El final de la Pax americana. La evolución del sistema internacional. Los nuevos equilibrios

ADELA M. ALIJA

Universidad Antonio de Nebrija, España

Title: The end of the Pax Americana. The Evolution of the International System. The New Balances

Resumen: En este artículo, partimos de la idea de que no estamos todavía ante una redefinición de del orden mundial creado tras la Segunda Guerra Mundial y la Guerra Fría. Ahora bien, nos encontramos ante un cuestionamiento profundo del sistema y ante desplazamientos en los equilibrios de poder que parecen mostrarnos el final de una era.

El orden (o desorden) mundial del siglo XXI en el que nos encontramos está marcado por elementos que introducen incertidumbre e inseguridad. Recesión económica, pandemia, guerra, crisis diversas, desaceleración de la globalización (o quizá desglobalización) … hacen un mundo complejo y desordenado. Sobre todos estos elementos mencionados, la guerra en Ucrania representa un momento decisivo para la construcción de un nuevo orden mundial.

El concepto de Pax Americana es discutible y ha sido discutido ampliamente, como analizaremos en nuestro artículo. Si consideramos el término desde la perspectiva de la supremacía de Estados Unidos en el sistema internacional, no cabe duda de que el orden mundial del siglo XX ha estado marcado por el poder estadounidense. El final de la pax americana daría lugar a un nuevo orden mundial, el orden liberal internacional habría finalizado y un nuevo orden “postoccidental” se estaría construyendo. Pero, ¿qué clase de orden? La sustitución de la pax americana y, por lo tanto, del orden liberal occidental, es todavía imprecisa.

En conclusión, los objetivos de nuestro artículo son: analizar la evolución del concepto de Pax americana, entendido como símbolo de la hegemonía de Estados Unidos y Occidente en el mundo, analizar el contexto de crisis de dicha hegemonía y, por último, analizar las distintas vías de cambio del sistema internacional, partiendo de la base de que está en una fase de transición y transformación todavía incierta.

Palabras clave: Pax americana; Orden internacional; Potencias revisionistas; Nuevos equilibrios.

Abstract: In this article, we start from the idea that we are not yet facing a redefinition of the world order created after the Second World War and the Cold War. Now, we find ourselves facing a profound questioning of the system and shifts in the balance of power that seem to show us the end of an era.

The world order (or disorder) of the 21st century in which we find ourselves is marked by elements that introduce uncertainty and insecurity. Economic recession, pandemic, war, various crisis, slowdown of globalization (or perhaps deglobalization) … make a complex and disordered world. Above all these elements mentioned, the war in Ukraine represents a decisive moment for the construction of a new world order.

The concept of Pax Americana is debatable and has been discussed widely, as we will discuss in our article. If we consider the term from the perspective of the supremacy of the United States in the international system, there is no doubt that the world order of the 20th century has been marked by American power, the end of the pax Americana would give rise to a new world order. The international liberal order would have ended and a new “post-Western” order would be being built. But what kind of order? The replacement of the pax Americana and, therefore, of the Western liberal order, is still imprecise.

In conclusion, the objectives of our article are: to analyze the evolution of the concept of Pax Americana, understood as a symbol of the hegemony of the United States and the West in the world, to analyze the crisis context of said hegemony and, finally, to analyze the different paths of change in the international system, based on the fact that it is in a phase of transition and transformation that is still uncertain.

Keywords: Pax americana; International order; Revisionist powers; New balances.

Para citar este artículo/to cite this article: Adela M. Alija, <<El final de la Pax americana. La evolución del sistema internacional. Los nuevos equilibrios>>, Revista de Estudios en Seguridad Internacional, Vol. 10, No. 1, (2024), pp. 89-105. DOI: http://dx.doi.org.10.18847/1.19.6

Introducción

El siglo XXI nos ha obligado a acuñar nuevos conceptos. En 2022, la palabra “permacrisis”, con el significado de “un largo período de inestabilidad e inseguridad como consecuencia de catastróficos eventos” fue nombrada palabra del año. Además de “permacrisis”, se habla de “policrisis” para referirse a la serie de crisis encadenadas que estamos viviendo desde prácticamente los inicios de siglo. Las sensaciones de inseguridad, inestabilidad y fragilidad del sistema internacional impregnan la estructura social, económica y política de nuestro mundo, aumentando la incertidumbre en el orden internacional. Las instituciones de la gobernanza en los distintos niveles no son capaces de gestionar la creciente complejidad de nuestra época (Innerarity, 2020). Distintos analistas llevan tiempo avisando de la necesidad de una gobernanza común ante los desafíos constantes que provoca la incertidumbre de nuestra era (Jorge, 2019; Khodayar, 2022) La construcción institucional del multilateralismo se está “resquebrajando” (López, 2022) y el multilateralismo es una de las herramientas de esa gobernanza global en crisis.

La relación de las crisis de carácter global que han ido jalonando las dos primeras décadas del siglo XXI hasta la invasión de Ucrania por parte de Rusia muestra con claridad que estamos ante una etapa de especial inestabilidad. No cabe duda de que la pandemia Covid19 de 2020 y la guerra de Ucrania iniciada en febrero de 2022 han representado un hito especialmente dramático, pero ya antes de esos dos elementos disruptores del sistema, hablábamos de un cambio de orden mundial.

Sucesivas crisis de distinto carácter y consecuentes desplazamientos de poder dibujan un orden mundial en transición: burbuja puntocom de 2000, atentado de las torres gemelas en 2001, guerra de Irak en 2003, inicio de la crisis financiera y económica en 2007-2008 que se convirtió en una gran recesión prácticamente hasta 2016, conflicto de Osetia del Sur en 2008, primaveras árabes en 2011-2013, conflicto de Crimea en 2014… hasta llegar a este inicio de la década de los veinte del siglo XXI que se abre con la gran pandemia, con la invasión rusa de Ucrania y con la declaración de Xi Jinping sobre la inevitable “reunificación” china. Toda esta sucesión de conflictos de diferente alcance se inserta en un contexto internacional de cuestionamiento de las normas establecidas, es decir, una época en la cual las reglas del statu quo de la postguerra fría no parecen servir y, sin embargo, no hay nuevas reglas mundiales, de ahí que se hable del desorden mundial del siglo XXI. Un mundo complejo, desordenado, que nos parece más inseguro y en el que no hay nada lo suficientemente lejano.

A esos conflictos y amenazas que afectan y ponen en riesgo el sistema, hay que añadir la existencia de una desaceleración de la globalización (Levinson, 2022) que algunos incluso ven como una “desglobalización” y que sería más riguroso plantear como globalización fragmentada (El-Erian, 2023).

El oscuro panorama reflejado en la sucesión de conflictos y en la inestabilidad de las dos primeras décadas del siglo XXI puede hacernos pensar que vivimos en una de las peores épocas de la historia contemporánea, pero ¿vivimos en la peor época de la historia? Si volvemos la mirada a las mismas fechas del siglo XX nos encontramos con una guerra mundial, con la terrible gripe de 1918 a 1920, con la revolución en Rusia, una gran depresión, con el avance de los fascismos, con otra guerra mundial… La perspectiva de la historia de las relaciones internacionales nos obliga a intentar discriminar entre el carácter coyuntural o estructural de los acontecimientos; sin embargo, únicamente es el tiempo el que nos permite una distinción rigurosa. La percepción de vivir en una suerte de aceleración de la historia (Nora, 1984) concepto que hizo fortuna, y que se fundamenta en que la proliferación y abundancia de acontecimientos y de información a un ritmo cada vez más rápido hace que el presente se transforme también muy rápidamente en un pasado superado (Pons, 2022).

Una vez que identificamos los elementos que están caracterizando nuestra época: crisis del multilateralismo, emergencia de conflictos regionales, crisis de la democracia liberal, zonas grises, migraciones no controladas, problemas medioambientales, cuestionamiento del liderazgo de Estados Unidos, con el consiguiente cuestionamiento del predominio de occidente… ¿estamos anunciando el final del orden internacional liberal? El concepto de era “postoccidental” expresaría el final de la hegemonía mundial de Estados Unidos y el inicio de un nuevo sistema en el que Occidente sería un polo más.

El orden internacional de partida: ¿a qué llamamos Pax americana?

No hay un consenso absoluto en la definición de “Pax americana”. No podemos hablar de Pax americana durante el largo tiempo que va desde el final de la segunda guerra mundial hasta 1991, año en el que desaparece la Unión Soviética. Es decir, durante la Guerra fría, que no es un período monolítico, el liderazgo de Estados Unidos está circunscrito, por un lado, a uno de los bloques del orden bipolar y, por otro lado, ese liderazgo sufrirá momentos de cuestionamiento (recuérdense los análisis sobre el declive de la hegemonía de los Estados Unidos en los años 70 y 80) (Golub, 2008). A este respecto, recordemos como internacionalistas tan prestigiosos como Kehoane, escribían en 1984: “the dominance of a single great power may contribute to order in world politics, in particular circumstances, but it is not a sufficient condition and there is little reason to believe that it is necessary” (Acharya, 2017) Aun así, Estados Unidos había sabido crear en el mundo de la posguerra un espacio en el cual era posible desarrollarse económicamente al mismo tiempo que apoyarse y sentirse seguro; es decir, se había creado una comunidad occidental de seguridad que posteriormente se vería amenazada por la globalización (Ikenberry, 2018).

Podemos hablar con más rigor de un momento unipolar en la década de 1991 a 2001, etapa en la que, inmediatamente después del final de la guerra Fría, en esa postguerra fría, hay un apogeo de Occidente con la supremacía de Estados Unidos en el orden mundial. Esa supremacía se refleja en la expansión de los valores y la cultura occidental, de la democracia liberal y el liberalismo económico, así como en el auge de la globalización. A pesar de las tensiones y de los conflictos interpuestos, la sociedad de la Guerra fría había sido capaz de crear normas de Derecho Internacional: convenios de Derechos Humanos, Derecho de los Tratados, convenios sobre espacios marítimos y ultraterrestres… que han persistido en el tiempo y han asegurado una cierta seguridad jurídica y estabilidad geopolítica.

Es en 1998 cuando Brzezinski, que fue consejero de Seguridad Nacional con Jimmy Carter hasta 1981, escribió que el poder global de Estados Unidos era tal que lo hacía omnipresente. Estados Unidos en esa fecha, en palabras de Brzrezinski, no sólo controlaba todos los océanos del mundo, sino que había desarrollado una capacidad militar que le permitía proyectar su poder de manera políticamente relevante. Sus misiones militares estaban establecidas en los extremos occidental y oriental de Eurasia y también controlaban el Golfo Pérsico (Brzrezinski, 1998).

Como venimos subrayando, el momento unipolar y la Pax Americana duraron escasamente una década, la de los años noventa, hasta que Estados Unidos se embarcó en las “endless wars de Afganistán e Irak sufrieron su crisis financiera, eligieron a Donald Trump como presidente y dieron una imagen lamentable con la apresurada retirada de Kabul en agosto de 2021, todo lo cual supuso un duro baño de realidad” (Dacoba, 2023).

La preeminencia estadounidense durante los años noventa es asumida globalmente, Henry Kissinger declaraba en el inicio del nuevo siglo que la primacía de Estados Unidos era incomparable e incluso mayor que la de los imperios del pasado (Golub, 2008; Kissinger, 2001). El análisis del final de siglo XX y el inmediato inicio del XXI nos muestra un imperio global ejercido por Estados Unidos, con un poder muy distante del resto de las potencias (Kennedy, 1995). Paul Kennedy escribía que nunca antes en la historia había habido semejante nivel de disparidad entre un hegemón y el resto del mundo (Kennedy, 1993; Borda, 2013). En la prensa internacional del 2002 la comparación de Estados Unidos con la Roma imperial es habitual, “La palabra del momento actual es imperio. Mientras EEUU se encamina decididamente hacia la guerra, no existe ningún otro término para reflejar mejor el alcance del poder norteamericano y la enorme escala de sus ambiciones” (El Mundo, 2002) habría que esperar a los funestos resultados de la invasión de Irak en 2003 para entrar en una nueva etapa de “declinismo”, entendiendo este término como la reflexión sobre la propia decadencia que en Estados Unidos se está realizando desde ese 2003 (Rodríguez Rivero, 2003), y que, como ya hemos mencionado, había tenido en otros momentos.

Es curioso observar cómo en 2002, un año en el que todavía hay una certeza del dominio mundial de Estados Unidos, se plantea que la posibilidad del final de ese dominio podría llevar al caos: “America’s present standing very much rests upon a decade of impressive economic growth. But were that growth to swindle, and budgetary and fiscal problems to multiply over the next quarter of a century, then the threat of overstretch would return. In that event, the main challenge facing the world community could be the possible collapse of US capacities and responsibilities, and the chaos that might ensue from such a scenario” (Kennedy, 2002).

El orden liberal realmente se expandió con el final de la guerra fría y se fortaleció aún más con el desarrollo económico de las potencias en ascenso (China, India, etc.). Sin embargo, también se hacía evidente que los principales retos a dicho orden internacional liberal (con predominio occidental y liderazgo estadounidense) vendrían desde las potencias en ascenso, encabezadas por China. Nuestra opinión, que es compartida por otros, es que el mayor desafío para Occidente, y el orden internacional que ha impulsado, está en su propio terreno. En el bloque occidental observamos desafíos que socavan el sistema: la debilidad ante las amenazas, las contradicciones, el liderazgo de personas antisistema o las amenazas a la democracia.

Dos ejemplos paradigmáticos de las amenazas internas al sistema han sido el Brexit y la presidencia de Donald Trump que tantos vergonzosos momentos nos procuró. Estados Unidos, la potencia mundial, eligió (y es posible que vuelva a elegirlo) a un presidente que es “activamente hostil con el internacionalismo liberal. Comercio, alianzas, derecho internacional, multilateralismo, medio ambiente, tortura y derechos humanos: en todos estos temas, el presidente Trump ha hecho declaraciones que, de obrar en consecuencia, le llevarían a acabar efectivamente con el rol de Estados Unidos como líder del orden mundial liberal” (Ikenberry, 2018). Bien es verdad que algunos de sus exabruptos no se hicieron realidad en su mandato. Por otro lado, la decisión británica de abandonar la Unión Europea fue un golpe a la estabilidad y a la confianza en Europa, dicho de otra manera, “Trump’s victory and Brexit suggest that the current challenge to the liberal order is as much, if not more, from within as from without” (Acharya, 2017) La Unión Europea, ese emblema de los valores occidentales de democracia y de defensa de los derechos humanos, se resquebrajaba. Al Brexit siguieron problemas con los que sigue batallando Europa, y que son fundamentalmente amenazas a la democracia liberal: tendencias populistas, nacionalistas y xenófobas. Las amenazas internas no implican minimizar el ascenso mundial de lo que podemos denominar un “nuevo autoritarismo”, más allá de las potencias tradicionalmente autoritarias como Rusia y China; de esta manera vemos una expansión de esas tendencias antiliberales en países que habrían estado dentro de las democracias, aunque con limitaciones: Turquía, Filipinas, Argentina, Hungría, etc.

¿Un nuevo orden internacional?

Iniciamos este apartado recordando las palabras sobre el cambio internacional de Henry Kissinger: “El orden internacional cambia debido a dos posibles circunstancias: la redefinición de la legitimidad y el equilibrio de poder” (Kissinger, 2016). Si bien la legitimidad del orden liberal está asediada, y cuestionada por otros poderes en el mundo, parece sostenerse todavía. A pesar de la crisis continuada del orden liberal y del profundo cuestionamiento de la eficacia de las instituciones internacionales, realmente no estamos todavía ante una redefinición de la legitimidad del orden mundial creado tras la Segunda Guerra Mundial y la Guerra Fría.

Hace una década, se hablaba de la consolidación del poder estadounidense y de un mundo unipolar controlado desde Washington, pero pocos años después, la narrativa del declive de Estados Unidos se ha difundido y fortalecido. Hoy, en el sistema internacional, los debates entre “declinistas” y “antideclinistas” tienen un tono más político que académico; se recogen evidencias de manera selectiva para sostener una posición o la otra, y en ambos casos prima una versión poco sólida de lo que es el poder y de cómo éste evoluciona en el orden internacional. Vivimos en un sistema en transición, que está lejos aún de constituir un tablero de juego claro y estable. Hace dos décadas se hablaba de la consolidación del poder de Estados Unidos y del mundo unipolar. Sin embargo, ya llevamos esos veinte años hablando de un sistema en transición y de un nuevo orden (desorden) internacional que no termina de definirse.

Parece que hay cierto consenso en destacar que los atentados del 11 de septiembre de 2001 suponen el comienzo de un periodo histórico clave para el declive de Occidente. Para ser más precisos, quizá sean los graves errores que se cometieron en la lucha contra el terrorismo lo que significó un deslizamiento hacia los cambios reales en el sistema. La serie de guerras iniciadas por Estados Unidos después del 11S arrastraron a los demás países occidentales (Afganistán, Irak…) contribuyeron a la desestabilización del mundo. La invasión y la guerra de Irak está en la raíz de las guerras que han desarticulado todos los escenarios de Oriente medio y el Mediterráneo.

Nuestro mundo desordenado se ha llenado de actores no estatales cada vez más influyentes, la “externalización” del monopolio de la fuerza ha dado lugar a empresas militares y de seguridad privada y con ellas a vulneraciones masivas del Derecho de Guerra y del Derecho Internacional Humanitario. La Pandemia y la Guerra de Ucrania, así como el conflicto incesante en Oriente Medio, han ido poniendo de manifiesto la ruptura del orden multilateral de las relaciones internacionales sin que su sustitución esté clara.

Los análisis sobre el final de la hegemonía de Estados Unidos, es decir, sobre el final del mundo unipolar se han multiplicado. Se está dibujando un orden incierto que todavía no nos permite clasificarlo, en el que más que nunca los retos a la seguridad cada vez más transnacionales, y requieren enfoques transnacionales. Hay diversos intentos de definir el nuevo orden internacional que estaría sustituyendo al nacido de la Segunda Guerra Mundial. Aparecen nuevos conceptos y se revisan los antiguos.

En 2008, Richard Haas escribía en su artículo “La era de la no polaridad” (Haas, 2008) que podríamos confundir el tipo de poder del siglo XXI con la multipolaridad: “El mundo actual no está dominado por una o dos o incluso varias potencias, sino que recibe las influencias de decenas de protagonistas estatales y no estatales que ejercen diversos tipos de poder. Un siglo XX dominado primero por unos pocos Estados, después, durante la Guerra Fría, por dos Estados y, por último, por la preeminencia americana al final de ella, ha dado paso a un siglo XXI en el que ninguno domina. Llamémoslo no polarizado”. Haas sentencia que el deterioro de la posición de Estados Unidos implica el deterioro de su capacidad de influencia en el mundo. Si seguimos su discurso, lo que diferencia el mundo multipolar de la actual situación es la existencia de distintos polos o centros de poder que no son Estados-nación. Este planteamiento se puede relacionar con la noción de “heterarquía” (Meier, 2022), que ha sido introducida en el campo de las relaciones internacionales. La heterarquía describe un mundo en el que se multiplican los centros de poder, heterogéneos y con jerarquía variada (de ahí “heterarquía”). La fragmentación de las normas regionales es otra característica de este orden, pero, sobre todo, lo es el aumento y la cada vez mayor importancia e influencia de los actores no estatales, así como de los actores transnacionales.

A pesar de lo dicho, hay un cierto consenso en que se está construyendo un orden mundial multipolar, pero con muchos matices. Es decir, el orden liberal internacional habría finalizado y el nuevo orden posoccidental avanzaría hacia la multipolaridad. Rusia y China aparecen en este análisis como principales potencias revisionistas (Milosevich, 2019). El análisis de la multipolaridad emergente plantea, sin embargo, que no tiene el mismo sentido clásico. Habría una consolidación del bloque occidental (apoyado en la OTAN) mientras que el resto del mundo estaría fragmentado y una serie de potencias buscarían su lugar en el mundo. Otros directamente hablan de la vuelta a “Westfalia”; según este análisis, la guerra de Ucrania habría puesto de manifiesto la ruptura del orden multilateral de las relaciones internacionales y su sustitución por un todavía impreciso sistema multipolar: “un sistema de alianzas entretejidas, con aliados y amigos-enemigos de conveniencia, que se miran de reojo y confían mientras les sirva para algo, y en el que China y su asociada, Rusia, parecen estar ganándole la partida diplomática a Estados Unidos y sus aliados occidentales” (Prieto Arellano, 2023).

Como podemos observar, los defensores de la definición del orden actual como multipolar hacen muchos matices sobre ello, abundando en el carácter transicional y en las peculiaridades del carácter multipolar de la actualidad, que no responde a sus características tradicionales. Lo que está claro es que la narrativa sobre un mundo postoccidental forma parte del discurso de Rusia y de China desde 2007 (Ramirez, 2023).

El intento de comprender la complejidad internacional actual, con el aparente declive del Imperio estadounidense como poder dominante, ha llevado a revisar los conceptos clásicos de la teoría sobre la sociedad internacional, fundamentalmente en lo que se refiere a la distribución del poder. Así, aparecen explicaciones como la de Amitav Acharya (Acharya, 2017) que elabora el concepto de “mundo multiplex”. En este mundo “multiplex” ya no hay una sola hegemonía global, los actores internacionales son numerosos y no son sólo las grandes potencias, diferenciándose así de un mundo multipolar; por otro lado, la globalización no ha anulado las diversidades culturales, ideológicas y políticas que persisten en nuestro mundo. En este mundo multiplex, la gobernanza multinivel se ha profundizado de manera que, tal como afirma Acharya, existen capas múltiples de gobernanza global, regional y local, incluidas instituciones oficiales, redes y estructuras informales e híbridas.

Además de las mencionadas, existe otra visión sobre la forma en la que se está configurando el nuevo orden internacional. Desde ese punto de vista, los nuevos alineamientos harían más probable que lo que está surgiendo sea un sistema bipolar que algunos califican de “blando”, porque no tiene las características de un sistema bipolar rígido, y otros califican de “entrópico” por lo desordenado y caótico (Actis y Creus, 2020). Estos autores parten del análisis de Joseph Nye (Nye, 2011) sobre las dos características que identifican los cambios en el poder mundial, la primera de ellas es el carácter desordenado del mundo actual, la segunda hace referencia a la bipolaridad emergente entre Estados Unidos y China. Los que plantean que el nuevo orden internacional al que nos dirigimos es un sistema bipolar se basan en que tanto Estados Unidos y China serían los únicos Estados capaces de “sostener y propagar proyectos estratégicos de alcance global” (Actis y Creus, 2020) y además los que tienen la voluntad, los instrumentos para ello. La guerra de Ucrania ya ha dado un gran impulso a la recreación de un mundo bipolar.

El papel de Estados Unidos y los nuevos equilibrios

El cambio en el equilibrio del poder que podría afectar al orden liberal se estaba gestando antes de la pandemia y antes de la guerra de Ucrania. Algunos de los elementos que evidenciaban esas transformaciones eran: el revisionismo ruso de los “acuerdos” de la posguerra fría; la creciente importancia de China como potencia emergente y la consecuente rivalidad de China con Estados Unidos como potencia dominante en declive; la desvertebración de Oriente Medio, la proliferación de estados fallidos, la mayor presencia de actores no estatales, etc.

La Estrategia de Seguridad Nacional (ESN) de Estados Unidos publicada el 12 de octubre de 2022 (The White House, 2022), casi dos años después de la llegada de presidente Biden al poder, plantea diferencias notables con la Estrategia Nacional de la precedente administración de Donald Trump y, lo que es muy remarcable, vincula la renovación democrática y la fortaleza interna con la posición exterior de Estados Unidos (Simón y García, 2022). Asimismo, señala que existe una competición estratégica para dar forma al futuro orden internacional; de hecho, parte de la premisa de que el mundo está en un punto de inflexión y en una “década decisiva”. En esta década, no sólo aparecen amenazas que incluyen a otras potencias, sino que existen retos transnacionales a tener en cuenta y a los que hacer frente: las pandemias, el cambio climático, la inflación, la seguridad alimentaria, el terrorismo…

El diseño de seguridad internacional de Estados Unidos considera que el principal desafío estratégico proviene de “powers that layer authoritarian governance with a revisionist foreign policy” (The White House, 2022: 8) Es decir, el orden internacional está amenazado por potencias autoritarias y revisionistas. La revisión de la situación internacional que hace la ESN establece que la República Popular China es el único competidor de Estados Unidos con intención y capacidad de reformar el orden internacional: “The People’s Republic of China harbors the intention and, increasingly, the capacity to reshape the international order in favor of one that tilts the global playing field to its benefit, even as the United States remains committed to managing the competition between our countries responsibly” (The White House, 2022: 3). La competición que se establece con China, aunque tiene un escenario regional evidente, el Indo-Pacífico, incluye todo el mundo. Sin duda alguna, la prioridad de toda la estrategia estadounidense es la competición trascendental con China. Por supuesto, Rusia se identifica como una importante amenaza, pero como un desafío “localizado” que no altera la estrategia global. Abundando en la idea: “en ningún momento en los últimos 100 años, EE. UU. se ha enfrentado a una sola gran potencia con un PIB igual o superior al 40 % del suyo. Sin embargo, hoy en día, la economía china representa al menos el 70 % del PIB de EE. UU., una cifra que probablemente crezca. Ambos son Estados con armas nucleares capaces de proyectar poder político, económico y militar a escala global. Además, China y Rusia están colaborando estrechamente. Aunque claramente existen límites para la cuasi alianza «sin límites» de ambas potencias, cada una parece empeñada en revisar lo que consideran un orden global dominado por Occidente” (Pardo de Santayana, 2023).

No está incluida, por razones obvias, otra amenaza a la seguridad que 2024 nos “regala”: el enconamiento del conflicto palestino-israelí (rehenes israelíes, destrucción de Gaza, extensión del conflicto, ataques de los hutíes, cierre del mar Rojo, etc.) con lo que supone de alteración profunda del escenario de Oriente Medio, en el que Estados Unidos ya no juega un papel fundamental. La posición del gobierno de Israel está complicando la política exterior de Estados Unidos, ya que, teniendo como prioritarios otros escenarios, se ve obligada a intervenir.

Por lo tanto, el declive de la denominada Pax americana comenzó a principios del siglo XXI y en este declive intervienen las potencias revisionistas, no sólo los de tamaño grande, también las de tamaño medio que buscan la hegemonía en sus áreas de influencia, que desean subvertir el orden auspiciado por Estados Unidos (Powell, 2017).

La asociación de Rusia y China, principales potencias revisionistas del orden internacional, tiene un impacto importante en los cambios de dicho orden. Su “asociación estratégica de coordinación global” (Milosevich, 2019) viene afianzándose ya desde 1996 sobre la base de una mayor cooperación militar y económica. A la asociación estratégica de los noventa, seguiría el Tratado de Buena vecindad y Cooperación amistosa en 2001, el Acuerdo Fronterizo de 2004, la ampliación de la asociación estratégica en 2008, pero es 2014 un año clave en la relación sino-rusa: Gazprom y National Petroleum Corporation firmaron un acuerdo de 30 años para utilizar el gasoducto Power of Siberia para exportar gas ruso a China, justamente en el año de la crisis de Crimea y la guerra del Donbás, y China acababa de lanzar la Franja y la Ruta. Es necesario analizar el papel que tanto Rusia como China juegan en la estrategia de seguridad y en la política exterior de Estados Unidos, partiendo de que es la República Popular China el auténtico reto y su rival en el sistema.

Rusia y la invasión de Ucrania en la construcción de un nuevo orden internacional

Comenzamos este apartado con la siguiente frase de Mira Milosevich sobre el impacto de la guerra de Ucrania en el orden internacional: “La lección más importante de este conflicto es que, si Rusia ganara y consiguiera cambiar las fronteras por la fuerza, nos obligaría a definir otros principios en los que basar el orden internacional para un mundo más cómodo para las autocracias y los enemigos de la democracia liberal” (Milosevich, 2023).

La guerra de Ucrania, que comienza con la invasión de Ucrania por parte de Rusia hace dos años, el 24 de febrero de 2022, no viene de 2014 (con los sucesos del Euromaidán y la anexión de Crimea por parte de Rusia), ni de 2008 (con la guerra ruso-georgiana y la ocupación de Osetia del Sur), viene de la misma desaparición de la URSS y del sentimiento de agravio producto del final de la Guerra Fría. La Doctrina Primakov de los años noventa como guía de la política exterior rusa ha sido mantenida y alimentada hasta la exaltación por el ultranacionalismo de Putin. Estamos hablando de la obsesión por recuperar la perdida posición como gran potencia. Una de las principales motivaciones de Rusia para haber invadido Ucrania está relacionada con esa necesidad de ser reconocida como gran potencia y como polo de poder en Eurasia, pero fundamentalmente con la recuperación de su influencia en Europa Oriental, que siempre ha considerado parte de su esfera de control, parte del espacio exsoviético, lo que Primakov llamaba “zonas de interés privilegiado”.

Rusia no tiene las capacidades internas para mantener una política exterior de gran potencia; por otro lado, aunque su economía es muy desequilibrada, tiene grandes recursos y, a pesar de los augurios sobre que no podría soportar el aumento de sanciones económicas, está resistiendo las más de 14.000 sanciones impuestas por la Unión Europea (Nieves, 2023). Desde otro punto de vista, Rusia mira hacia el este, a China, como gran valedor, pero también al sur. El “sur global” no tiene la misma percepción que Occidente acerca de esta guerra, no parece estar preocupado por el ataque al orden internacional, no ha planteado sanciones y no ha condenado políticamente al Kremlin por lo que se convierte en una amplia área para las relaciones internacionales (no sólo comerciales). Por supuesto, no se ha convertido en un sustituto de Occidente para Rusia, pero representa un factor importante en estos momentos (Zermeno, 2023).

Rusia atacó a Ucrania, violando por segunda vez su integridad territorial, en un momento que consideraba de especial declive de Estados Unidos. Moscú pensó que la “desastrosa” retirada de Estados Unidos de Afganistán a lo largo de 2020 y 2021 era una muestra de debilidad (Milosevich, 2023) y que, dada su prioridad por el escenario del Pacífico y su rivalidad con China, lo que sucediera en el escenario europeo le sería indiferente. La reacción de Occidente fue una sorpresa para Rusia. Si bien la guerra se está alargando y, dos años después, ha ido disminuyendo el optimismo inicial, esta guerra parece un grave error de cálculo de Rusia. Es ya un lugar común afirmar que Rusia ha conseguido hasta el momento lo contrario de lo que se proponía con esta guerra: Ucrania está más armada que nunca; la OTAN se ha fortalecido, ha ampliado su frontera con Rusia y países tradicionalmente neutrales como Finlandia y Suecia han abandonado su neutralidad; ha fortalecido el sentimiento nacional ucraniano, así como, en términos generales, la unidad de los países occidentales, frente a lo que es una violación sistemática del Derecho internacional. Aunque la guerra se alarga y cunde el cansancio, aunque está empezando a resquebrajarse un tanto el apoyo incondicional de los aliados y se puede constatar alguna división en los apoyos de Ucrania, Rusia ha provocado una profunda ruptura con Occidente difícil de revertirse; se ha desacreditado tanto por la invasión como por el uso de la retórica nuclear.

Independientemente del resultado final de la guerra, el futuro de Rusia es sombrío. Si bien, como decíamos, ha mostrado una mayor resiliencia de la esperable, se trata de un país en decadencia, con economía disfuncional y dependencia económica, Rusia es cada vez más dependiente de China, y lo seguirá siendo en el futuro. El historiador ucraniano, Serhii Plokhy, señala que la guerra ha reducido a Rusia a un actor secundario en el campo de China, las relaciones entre China y Rusia se estrechan y cada vez son menos iguales (Gutiérrez, 2023).

La posición de la República Popular China en el sistema internacional

En 2013, la República Popular China, con el liderazgo de Xi, planteaba ya una estrategia para poner en marcha su idea de nuevo orden mundial. Un orden mundial basado en la creación de lo que denomina una “comunidad de destino para la humanidad” o “comunidad global de futuro compartido”, este concepto iba unido a la construcción de una herramienta poderosa: “La Franja y La Ruta”, como estrategia de desarrollo global. El objetivo de la creación de la comunidad global implicaba la reformulación del sistema de gobernanza mundial en un contexto de profunda tensión geopolítica con Estados Unidos.

Diez años después de la presentación de la Franja y la Ruta, entre 2021 y 2023, se han proclamado las Iniciativas de Seguridad Global, Desarrollo Global y Civilización Global que han sido una declaración de intenciones sobre su posicionamiento en el mundo. El embajador de China en España, Yao Jing, lo decía de la siguiente manera: “Durante los últimos 10 años, China ha construido diferentes formas de comunidades globales de futuro compartido con decenas de países y regiones. La Iniciativa de Desarrollo Global y la Iniciativa para Seguridad Global han tenido el apoyo inequívoco de más de 100 países. La Iniciativa de Civilización Global recibió una respuesta positiva de muchos países poco después de su lanzamiento. La comunidad global de futuro compartido ha sido incluida en las resoluciones de la Asamblea General de la ONU durante seis años consecutivos, y en diversas resoluciones o declaraciones, en ocasiones multilaterales, ganándose la comprensión y el apoyo de la comunidad internacional” (Jing, 2023).

Según el discurso chino, las tres iniciativas contribuirían a dar estabilidad, paz y certidumbre a un mundo agitado y cambiante, así lo expresa Zhang Guihong, director del centro de estudios de las Naciones Unidas de la Universidad de Fudan, en línea con esa idea de Pekín de proyectar en la ONU una “imagen de mediador respetable y constructivo”. Según Zhang (Antonio, 2023), la comunidad de destino para la humanidad se extiende ahora a los países vecinos de China y la zona Asia-Pacífico, a los de la Organización de Cooperación de Shangai y a los BRICS, así como a los socios de China-África, China-América Latina y de China-Arabia Saudita. China está ampliando sus asociaciones económicas y estratégicas en el marco de las Nuevas Rutas de la Seda, y está desarrollando instituciones internacionales alternativas (BRICS, Banco Asiático de Inversiones) y ofreciendo su mediación en los grandes conflictos mundiales. Con la comunidad para un futuro compartido China está construyendo todo un entramado de alianzas que socava el orden preexistente asociado a Estados Unidos y otras democracias liberales (Magnus, 2023). Las iniciativas y propuestas alternativas de China formarían parte también de su intento de erosionar el orden estadounidense y la colocarían en el centro del sistema. En marzo de 2023, en el discurso de clausura de la Asamblea Nacional Popular, en el momento de asegurarse el tercer mandato, Xi aseguraba que China desempeñará “un papel activo en la reforma del sistema de gobierno mundial”, en el mismo discurso llamaba al multilateralismo y al incremento en los gastos de defensa.

China parece estar “convenciendo” al Sur Global de que Occidente no tiene por qué ser el modelo. El mensaje chino de que el desarrollo económico está por encima del respeto a los derechos humanos, de que “el sistema liberal no representa la voluntad de la comunidad internacional, ni los Derechos Humanos son universales” está calando en los países del tercer mundo (Higueras, 2023).

Más allá de la competición tecnológica y económica con Estados Unidos, el mayor desafío para la seguridad de China es el conflicto con Taiwan. La defensa del “principio de una sola China” es irrenunciable y se incluye en primera línea de la política exterior china: “Deberíamos oponernos activamente a las fuerzas externas y las actividades secesionistas de la independencia de Taiwán. Debemos avanzar inquebrantablemente en la causa del rejuvenecimiento y la reunificación nacional”, (De la Cal, 2023). La llamada a la reunificación con Taiwán supone el recuerdo del controvertido “Consenso de 1992”, por el que Taipéi y Pekín reconocían la existencia de una sola China (reclamando que cada una es la verdadera).

Algunos analistas consideran, contrariamente a lo que podríamos pensar, que China probablemente ya haya alcanzado la cúspide de su poder, y ahora se encuentre en el comienzo de su declive (Vidal, 2023). Si fuera así, las consecuencias que se derivan de ello son preocupantes, entre ellas una posible guerra en la que estaría involucrado Estados Unidos. La posibilidad de conflicto con Taiwán, y, por tanto, con Estados Unidos, es una de las amenazas a la seguridad internacional. En ese importante discurso de marzo de 2023 al que venimos refiriéndonos, Xi Jinping declaró ante la Asamblea china que había que prepararse para la guerra; un año más tarde, el 8 de marzo de 2024, Xi ha pedido a los militares que se preparen para una futura guerra naval. Las colisiones en el Mar de China meridional y en el estrecho de Taiwán son constantes, de ahí la insistencia en que las fuerzas armadas coordinen los preparativos para conflictos militares en el mar. Sin duda, Taiwán es el elemento clave en la competencia de China y Estados Unidos en el escenario indo-pacífico. No insistiremos en que la “Trampa de Tucídides” es aquí la “Trampa de Taiwan”.

Otros actores en el cambio de orden internacional

Nos aproximamos de manera sucinta a otros escenarios relevantes para el orden internacional. La guerra de Ucrania está teniendo un importante impacto en la Unión Europea, cuya reacción de unidad y firmeza frente a Rusia está reforzando su propio papel como actor internacional. El impacto está afectando a todos los ámbitos de la Unión Europea, especialmente a la política energética, a las políticas económica, financiera y presupuestaria, a la política exterior y, obviamente, a las políticas de seguridad y defensa.

Si bien la guerra se está alargando, produciendo destrucción, muerte y sufrimiento, la respuesta de Ucrania, resistiendo al ataque, ha mostrado un Estado unido que apuesta por valores lejanos de una Rusia que actúa como el viejo imperio que ya no es. Una de las consecuencias del rápido apoyo de la Unión Europea a Ucrania es su avance como actor geopolítico más allá del poder blando por el que siempre ha apostado. Este apoyo ha sido una sorpresa para Putin que seguramente contaba con la división de los europeos a la hora de adoptar decisiones de envergadura (González-Barba, 2022) El giro absoluto en materia de seguridad y defensa por parte de la Unión Europea se ha plasmado en una serie de pasos que parecían imposibles antes: envío de armamento a Ucrania con cargo al presupuesto europeo y ampliación de sanciones cada vez más severas a Rusia.

La Unión Europea está mostrando una gran resistencia; la guerra a las puertas ha venido después de otros importantes retos “existenciales” como el Brexit, la gestión de la pandemia y las amenazas internas del populismo antieuropeista de distinto signo. Las tensiones en los últimos años con otros actores estatales han sido importantes: con China, con Rusia, con Turquía y con Estados Unidos de manera intermitente. La guerra de Ucrania, sin embargo, no ha fortalecido la vía de la defensa autónoma de la Unión Europea, es la OTAN la que ha salido reforzada, incluso territorialmente con importantes nuevos miembros en la frontera con Rusia. La respuesta a la guerra de la Unión Europea ha generado un mayor apego entre los europeos, haciendo que algunos estados miembros, fundamentalmente del este, revisaran sus reticencias. La Unión Europea podría dirigirse a ser un actor internacional de mayor peso en el orden internacional, con la bandera de la defensa de una gobernanza mundial basada en valores democráticos.

Respecto a otros escenarios como el Mediterráneo sur y África es evidente que el vacío dejado por Estados Unidos y la Unión Europea ha sido llenado por Rusia y China. De hecho, África constituye en la actualidad un espacio en disputa en el que confluyen los intereses de Rusia, China y EE. UU., asimismo en el continente africano se proyectan buena parte de las disputas relevantes para la futura evolución del sistema internacional. La inestabilidad en esta región se agrava al confluir en ella los conflictos internos ya presentes y la competición entre las principales potencias (Vidal, 2023).

Declive de la democracia y el Estado de Derecho en el orden internacional

Una de las grandes preocupaciones en el análisis de los cambios en el orden internacional es que la crisis del orden liberal, para el que no parece haber alternativas claras, está ligada a la crisis de la democracia liberal. La influencia de los países autoritarios, acompañada de la “narrativa” revisionista está siendo profunda. En palabras de Garton Ash: “Mientras que la mayoría de los europeos y estadounidenses viven en un mundo anterior a la Guerra Fría estructurado por la oposición entre democracia y autoritarismo, muchos fuera de Occidente viven en un mundo poscolonial obsesionado con la idea de la soberanía nacional” (Siira, 2023). La democracia, el mercado y la prosperidad no componen un trinomio para el modelo chino (tampoco para el ruso) y, como ya hemos mencionado, eso está teniendo amplio predicamento en el Sur Global, que guarda viejos resquemores hacia el pasado colonial. La caída del dogma en la fe democrática está afectando al mismo Occidente, en el que se producen atentados contra las tradiciones constitucionales amparaos por líderes irresponsables y populistas, y en el que encontramos no sólo manipulación de los controles democráticos, sino ataques al estado de Derecho que van socavando las instituciones.

La pregunta sobre la continuidad del orden internacional liberal y su permanencia frente a los ataques obtiene respuestas fuertemente determinadas, no sólo por la ideología y los intereses nacionales, sino también por el pesimismo de la época que vivimos. Uno de los académicos paladines del orden liberal como es John Ikenberry señalaba la crisis de liderazgo estadounidense como elemento explicativo de la crisis del orden internacional liberal: “¿Cuál es la profundidad de esta crisis? Bien podría ser simplemente un contratiempo transitorio. Con un nuevo liderazgo político y un crecimiento económico renovado, el orden liberal podría recuperarse. Sin embargo, no es la opinión predominante entre los observadores internacionales, que perciben algo más fundamental en marcha, algo que tiene que ver con una crisis del liderazgo hegemónico estadounidense” (Ikenberry, 2018) Desde otro punto de vista, la supervivencia del orden internacional liberal está asociada a la supervivencia de la propia democracia liberal.

La guerra rusa contra Ucrania ha evidenciado el impacto que sobre la democracia tienen los conflictos geopolíticos y los cambios en el orden internacional; de hecho, existe el temor de que ese orden cambiante agrave la crisis generalizada de la democracia. Parece haber cierto consenso en que es la conjunción de la pérdida de poder e influencia de Occidente con el malestar democrático y la extensión del populismo iliberal en los países occidentales la que ha provocado los problemas más profundos de la democracia a escala mundial. La creciente influencia de los países autoritarios junto con la respuesta mediocre y débil de los países democráticos ha debilitado y debilita al orden internacional liberal. Las tendencias políticas nacionales e internacionales se solapan y se alimentan unas a otras, de tal manera que la fragilidad y regresión democrática en el nivel nacional contribuye a debilitar el orden internacional y viceversa. Según afirma Richard Youngs: “Las democracias occidentales generalmente han reaccionado a estas tendencias ajustando de forma pragmática su política exterior, de tal manera que han rebajado la ambición de que el apoyo a la democracia sea un elemento fundamental del orden mundial” (Youngs, 2023). Sin embargo, es necesario hacer hincapié en que más allá de los conflictos geopolíticos (fundamentalmente en la guerra de Ucrania) hay una batalla por los valores democráticos que debería ponerse en el centro del análisis.

El año 2024 será un año de elecciones y de guerra. Elecciones en Estados Unidos, pero también en más de setenta países. Veremos cómo saldrá de ellas el sistema democrático, cómo impactarán los múltiples conflictos y la inestabilidad de un mundo “en plena transición de poder, en retroceso humanitario y de derechos fundamentales” (Colomina, 2023). Estamos ante una época imprevisible, de erosión del derecho internacional vigente y de una gran incertidumbre, pero se impone el optimismo de aquellos que consideran que el orden liberal no ha desaparecido y que es posible defenderlo. La alternativa al orden liberal que plantean estados capitalistas autoritarios como Rusia y China desafía no sólo al orden global sino a la democracia misma.

Conclusiones

El orden internacional refleja un mundo “desordenado”, con alianzas e intereses cambiantes que definen su complejidad. Hemos analizado la crisis del orden internacional liberal y el declive de la primacía occidental con el liderazgo de Estados Unidos en entredicho, en lo que podría parecer el final de una era.

Hemos analizado el concepto de Pax Americana que ha sido discutido ampliamente. Si consideramos el término desde la perspectiva de la supremacía de Estados Unidos en el sistema internacional, no cabe duda de que el orden mundial del siglo XX ha estado marcado por el poder estadounidense. Sin embargo, Estados Unidos aparece como el único auténtico poder en el mundo tras la caída de la Unión Soviética en 1991. Por lo tanto, aunque se hable de Pax americana mucho antes, el orden internacional de partida provenía del final de la Guerra fría con la disolución de la Unión Soviética que alumbró un mundo en el que Occidente estaba en su apogeo, con la supremacía de Estados Unidos durante una década, de 1991 a 200. La democracia liberal, la cultura y los valores occidentales, la liberalización de las economías, la globalización… parecían expandirse de forma ilimitada y sin freno. La Pax americana por fin podría hacerse realidad en plenitud.

Los atentados del 11 de septiembre de 2001 dieron comienzo a un periodo histórico clave que para muchos analistas implica el comienzo del declive de Occidente. Los graves errores en la lucha contra el terrorismo por parte de Estados Unidos, que iniciaron una serie de guerras a las que arrastraron a los demás países occidentales (Afganistán, Irak), han influido de manera muy negativa en la desestabilización del sistema internacional. La invasión y guerra de Irak de 2003 está en la raíz de guerras que han desarticulado todo el escenario de Oriente Medio y el Mediterráneo.

La guerra en Ucrania ha exacerbado tendencias que ya existían desde principios de siglo: ha puesto de manifiesto la ruptura del orden multilateral de las relaciones internacionales. Estamos asistiendo a una aceleración de los cambios en la organización del sistema internacional propiciados por la guerra, también por la nueva política china y por el desplazamiento del poder mundial hacia la región del Pacífico.

El final de la Pax americana daría lugar a un nuevo orden mundial. El orden liberal internacional habría finalizado y un nuevo orden “postoccidental” se estaría construyendo. No tenemos una única respuesta para la pregunta que nos hacíamos al inicio de este trabajo: ¿hacia qué clase de orden mundial nos dirigimos? Hemos analizado que la sustitución del orden liberal occidental es todavía imprecisa.

La revisión de los elementos que caracterizan las dos primeras décadas del siglo XXI ha dado lugar a enfoques diversos: en primer lugar, la idea de un mundo sin poderes claros, apolar, en el que ya no habría preeminencia americana, o dos polos de poder, o incluso varios como en el pasado,  un orden en el que habría decenas de protagonistas estatales y no estatales con diversos tipos de poder; desde otro punto de vista similar, se entiende que estamos en la transición hacia un orden internacional inestable en el que las relaciones internacionales estarían marcadas por los intereses nacionales de los estados sin concesiones a un orden común.

El mayor consenso existe en torno a la idea de que el nuevo orden que está naciendo será un sistema multipolar, con Rusia y China como principales potencias revisionistas del sistema. Por último, y, sin embargo, se observan nuevos alineamientos que podrían abocar a una especie de nueva bipolaridad flexible China-Estados Unidos. China, la potencia emergente, y Estados Unidos, la potencia dominante en declive, enfrentados pueden generar posibles focos de conflicto en otros países que se ven arrastrados en la confrontación, todo ello agravado por el revisionismo ruso de los acuerdos de la posguerra fría.

El confuso panorama se completa con una reflexión sobre la crisis de la democracia liberal característica de nuestra época, ligada a la propia crisis del orden internacional liberal en una suerte de realimentación entre el nivel nacional y el internacional.

Nota sobre el autor:

Adela M. Alija es Licenciada en Geografía e Historia, especialidad en Historia Contemporánea y Doctora en Historia por la Universidad Complutense de Madrid. Es especialista en Historia de las Relaciones Internacionales. Miembro de la Comisión Española de Historiadores de las Relaciones Internacionales (CEHRI). Correo electrónico: aalija@nebrija.es

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