MARIO LABORIE
Instituto Universitario Gutiérrez Mellado/UNED, España
Title: European Union: Geopolitics and Transatlantic Relations
Resumen: En un panorama estratégico marcado por la competencia entre grandes potencias a escala global, agravada por los conflictos en Ucrania y Gaza, surge la necesidad de examinar el papel de la Unión Europea en el escenario mundial. En medio de debates sobre la pretendida autonomía estratégica de la UE y su acción geopolítica, se trata de delinear la posición actual de Europa en el tablero mundial, evaluando tanto las relaciones transatlánticas en general como las existentes entre la OTAN y la UE en particular. Con todo, este artículo aborda la capacidad y voluntad de la UE para convertirse en un verdadero actor estratégico.
Palabras clave: Unión Europea; Estados Unidos; Geopolítica; OTAN; Relaciones transatlánticas.
Abstract: Amidst a strategic landscape marked by competition among major global powers, exacerbated by conflicts in Ukraine and Gaza, there arises the need to examine the role of the European Union on the world stage. Amid debates surrounding the purported strategic autonomy of the EU and its geopolitical actions, this article seeks to delineate Europe’s current position on the global chessboard, assessing both transatlantic relations in general and those existing between NATO and the EU in particular. Nevertheless, this article addresses the EU’s capacity and willingness to become a genuine strategic actor.
Keywords: European Union; United States; Geopolitics; NATO; Transatlantic relations.
Para citar este artículo/To cite this article: Mario Laborie, <<Unión Europea: geopolítica y relaciones transatlánticas>>, Revista de Estudios en Seguridad Internacional, Vol. 10, No. 2, (2024), pp. 89-104. DOI: http://dx.doi.org.10.18847/1.20.7
Introducción
La “Unión Europea debe aprender el lenguaje del poder” y desarrollar “músculo” en el ámbito de su seguridad (Europa Press, 2019). Desde que se produjo esta declaración de la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, otros líderes europeos han respaldado recurrentemente esa afirmación. De esta manera queda reflejada la creciente preocupación de la Unión Europea por adaptarse al dinámico panorama internacional que, ya desde antes de 2019, exhibía patentes signos de deterioro.
Efectivamente, en un entorno desordenado e incierto como el actual, marcado por el retorno de la geopolítica como marco para entender las relaciones internacionales, la UE se siente sacudida por la pugna entre las grandes potencias y busca, al menos aparentemente, resituarse en el escenario mundial. De esta forma, se entienden los continuos debates sobre la necesidad de convertirse en un verdadero actor estratégico, aunque en ocasiones no resultan claros ni el significado ni las implicaciones de ese término.
Las guerras en Ucrania y Gaza han relanzado, y de qué manera, el debate intraeuropeo por alcanzar un cierto grado de autonomía estratégica que le permita influir en el tablero mundial, sin condiciones previas y de acuerdo con sus intereses.
En cualquier caso, la UE parte de una posición desfavorable para ejercer autentico poder. Durante los últimos 75 años, la seguridad y defensa europeas han estado indisolublemente ligadas a Estados Unidos. Esta dependencia ha condicionado el desarrollo de una auténtica política común de defensa, cuestión que no ha preocupado ni a los gobiernos ni a la ciudadanía europea durante lustros. A la vez, la subordinación a Washington ha permitido favorecer el desarrollo económico comunitario y atenuar las tradicionales discrepancias entre atlantista y europeístas.
En este contexto, el presente artículo evaluará, en primer lugar, la evolución de las relaciones transatlánticas, su estado actual y las perspectivas abiertas a corto y medio plazo. Seguidamente, se analizarán los fundamentos de las seguridad y defensa europeas. En este punto, se aborda la capacidad y voluntad de la UE para actuar estratégicamente en la arena internacional. Finalmente, se exponen las líneas de acción que se estarían abriendo con el fin de fortalecer la defensa europea de manera urgente; en este sentido, las relaciones OTAN-UE juegan un papel esencial.
Las relaciones transatlánticas en una era de competición global
Desde el final de la Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos y Europa han mantenido una estrecha asociación. Este vínculo transatlántico abarca la membresía de 32 países a la OTAN, relaciones con las instituciones de la Unión Europea y bilaterales con la mayoría de los países europeos. El decidido apoyo estadounidense durante décadas ha permitido tanto a la OTAN como a la UE aumentar el número de miembros.
Marcada por intereses y, al menos sobre el papel, valores compartidos, estas relaciones se institucionalizaron a través del Tratado de Washington de 1949 y la creación de la Alianza Atlántica. A pesar de tensiones periódicas, los líderes políticos de ambos lados del Atlántico han valorado tanto a la OTAN como a la UE por su importancia en la protección de intereses estratégicos y económicos compartidos. Durante décadas, Estados Unidos ha considerado a esta asociación como fundamental para la estabilidad en Europa y la contención de rivalidades entre grandes potencias (Archick, 2024).
Tras el derrumbe de la URSS y el surgimiento de un mundo unipolar regido por EE. UU., el mundo sufrió la expansión estratégica de los valores e intereses occidentales. Los “dividendos de la paz” tuvieron repercusiones sobre la OTAN, aunque mucho menos de lo esperado. Las alianzas están destinadas en teoría a disolverse ante cambios significativos en el nivel de riesgo que enfrentan sus miembros. Es probable que una alianza se deshaga si los estados que representaban la amenaza original se debilitan considerablemente, ya que sus miembros requerirán menos recursos externos. Esta dinámica explica por qué las alianzas durante periodos de guerra suelen desvanecerse una vez alcanzada la victoria, y sustenta la idea de que la OTAN se disolvería gradualmente una vez desaparecida la amenaza soviética (Walt, 1997).
No obstante, en la década de 1990, la OTAN logró disipar las incertidumbres que rodeaban su identidad, impulsada por tres razones esenciales: en primer lugar, la continua presencia de Rusia como una amenaza residual, respaldada por su vasto arsenal nuclear y sus amplias capacidades militares convencionales; en segundo lugar, la aparición de nuevas amenazas, como los conflictos en los Balcanes y el terrorismo internacional; y finalmente, la persistente necesidad de mantener relaciones amistosas entre los aliados (Duffield et al., 2008: 302).
En resumen, aunque las razones originales que llevaron a la formación de la Alianza habían quedado atrás desde hace tiempo –siguiendo a Walt (1997)–, factores como la presencia de una potencia hegemónica incuestionable, la credibilidad en su capacidad de acción, el nivel de institucionalización y su habilidad para mitigar la incertidumbre explican, más de 75 años después de su fundación, su durabilidad.
Las intervenciones militares en Afganistán e Irak, realizadas con apoyo europeo, constituyeron la mejor expresión del expansionismo estratégico de EE. UU. y una muestra inequívoca de su hegemonía en los asuntos globales.
Sin embargo, a mediados de la pasada década los síntomas de agotamiento de la gran potencia eran palpables. Su gigantesco déficit comercial, la emergencia de China como competidor y la necesidad de afrontar los importantes retos internos se reflejaron en la Estrategia de Seguridad Nacional 2015. En ese documento estratégico, último de la era de Barack Obama, se señalaba que “por muy poderosos que seamos y sigamos siendo, nuestros recursos e influencia no son infinitos”, al mismo tiempo que ligaba la seguridad nacional a la prosperidad de la propia nación (The White House, 2015). Todo indicaba la urgencia de redirigir la política exterior hacia nuevas estrategias que integraran fortaleza económica, alianzas internacionales, valores y poder militar, con el fin de avanzar en los intereses del país y salvaguardarlo de las amenazas emergentes.
La inesperada victoria de Donald Trump en las elecciones presidenciales de noviembre de 2016 fue un claro indicio del malestar en la sociedad estadounidense y su anhelo por un enfoque más doméstico en la política federal.
Desde el principio de su mandato, Trump mostró su disposición en cumplir con ese deseo. Se esta manera el contenido de la Estrategia de Seguridad Nacional de 2017 (NSS 2017) no sorprendió al afirmar que “[e]sta Estrategia de Seguridad Nacional pone a Estados Unidos en primer lugar” (The White House, 2017). La “nueva estrategia se basa en un realismo basado en principios, guiado por nuestros intereses nacionales vitales y enraizado en nuestros valores intemporales”. Los autores de la NSS 2017 la consideraban “realista” debido a que “reconoce el papel central del poder en la política internacional, afirma que los estados soberanos son la mejor esperanza para un mundo pacífico, y define claramente nuestros intereses nacionales”. Sobre esta base, la acción exterior de Trump se caracterizó por su enfoque revisionista, disruptivo y unilateral que priorizaba, desde un punto de vista nacionalista, los pretendidos intereses estadounidenses sobre las tradicionales alianzas y compromisos multilaterales.
La presidencia de Donald Trump representó un cataclismo para las relaciones transatlánticas, especialmente en lo que respecta al Acuerdo Transatlántico para el Comercio y la Inversión (TTIP en siglas en inglés), destinado a reducir las barreras comerciales entre Bruselas y Washington. Este acuerdo, que ya había sufrido un estancamiento durante la administración de Obama, quedó definitivamente paralizado debido a las medidas proteccionistas impuestas por Trump a los productos europeos (Parlamento Europeo, 2019).
Además, el respaldo al Brexit por parte de Trump y su interés en negociar un acuerdo comercial bilateral con el Reino Unido tras su salida de la UE añadieron una buena dosis de dificultad a las relaciones con la Unión Europea. La brecha fue de tal magnitud que el por entonces presidente del Consejo Europeo, el polaco Donald Tusk, calificó a Trump y a EE. UU. como una “amenaza para la UE”, al mismo nivel que China, Rusia o el islam radical (R. Suanzes, 2017). Por ello, no es de extrañar que el retorno de Trump a la presidencia produzca escalofríos en las cancillerías europeas y que crezca la preocupación de que Washington se vuelva menos fiable a la hora de apoyar a los aliados europeos (Euronews, 2024).
Pero más importante, aquellos mismos postulados revisionistas de Trump fueron empleados con la OTAN. Con la exigencia de que los aliados aumentaran su gasto en defensa, se creó un enorme malestar diplomático que cuestionó la unidad de acción de la Alianza Atlántica y debilitó el vínculo transatlántico (Grammer, 2019).
No obstante, es preciso recordar que todos los presidentes estadounidenses desde George W. Bush expusieron esa misma necesidad (Irish Examiner, 2006). Por ejemplo, ya en 2011, Robert Gates, quien entonces ocupaba el cargo de Secretario de Defensa durante la administración Obama, advirtió que una nueva generación de líderes estadounidenses podría abandonar la OTAN y su compromiso de proteger la seguridad de Europa. Esto se debía a la frustración por la falta de voluntad política y financiación insuficiente por parte de los países europeos para mantener viva la Alianza (Gates, 2011). Las palabras de Gates adquirieron una relevancia profética con la llegada de Donald Trump a la Casa Blanca. Aunque las apelaciones eran las mismas, entonces se expresaban con una franqueza que contrastaba con el lenguaje diplomático anteriormente utilizado.
Por un puñado de votos, Joe Biden alcanzó la presidencia de Estados Unidos en noviembre de 2020. Su victoria fue asumida con la esperanza de que las disrupciones y tiranteces, tanto internas como de política exterior creadas durante la anterior presidencia, quedaran atrás: “Repararemos nuestras alianzas y participaremos en el mundo una vez más. […] Y no sólo lideraremos con el ejemplo de nuestro poder, sino por el poder de nuestro ejemplo. Seremos un socio fuerte y fiable para la paz, el progreso y la seguridad” (La Casa Blanca, 2021). Aquellas declaraciones del nuevo presidente insinuaban un enfoque del liderazgo estadounidense que combinaba firmeza con una actitud más conciliadora. Se vislumbraba un retorno a la diplomacia como una prioridad evidente de su agenda.
Así, la nueva administración se centró en sanar las heridas y reforzar las relaciones con los socios europeos. Este renovado enfoque se ha reflejado no sólo en las acciones diplomáticas, sino también en la implementación de una agenda actualizada en el ámbito de la seguridad (Grieger & Szczepański, 2023).
Al asumir la presidencia, Biden reafirmó el apoyo de EE. UU. con el artículo 5 del tratado de Washington, al mismo tiempo que se comprometió a colaborar con la UE y los gobiernos europeos en cuestiones de interés común. La Administración estadounidense consideró crucial la cooperación con Europa para afrontar la competencia sistémica procedente de China y Rusia. Los líderes europeos acogieron con agrado el retorno de EE. UU. al multilateralismo. Sin embargo, surgieron nuevas controversias, como la retirada sin previo aviso de las tropas estadounidenses de Afganistán en agosto de 2021 y el pacto de seguridad para el Indo-Pacífico –conocido como AUKUS– anunciado en septiembre de 2021 entre Australia, el Reino Unido y Estados Unidos (Archick, 2024).
En lo que respecta a los lazos económicos entre Estados Unidos y la Unión Europea, la Administración Biden dio cierta prioridad a su revitalización, reconociendo las estrechas interconexiones existentes. La economía transatlántica, que abarca los 27 estados miembros de la UE junto con países no pertenecientes a la Unión, como el Reino Unido, Noruega y Suiza, genera alrededor de $6 millardos en ventas de filiales extranjeras y emplea directamente hasta 10 millones de trabajadores anualmente. Sin embargo, si bien los mercados estadounidense y europeo gozan de una relativa apertura, ciertas barreras arancelarias restringen el comercio, lo que ha sido objeto de negociaciones periódicas para un Acuerdo Integral de Libre Comercio (FTA en siglas en inglés). En determinados momentos y circunstancias, las dos partes han abogado por un FTA por razones tanto comerciales como estratégicas por lo que, a partir de 2010, se iniciaron negociaciones para la implantación del TTIP. Sin embargo, debido a desacuerdos sobre el alcance, particularmente en lo concerniente al deseo de la UE de excluir los aranceles agrícolas, aquel posible acuerdo comercial fue relegado y, desde entonces, no se ha avanzado en la negociación de un FTA integral entre EE. UU. y la UE (Akhtar, 2023).
La guerra en Ucrania. La respuesta transatlántica
La invasión de Ucrania por parte de Rusia el 24 de febrero de 2022 cambió el panorama estratégico global, desencadenando una respuesta internacional liderada por Estados Unidos, la OTAN y la Unión Europea. Desde entonces, los países occidentales han proporcionado un apoyo crucial al gobierno de Kiev para que pueda mantener sus operaciones militares. Este apoyo ha sido descrito por el ministro de Asuntos Exteriores ruso, Sergei Lavrov, como una “guerra por delegación”: “la OTAN, en esencia, está comprometida en una guerra con Rusia a través de un proxy y está armando a ese proxy. Guerra significa guerra” (Livingstone, 2022).
Desde el inicio de la agresión rusa, Estados Unidos ha mantenido una posición de sólido respaldo a Ucrania. Esta postura refleja sus intereses estratégicos tanto en la región como en el escenario internacional en el que Washington busca preservar el orden liberal. En ese sentido, las acciones de Rusia no solo afectarían a la seguridad regional, sino que también tienen implicaciones globales (Garamone, 2024). Para afrontar esta amenaza, Estados Unidos ha desplegado alrededor de 20,000 efectivos adicionales en Europa, elevando el total de fuerzas estadounidenses en la región a aproximadamente 100,000 militares. Esto incluye la rotación de hasta dos grupos de combate tipo Brigada en Europa Central y Oriental, el despliegue de alrededor de 10,000 soldados en Polonia y de aproximadamente 3,000 soldados en Rumania, junto con medios navales y aéreos suplementarios (Welt, 2024).
En este escenario, la respuesta de la OTAN ha sido contundente. La crisis desencadenada ha constituido un catalizador para la revitalización de los objetivos militares disuasorios clásicos, destacando la importancia de la defensa colectiva ante posibles amenazas regionales. Durante la Cumbre de la OTAN de Madrid –29 de junio de 2022–, se presentó el nuevo Concepto Estratégico de la Alianza Atlántica. La redacción del documento se había visto estancada durante varios años, debido al temor a que la administración Trump la bloqueara. En este nuevo Concepto, los miembros de la OTAN reafirmaron que “la OTAN es un foro transatlántico único, esencial e indispensable para consultar, coordinar y actuar en todos los asuntos relacionados con nuestra seguridad individual y colectiva”. Además, se enfatizó la disuasión y defensa como la máxima prioridad de la Alianza, relegando otras funciones como la prevención y gestión de crisis, así como la seguridad cooperativa (NATO, 2022).
En la Cumbre de Madrid, también se acordó invitar a Finlandia y Suecia para que se convirtiesen en miembros de la Alianza. En abril de 2023, Finlandia finalizó su adhesión, proceso que Suecia también cerró en marzo de 2024. En cualquier caso, este proceso de ampliación, junto con los nuevos objetivos políticos y militares asumidos por la OTAN, están impulsado la creación de nuevos instrumentos colectivos de respuesta a la amenaza rusa y a las inseguridades emergentes del orden internacional. En palabras del secretario general de la OTAN, Jan Stoltenberg, “hemos entrado en una nueva era de defensa colectiva” (Stoltenberg, 2023).
Durante la Cumbre de la OTAN en Vilna (Lituania) –julio de 2023–, además de reiterar el respaldo a Ucrania frente a la agresión rusa, se reforzó lo acordado en Madrid un año antes. Dos aspectos sobresalen de la declaración final de Vilna. En primer lugar, la OTAN se compromete a fortalecer la defensa colectiva en respuesta a un entorno de seguridad cambiante, reconociendo la posibilidad de un ataque contra la soberanía de los Aliados debido a la amenaza significativa que representa Rusia. En segundo lugar, se ratifica el apoyo a la Unión Europea como un socio fundamental, destacando la importancia de la asociación estratégica para la seguridad y prosperidad de la región euroatlántica. La cooperación entre la OTAN y la UE se enfatiza como esencial en el contexto de la agresión rusa en Ucrania, buscando demostrar unidad y determinación al aprovechar sus papeles complementarios (NATO, 2023).
Los documentos estratégicos de la OTAN subrayan la percepción del presidente Biden de que Rusia constituye una amenaza, no sólo para la seguridad nacional de Estados Unidos, sino también para el orden mundial. Su liderazgo en este tema ha sido bien recibido en Europa como una muestra de la fortaleza del compromiso norteamericano con el vínculo transatlántico. No obstante, es crucial considerar cómo evolucionarán las relaciones transatlánticas a medio plazo, una vez que el ciclo electoral haya concluido. Un aspecto relevante es la postura expresada por el candidato Donald Trump en la campaña electoral, donde sugirió que “alentaría” a Rusia a atacar a cualquier miembro de la OTAN que no cumpla con el objetivo de destinar el 2% de su PIB a la Alianza (Durbin, 2024). Este posicionamiento plantea interrogantes sobre la cohesión futura de la Alianza y el papel de Estados Unidos en la seguridad europea.
Los fundamentos de la seguridad y defensa europea
La seguridad en Europa ha estado estrechamente vinculada a la protección brindada por Estados Unidos durante casi ocho décadas, salvaguardando así nuestro sistema político y económico. Durante este tiempo, la presencia del paraguas estadounidense ha facilitado el proceso de integración representado hoy por la Unión Europea. La subordinación en materia de defensa ha permitido que muchos recursos que podrían haberse destinado a la seguridad propia se hayan dirigido al fortalecimiento de aspectos socioeconómicos. Además, la falta de interés generalizado en desarrollar una capacidad militar efectiva ha contribuido al declive de la defensa nacional como una función primordial de los Estados europeos.
En los últimos años, la competencia entre Estados Unidos y China está definiendo la agenda internacional. Cada asunto, crisis o conflicto se analiza a través del prisma de esta lucha por la supremacía global y las dinámicas de poder. Esta rivalidad entre las grandes potencias ha situado a los países europeos en una posición incómoda, enfrentándose a la necesidad de tomar partido en una competencia en la que no todos se sienten completamente involucrados.
La guerra en Ucrania y otros conflictos regionales, como el de Gaza, están acentuando las tensiones y la incertidumbre económica a escala global. Se observa una división mundial en bloques que no responden, en lo fundamental, a ideologías, sino a intereses geopolíticos y geoeconómicos. En un mundo más polarizado, Europa se encuentra cada vez más presionada para establecer una voz propia e independiente.
¿A la búsqueda de la autonomía estratégica?
Polarización y competencia en el orden internacional explican, en parte, el debate en curso sobre la importancia de que la Unión Europea adquiera una cierta «autonomía estratégica» en política exterior, como una forma de diversificar sus alianzas y fortalecer su posición en el escenario internacional (Pontijas Calderón, 2022). En realidad, la búsqueda de esa autonomía europea ha sido una aspiración arraigada en la UE, activada infructuosamente tras cada crisis que los países miembros no han logrado resolver de manera independiente –Balcanes, Siria o Libia, entre otros– o cuando han mostrado un profundo desacuerdo con las acciones estadounidenses –por ejemplo, Irak–.
No obstante, el significado real de ese término se ha mantenido esquivo durante años. Desde un punto de vista teórico la autonomía estratégica engloba tres elementos principales: económico, tecnológico y de seguridad y defensa (Grevi, 2019). No obstante, ante las circunstancias mundiales descritas, la atención reside en el tercer ámbito dada la absoluta dependencia europea del paraguas proporcionado por EE. UU. a través de la OTAN.
La Estrategia global para la política exterior y de seguridad de la Unión Europea (EUGS en siglas en inglés), aprobada en verano de 2016, señalaba que la UE debía convertirse en un proveedor de seguridad global y que sus esfuerzos «deberían permitir[le] actuar de forma autónoma, al tiempo que contribuye a la OTAN y emprende acciones en cooperación con ella» (Unión Europea, 2016). Esto puede interpretarse como que la UE constituye el instrumento que permite a sus Estados miembros interactuar con los EE. UU. cuando sea posible y sin los recursos de los estadounidenses cuando sea necesario (Biscop, 2017). Aunque, la EUGS “alimenta la ambición de una autonomía estratégica para la Unión Europea” no ofrecía una clara orientación sobre la manera en que la UE, en su conjunto, pretendía alcanzarla.
Josep Borrell, Alto Representante de la UE para Asuntos Exteriores y Seguridad, a finales de 2020, definía esa pretendida autonomía estratégica europea como “la capacidad de pensar por nosotros mismos y de actuar de acuerdo con nuestros propios valores e intereses” (Borrell, 2020). Otras fuentes inciden en ese concepto al entenderla como la posibilidad de “actuar de forma autónoma cuando y donde sea necesario y para trabajar con socios siempre que sea posible” (Presidencia Española Consejo UE, 2023).
En la misma línea, la denominada “Brújula Estratégica” –aprobada por el Consejo Europeo en marzo de 2022–, documento diseñado para guiar la seguridad y defensa europeas en la próxima década. busca fortalecer la autonomía estratégica de la UE, aunque no la define completamente. Sin embargo, al destacar la necesidad de asumir una mayor responsabilidad en su propia seguridad “en colaboración con sus socios cuando sea posible, y sola cuando sea necesario”, parece hacer referencia a este concepto (Consejo de la UE, 2022).
Indudablemente, al discutir sobre “autonomía” en el ámbito de seguridad y defensa europea, se hace referencia a la facultad de actuar sin depender de las directrices o restricciones impuestas por Estados Unidos. Esta autonomía implicaría convertirse en un verdadero jugador geoestratégico “con capacidad y voluntad de ejercer poder o influencia más allá de sus fronteras para alterar el estado actual de las cuestiones geopolíticas” (Brzezinski, 1998: 48). Veamos a continuación, la aplicación de estos dos conceptos, voluntad de influir y capacidad de ejercer el poder por parte de la UE.
Voluntad de influir
En general, la voluntad se refleja en la necesidad de establecer y coordinar protocolos de toma de decisiones desde el ámbito político hasta el militar. En este sentido, hay que enfatizar que la Unión Europea no es una organización de defensa, como la OTAN y no se centra, exclusivamente, en tareas relacionadas con seguridad. Se trata de una asociación supranacional que, casi por obligación, realiza estas labores de seguridad en su sentido más amplio. En otras palabras, la Unión Europea es, en principio, una asociación de Estados iguales, pese a sus diferencias de tamaño: los más pequeños siempre han sabido aliarse entre sí para contrarrestar la influencia de otros mucho más grandes (Lacoste, 2008). Por ello a lo largo de los años, se ha dotado de conceptos, instituciones, mecanismos y procedimientos con los que trata de afrontar los retos de la seguridad.
La Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) constituye la manifestación más genuina de la voluntad europea para actuar autónomamente en el ámbito de la seguridad; no obstante, la UE ha externalizado la defensa del continente en la OTAN. Hay que recordar que el tratado de Lisboa (art. 42, ap. 7) enfatiza la supremacía de la OTAN en asuntos de defensa colectiva para los Estados miembros de ambas organizaciones. De esta forma, los europeos parten de una posición de desventaja a la hora de influir en los asuntos mundiales, ya que su libertad de acción va a depender, según su propia normativa, de otra organización en la que EE. UU. ostenta una indudable preponderancia. Es probable que Washington no vea con buenos ojos la idea de una Unión Europea con mayores capacidades de seguridad y defensa, ya que podría significar una reducción significativa de su dependencia militar de los estadounidenses (Calvo Albero, 2022: 192).
En cualquier caso, con titubeos y a golpe de crisis sucesivas, en los últimos años, se han logrado avances significativos en el ámbito de la defensa europea, estableciendo instrumentos fundamentales como la Cooperación Estructurada Permanente, el Fondo Europeo de Defensa y el Fondo Europeo de Apoyo a la Paz. El objetivo es maximizar el potencial de estas herramientas. Actualmente, se están implementando y fortaleciendo para brindarles mayor coherencia, impulso, sentido y dirección (Borrell Fontelles, 2022).
Con el resurgimiento de los conflictos armados en Europa, los líderes de la UE, aunque no afrontan el mismo entorno de seguridad, comparten la percepción de la amenaza que las acciones militares rusas suponen para la seguridad del continente. Esto, en línea con lo indicado por la Brújula Estratégica, ha llevado a una alineación en las políticas de seguridad y defensa europeas, propiciando avances en la integración en dichos ámbitos (Parada Martínez, 2023).
No obstante, la voluntad política se encuentra lastrada por dos factores transcendentales. El primero reside en el propio carácter restrictivo del sistema de toma de decisiones que el Tratado de Lisboa (art. 42 ap. 2) ofrece para las actuaciones en materia de defensa ya que se adoptan por unanimidad entre los miembros del Consejo de la UE –se excluye específicamente la posibilidad de la utilización de la mayoría cualificada–. En este sentido, se observa una presión creciente del Parlamento Europeo y la Comisión Europea, junto a algunos Estados miembros, para extender el uso de la votación por mayoría cualificada a áreas estratégicas de política exterior y de seguridad, como las sanciones y las misiones civiles. Sin embargo, aplicar este sistema mayoritario a decisiones militares o de defensa puede ser demasiado ambicioso debido a los intereses nacionales en juego. Por ello, se estarían explorando alternativas como el reforzamiento de la mayoría cualificada o la posibilidad de abstención de un Estado miembro sin bloquear la decisión (Pirozzi, 2023).
La falta de una cultura estratégica europea constituye el segundo condicionante para la voluntad para actuar. El objetivo es alcanzar una convergencia en la evaluación de las amenazas a las que se enfrenta Europa, así como un compromiso sólido con respuestas unificadas y coordinadas. Para ello, es fundamental actuar en conformidad con el principio de solidaridad establecido en el Tratado de la Unión Europea, que implica una colaboración estrecha y una disposición a apoyar a los Estados miembros en momentos de necesidad o crisis (EEAS, 2019).
La ya citada Brújula Estratégica expone varias ideas clave sobre la cultura estratégica europea. En primer lugar, destaca la importancia de desarrollar una visión estratégica común para la política de seguridad y defensa de la UE en los próximos años. Este enfoque implica la revisión regular del análisis de amenazas, con una frecuencia mínima de cada tres años, adaptándose según evolucione el contexto estratégico y de seguridad. Además, se resalta la realización frecuente de ejercicios civiles y militares reales en todos los ámbitos, junto con el fortalecimiento de la planificación anticipada, como elementos cruciales para mejorar la preparación, promover la interoperabilidad y respaldar dicha cultura estratégica común (Consejo de la UE, 2022).
Sin embargo, los Estados miembros siguen siendo en muchos aspectos independientes unos de otros; cada uno de ellos conserva sus Fuerzas Armadas, sus propias leyes, sus percepciones y su manera de entender el uso de la fuerza. Pese a los progresos realizados en materia de legislación común sobre ciertas cuestiones, persisten rivalidades y competencias. Factores como la geografía, la historia y las normas sociales continúan siendo obstáculos difíciles de superar únicamente con normativas, ya que implican cuestiones arraigadas que van más allá del simple voluntarismo.
Capacidad de ejecución
El segundo aspecto crucial para que la UE alcance un papel geoestratégico significativo radica en la exigencia de adquirir las capacidades militares adecuadas para llevar a cabo las operaciones que se proponga. Estas capacidades, de naturaleza diversa según el tipo de misión, deben ser creíbles en todo momento. En el ámbito de la defensa, la falta de credibilidad conlleva inevitablemente al fracaso. Por ello, una respuesta estratégica implica la capacidad de identificar y anticipar amenazas a través de una infraestructura integrada de inteligencia, militar y seguridad (Dempsey, 2024).
Salvo algunas excepciones, la mayoría de los líderes políticos europeos, tradicionalmente, han mostrado un mero apoyo retórico al fortalecimiento de la defensa europea. Desde la instauración de un ambicioso Objetivo Operacional Europeo en 1999, que contemplaba una fuerza de reacción rápida de 60,000 efectivos, hasta proyectos como las Iniciativas de Capacidades de Defensa o los Grupos de Combate, han demostrado cierta inventiva para destacar su disposición a mejorar la capacidad militar limitada de Europa. Incluso se ha planteado la idea de un ejército europeo. Aunque en el pasado se ha sugerido esta posibilidad como una forma de impulsar la integración política de la UE, en realidad, la creación de un ejército comunitario europeo no está en la agenda, principalmente porque no es factible, a la vista de la situación actual. En realidad, ninguna de estas iniciativas ha tenido mucho recorrido.
A pesar de los avances registrados en la PCSD, Europa todavía adolece de una postura militar que inspire credibilidad. Esta carencia obstaculiza la capacidad de la UE para intervenir de manera eficaz y fiable en escenarios considerados como críticos. La falta de medios y servicios suficientes, como transporte estratégico, comunicaciones seguras, recursos de inteligencia, vigilancia y reconocimiento, así como drones, sistemas espaciales y capacidades anfibias, entre otros, contribuye a esta situación. Además, se observa una marcada fragmentación e ineficiencia en múltiples aspectos. Los Estados miembros de la UE disponen de una diversidad de sistemas que no son interoperables entre sí. Por ejemplo, en el seno de la UE existen más de treinta modelos distintos de carros de combate, veinte variantes de aeronaves y una decena de modelos de aviones cisterna (Borrell Fontelles, 2022).
La invasión de Ucrania por Rusia ha representado un revés para el idealismo europeo, que se ha visto confrontado repentinamente con un conflicto armado en las fronteras del continente, planteando un desafío significativo a los valores e intereses defendidos por la UE. La guerra ha reactivado indudablemente el interés de la Unión en fortalecer sus capacidades de defensa. En un contexto donde la amenaza rusa se percibe como concreta y el respaldo estadounidense es incierto, surge la oportunidad de revitalizar la PCSD. En este sentido, el concepto de “Europa de la defensa”, anteriormente difuso, ha resurgido en un debate influenciado por la situación geopolítica actual. Durante la reunión de los 21 y 22 de marzo de 2024, los líderes de la Unión discutieron sobre cómo avanzar en este concepto y adoptaron medidas relacionadas con Ucrania, la seguridad y defensa, Oriente Próximo y la respuesta a las crisis actuales (Consejo Europeo, 2024).
¿Una autonomía estratégica de la UE limitada por su relación con la OTAN?
El actual escenario estratégico europeo se caracteriza por la asertiva intención de Rusia de modificar el orden internacional en sentido favorable a sus intereses, mientras que la UE, la OTAN y EE. UU. respaldan a Ucrania y adoptan medidas de disuasión y defensa. El contexto resultante, en palabras del primer ministro polaco, Donald Tusk sería que “estamos en una época de preguerra. No exagero. Cada día es más evidente” (Rodríguez-Pina, 2024).
Sin duda, una victoria de Putin en Ucrania y un triunfo trumpista en las elecciones presidenciales resultarían en un debilitamiento de la Alianza Atlántica. De ocurrir de esta manera –victoria de rusa en Ucrania y debilitamiento de la OTAN–, no es descartable que Moscú acentúe su agresividad contra los países europeos, de momento a través de estrategias hibridas en la zona gris, pero sin excluir otros instrumentos de surgir la oportunidad.
En este sentido los síntomas son ciertamente preocupantes. A lo largo del mes de abril de 2024, se registraron una serie de eventos que evidencian la creciente agresividad de los servicios de inteligencia de Moscú en países occidentales. Entre estos incidentes se incluyen la detención de espías, ataques a instalaciones de producción de armamento vinculadas al apoyo a Ucrania, sabotajes en la infraestructura ferroviaria y de suministro de agua de la Unión Europea, así como ciberataques a gran escala (Redondo y Iriarte, 2024). Estos acontecimientos son indicativos de una nueva fase en la guerra híbrida perpetrada por Rusia. Ante esta situación, Europa, con o sin EE. UU., está abocada a un rearme acelerado que aumente drásticamente la disuasión.
Ante la urgencia de fortalecer la defensa europea, se estaría buscando una solución pragmática que se apoyaría en dos líneas de acción concurrentes: un mayor fortalecimiento de la PCSD y la constitución de un auténtico pilar europeo en la OTAN. De esta manera, los esfuerzos van encaminados más bien a lograr un grado aceptable de autosuficiencia en algunas capacidades básicas que le permita colaborar con otros en grado de igualdad y no de subordinación (Calvo Albero, 2022).
Fortalecimiento de la PCSD
Los Estados miembros de la UE parecen estar comprometidos a implementar medidas concretas con las que avanzar en la defensa europea y afrontar los crecientes desafíos de seguridad. Se busca mejorar la preparación y capacidad de la defensa y para lograrlo, se requieren esfuerzos adicionales, incluyendo un aumento significativo de los presupuestos militares y una mejor inversión conjunta. También se pretende mejorar el acceso de la industria europea de defensa a financiación público-privada, así como fomentar el desarrollo y adquisición conjunta de capacidades esenciales. Entre estas destacan el despliegue rápido, la movilidad militar, la seguridad espacial, la ciberseguridad y la lucha contra la manipulación de la información por parte de actores extranjeros (Consejo Europeo, 2024).
La preparación de la UE en defensa, esencial para proteger a sus ciudadanos, territorio, activos y valores democráticos, depende en gran medida de la industria europea de defensa. A primeros de marzo de 2024, von der Leyen presentó la primera estrategia industrial de defensa de la UE. Se persigue mejorar la ordenación industrial de defensa europea mediante la inversión colaborativa, la investigación, el desarrollo, la producción, la adquisición y la propiedad en el seno de la UE (Comisión Europea, 2024). Con la aprobación de esta estrategia, la UE aspira a superar su respuesta inicial a la invasión de Rusia e incrementar la capacidad industrial en materia de defensa a largo plazo. Después de destacarse en la gestión de crisis durante la pandemia del coronavirus, la Comisión Europea ha adquirido un poder sin precedentes. A medida que los Estados miembros reconocen sus vulnerabilidades en defensa, el momento para el avance de la UE en la política industrial de defensa es propicio. En esencia, la estrategia impulsa la adquisición conjunta de armamento por parte de los Estados miembros dentro de Europa (Besch, 2024).
Aunque estos esfuerzos, sin duda, van en la dirección correcta, no son suficientes para garantizar la disuasión y defensa de la UE. Por ello, desde la declaración de Versalles –11-12 de marzo de 2022– los documentos políticos y estratégicos de la UE reiteran sin excepción que la cooperación entre la UE y la OTAN, en consonancia con los principios establecidos en los Tratados y acordados por el Consejo Europeo, es esencial para la seguridad del continete. El fortalecimiento de la UE en este ámbito beneficia la seguridad transatlántica, complementando el papel de la OTAN que sigue siendo el pilar de la defensa colectiva de sus miembros (Consilium, 2022).
En el actual contexto geopolítico caracterizado por la competencia sistémica entre potencias, la disuasión emerge como el pilar fundamental de la defensa. La respuesta de Bruselas a la escalada militar rusa en la frontera con Ucrania indica que, a medio plazo, la UE no podrá salvaguardar su seguridad sin la cooperación de la OTAN, lo que implica la participación de Estados Unidos. En otras palabras, en momentos de crisis, la atención se centra en la Alianza y, especialmente, en Washington. Con ello, la UE estaría reconociendo que la PCSD, por sí sola, no puede asegurar la estabilidad regional de Europa y que fragmentar los esfuerzos militares europeos carece de sentido. Por consiguiente, el fortalecimiento de la asociación estratégica entre la OTAN y la UE adquiere una relevancia crucial en el actual panorama de seguridad, donde ambas organizaciones y sus miembros se enfrentan a desafíos similares.
Pilar europeo de la OTAN
La Unión Europea se encuentra en una situación de precariedad estratégica defensiva y necesita de la Alianza Atlántica para fortalecer su posición. Sin embargo, para consolidar el vínculo transatlántico, es necesario desarrollar un pilar europeo basado en la igualdad, en lugar de la subordinación (Palomares Lerma, 2023).
La seguridad de la UE y la de la OTAN están interrelacionadas; 23 Estados miembros de la UE son también aliados de la OTAN. Por ello, una mayor coherencia y asistencia mutua entre Europa y Estados Unidos en materia de seguridad y defensa es imprescindible para asegurar una relación equilibrada y mutuamente beneficiosa en todos los aspectos estratégicos. Así, se entiende que la Brújula Estratégica de la UE abogue por que el diálogo estratégico sea un elemento esencial que fortalezca la asociación transatlántica, a través de promover una mayor cooperación en seguridad, defensa, tecnología, cambio climático o ciberseguridad (Consejo Europeo, 2022). “Durante demasiado tiempo hemos delegado nuestra seguridad externa en Estados Unidos. Ahora debemos asumir nuestra responsabilidad estratégica y ser capaces de defender Europa por nosotros mismos, construyendo un pilar europeo sólido dentro de la OTAN” (Borrell Fontelles, 2024).
Efectivamente, en los últimos meses, se ha establecido un cierto consenso a nivel comunitario en que el fortalecimiento militar europeo se sitúe bajo el paraguas de la OTAN. La idea es que una europeización decidida de la Alianza Atlántica podría convertirse en la base de una autonomía estratégica de carácter limitado para la UE. La PCSD, en lugar de operar de manera enteramente autónoma, podría fortalecer el pilar europeo de la OTAN, contribuyendo así a equilibrar la relación con EE. UU. y compensar una posible disminución del compromiso estadounidense en un futuro no demasiado alejado (Sweeney, 2024).
A través de la PCSD, los europeos muestran disposición para participar en la revisión de la Alianza, buscando asumir un liderazgo estratégico en su entorno y fortalecer su defensa. La incorporación reciente de Suecia y Finlandia a la OTAN impulsaría esta tendencia.
También, estas circunstancias podrían hacer mejorar las relaciones entre la UE y el Reino Unido. La política de seguridad y defensa se caracteriza por su naturaleza intergubernamental, lo que la distingue como una de las políticas menos comunitarias dentro de la Unión Europea. Para países como el Reino Unido, con una tradición de escepticismo hacia la integración comunitaria, resulta más accesible involucrarse en un ámbito que se basa principalmente en la cooperación entre gobiernos nacionales. Esta dinámica otorga al Gobierno británico una mayor flexibilidad institucional para participar en esta política. Así, el campo de la seguridad y la defensa emerge como un terreno propicio para establecer vínculos y cooperación entre ambas partes (Borrell citado por Miguel, 2024).
En última instancia, se buscaría un reequilibrio de la Alianza, con una mayor asunción de responsabilidad por parte de los europeos y un papel facilitador de los estadounidenses. Ambas partes podrían estar interesadas en establecer una nueva Alianza basada en una asociación genuina, donde los europeos, respaldados por los Estados Unidos, alcancen cierta autonomía estratégica, abiertamente, limitada.
Conclusiones
Desde hace décadas, Europa ha descuidado sus obligaciones para compartir la carga necesaria en materia de seguridad y defensa, mientras compite en sectores de interés estratégico para la economía estadounidense. Tradicionalmente, los líderes europeos han diferenciado entre las cuestiones de seguridad y las comerciales en sus relaciones con Estados Unidos. Por un lado, han confiado en el poder militar estadounidense para garantizar la disuasión y defensa a través de la OTAN, mientras que, por otro lado, han continuado con su desarrollo económico compitiendo con los norteamericanos comercialmente. Esta perspectiva se ilustra en el fracaso de las negociaciones comerciales en el marco del TTIP y en la alineación europea con la política exterior de Estados Unidos en conflictos como Afganistán e Irak. Esta dualidad en las relaciones no exenta de contradicciones, se manifiesta en los aranceles impuestos por Estados Unidos a ciertos productos europeos –y viceversa–, así como en la creciente presencia militar estadounidense en Europa.
Desde la óptica de Trump y, en menor medida, también de Biden, esta contradicción resulta inaceptable. El republicano, una vez más en la contienda electoral, busca implementar una política exterior transaccional. En otros términos, no es viable ser una potencia económica autónoma sin cumplir con el compromiso de defensa colectiva que debe unir ambas orillas del Atlántico.
Una posible victoria de Trump, con toda seguridad, provocará inestabilidades en las relaciones transatlánticas. Su retórica y políticas previas han generado desazón entre los aliados europeos respecto a la fortaleza del vínculo transatlántico. Su enfoque unilateral y la tendencia a cuestionar el valor de las alianzas internacionales podrían debilitar la confianza y la colaboración entre Estados Unidos y Europa, lo que a su vez afectaría a la capacidad de Occidente para abordar desafíos comunes de manera efectiva. Los intereses económicos y la cooperación en materia de seguridad internacional pueden ser sacrificados por motivos geopolíticos e ideológicos.
Además, Europa, convertida en un mero apéndice de EE. UU. en cuestiones estratégicas, ha perdido prestigio y, sobre todo, poder en antiguas áreas de influencia. El desenganche de Europa por parte de antiguas colonias africanas, que ahora abrazan a Rusia y China, es una muestra inequívoca.
En el contexto geoestratégico actual, surge un creciente impulso dentro de la Unión Europea para fortalecer sus capacidades de defensa y seguridad, reconociendo la importancia de desempeñar un papel más significativo como actor estratégico. Sin embargo, surge el interrogante sobre cómo concretar este propósito, dado que tanto nuestra voluntad como nuestra capacidad aún requieren un desarrollo más completo. La modernización de las capacidades de defensa europeas, combinada con una participación más activa en la revisión de la Alianza Atlántica, con miras a lograr un reparto de responsabilidades más equitativo entre ambas orillas del Atlántico, representan pasos fundamentales hacia una defensa más eficaz y creíble; a pesar de que pueda implicar la aceptación de una autonomía estratégica europea restringida.
Nota sobre el autor:
Mario Laborie es coronel (ET-r) Doctor en Seguridad Internacional, profesor invitado en el máster paz, seguridad y defensa del Instituto Universitario Gutiérrez Mellado (UNED) y Subdirector Adjunto del IUGM.
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