertos aspectos o elementos que se encuentren en la zona de coincidencia entre ambos entornos estratégicos. Sin embargo, ello generaría diferentes niveles de integración en materia de seguridad y defensa entre los distintos Estados miembros, surgiendo diferentes estrategias de seguridad y defensa dentro de la estructura de la Unión Europea, lo que podría producir mayores divisiones y duplicidades. Una posible solución es realizar un estudio pormenorizado de los entornos estratégicos de los 27 Estados miembros y focalizar la actuación en los puntos coincidentes, dado que un exceso de ambición puede generar un fracaso de expectativas que mine la proyección exterior de la Unión Europea.

Como ya se ha expresado, la Unión Europea está formada por distintos Estados miembros y por tanto con diferentes entornos estratégicos, cada uno influenciado por elementos identitarios, culturales e históricos difícilmente alienables en el corto periodo de tiempo, afectando la manera en la que los estados se interrelacionan. Es necesario advertir, que los estados actúan conforme a una serie de intereses, necesidades, recursos y limitaciones, sin que ello redunde en un posicionamiento en el conflicto a favor de alguna de las facciones enfrentadas. Ello convierte el conflicto ucraniano en un momento de especial importancia para conocer y analizar las interrelaciones, necesidades y recursos de cada actor estatal, y, por tanto, es un momento de reevaluación del presente y del pasado, para una correcta proyección en el futuro.

La guerra en Ucrania ha impulsado la autonomía estratégica especialmente en la dimensión operativa relativa a las capacidades, una dinámica presente desde los inicios de la Unión Europea. Sin embargo, y partiendo de que ha de darse una concurrencia no jerárquica entre la dimensión política, industrial y operativa, es conveniente equilibrar los esfuerzos y avances en estos tres niveles de forma simultánea. 

El aumento progresivo de la inquietud en Europa en torno a las cuestiones relacionadas con la seguridad y la defensa ha generado un cambio en la agenda de la Unión Europea.  Esta creciente preocupación, originada por diversos desafíos y amenazas en el ámbito de la seguridad, ha motivado la reevaluación y reajuste de enfoques colectivos en aras de fortalecer la capacidad de la UE para abordar de manera efectiva los retos emergentes.

Este cambio paradigmático se manifiesta no solo en la intensificación de las discusiones y acciones relacionadas con la seguridad, sino también en la formulación de estrategias y políticas orientadas a consolidar la autonomía estratégica de la Unión Europea y a garantizar la protección de sus ciudadanos en un entorno global cada vez más complejo e impredecible. En consecuencia, la Unión Europea ha asumido un papel más proactivo y determinado en el ámbito de la seguridad y la defensa, respondiendo a las demandas cambiantes de su entorno geopolítico y comprometiéndose a fortalecer la cooperación entre los Estados miembros en estos aspectos cruciales para la estabilidad y el bienestar común. Sin embargo, este cambio de agenda se ha dirigido hacia áreas en las que la Unión Europea históricamente ha tenido una influencia limitada o una menor capacidad. Esta transición plantea desafíos y preocupaciones sobre el futuro papel y la proyección de la Unión Europea a nivel internacional, dado que un cambio en la agenda hacia cuestiones sobre las cuales la Unión Europea tiene menor influencia puede derivar en una pérdida de capacidades y proyección en la escala internacional. Ello afectaría la cooperación en materia de defensa y por ende, afectaría a la integración en materia de seguridad y defensa.

El conflicto ruso-ucraniano ha mostrado la existencia de obstáculos estructurales que han imposibilitado aumentar el nivel de integración en materia de seguridad y defensa, especialmente en las dimensiones industrial y política, necesarias para la consecución de una verdadera autonomía estratégica. Esto conlleva el peligro de desarrollar la dimensión operativa relativa a las capacidades en discordancia con las dimensiones industrial y operativa, hecho que plantea serias preocupaciones debido a la especial interrelación entre ellas, dado que las capacidades operativas no pueden desarrollarse sin un respaldo industrial sólido o una estrategia política unificada. Ello puede conducir a escenarios en los que, teniendo capacidades suficientes, no se pueden desplegar debido a las discrepancias en torno al destino o finalidad perseguida.

La preferencia de los Estados miembros de suministro doméstico o empresas foráneas en materia armamentística se han mantenido en el conflicto ruso-ucraniano, con perspectivas de incrementarse. Esto se debe principalmente a la escasa inversión e investigación conjunta en materia armamentística y la preferencia de adquisición armamento listo para usar debido a la inminencia de las amenazas y el nivel de riesgo que pretenda asumir cada estado en su cadena de suministro. Junto a ello, se ha puesto de manifiesto la sensibilidad de la soberanía nacional en materia de seguridad y defensa por parte de los distintos Estados miembros, especialmente en la articulación de un liderazgo común, teniendo como resultado la falta de una estrategia unificada en el conflicto de Ucrania.

Finalmente, en relación al envió de armas por parte de los diferentes estados europeos a Ucrania, es necesario recalcar que se ha de clarificar y diferenciar a nivel diplomático y político, la venta de la donación, dado que ambas opciones responden a distintos intereses. La venta de armas implica transacciones comerciales entre países, donde el interés nacional y los beneficios económicos juegan un papel primordial. Los estados exportadores pueden estar motivados por el impulso de fortalecer sus industrias de defensa, garantizar alianzas estratégicas o generar ingresos a través de la venta de armas. En el caso específico de Ucrania, la venta de armas puede reflejar intereses geopolíticos y estratégicos, donde los estados proveedores buscan establecer o fortalecer relaciones bilaterales, influir en la dinámica regional o incluso contrarrestar la influencia de otros actores en la región. Por otro lado, la donación de armas está más relacionada con consideraciones de solidaridad, apoyo político y humanitario. Por lo tanto, esta distinción es esencial para evaluar el alcance y las implicaciones éticas, políticas y estratégicas de las acciones de los distintos Estados miembros.

Nota sobre la autora:

Sara Yildiz Bravo es Investigadora en el Departamento de Derecho Internacional Público de la UNED y doctoranda en el programa de Doctorado en Unión Europea. Su especialidad abarca el Derecho Internacional Público, especialmente el Derecho Europeo y el Derecho Internacional Humanitario. Correo electrónico: sara.yildiz@der.uned.es

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