La contribución de España a la OTAN: el Flanco Este y sus relaciones con Rusia

MATEO MORENO BARAHONA

Instituto Universitario Gutiérrez Mellado – UNED, España

ALBERTO PRIEGO

Universidad Pontificia Comillas, España

Title: Spain’s Contribution to NATO: The Eastern Flank and its Relations with Russia

Resumen: España se integra en la OTAN, en 1982. Sin embargo, debido a diferentes cuestiones, España ha mantenido una relación privilegiada con Rusia y no siempre ha seguido la línea marcada por la OTAN. Este artículo ofrece un caso de estudio sobre en qué medida la política exterior de España ha convergido o no con la de la OTAN en relación con el Flanco Este.

Palabras clave: España, Flanco Este, OTAN, Rusia.

Abstract: Spain joins NATO in 1982. However, due to several factors, Spain has maintained a privileged relationship with Russia and has not always followed the line set by NATO. This article offers a case study on the extent to which Spain’s foreign policy has or has not converged with that of NATO in relation to the Eastern Flank.

Keywords: Spain, Eastern Flank, NATO, Russia.

Para citar este artículo/To cite this article: Mateo Moreno Barahona y Alberto Priego, <<La contribución de España a la OTAN: el Flanco Este y sus relaciones con Rusia>>, Revista de Estudios en Seguridad Internacional, Vol. 8, No. 1, (2022), pp. 87-112. DOI: http://dx.doi.org.10.18847/1.15.6   

Introducción

Si bien es cierto que, España ha estado integrada en las estructuras occidentales de seguridad desde los años 50, su vinculación formal con la Alianza Atlántica no se produjo hasta su integración formal en la misma, en 1982. Debido a diferentes cuestiones tales como su posición geográfica, restricciones ideológicas e intereses económicos de determinados grupos, España ha mantenido una relación privilegiada con Rusia y no siempre ha seguido la línea marcada por la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN). En este sentido, España se ha mostrado como un actor cercano a Moscú incluso en los momentos en los que Washington ha buscado limitar el comportamiento agresivo de la Federación Rusa.

El trabajo que aquí comienza busca analizar tanto las relaciones España-Rusia como las relaciones Rusia-OTAN con el fin de encontrar contradicciones y similitudes para posteriormente ver como nuestra política hacia Rusia ha condicionado la relación entre España con la OTAN. El trabajo estará centrado en un segmento de tiempo de 40 años (1982-2022) que coincide con el periodo en el que España es miembro de la Alianza Atlántica. El objetivo de este artículo es ver en qué medida la política exterior de España ha convergido o no con la de la OTAN en relación con el Flanco Este. De esta forma, se busca dilucidar si la política de España con Rusia ha sido un factor determinante en el rol que nuestro país ha tenido en la Alianza Atlántica.

Estado de la cuestión

Las relaciones entre España y Rusia han sido objeto de interés de bastantes trabajos académicos, aunque cabe mencionar que no se haya tratado de una prioridad entre los académicos españoles. Desde una perspectiva general, tenemos que destacar al diplomático Manuel De la Cámara quien no solo ha estudiado la política exterior de Rusia (De la Cámara, 2010a) y su proyección hacia la Unión Europea (De la Cámara, 2008), sino que de forma pormenorizada ha estudiado las relaciones bilaterales de España y Rusia (De la Cámara, 2010b). Su visión es interesante ya que aporta una experiencia personal que hace que sus trabajos tengan un plus respecto de otros.

Sin lugar a duda, quien más y mejor ha trabajado en España sobre la cuestión rusa ha sido Javier Morales. Sus innumerables trabajos han estado centrados en la dimensión de la seguridad (Morales, 2006; 2009; 2019; 2020), aunque también han tocado con menor asiduidad otros campos como son las relaciones de Rusia con Ucrania (Morales, 2016a), con la UE (Morales, 2016b) o las siempre complicadas relaciones con los Estados Unidos (Morales, 2012). Si bien es cierto que su obra es extensa, no es menos cierto que su interés no ha estado centrado en la relación bilateral de España y Rusia, aunque a este respecto hay que mencionar un artículo en el que analiza este asunto a la luz del año dual (Morales, 2017).

En el plano económico, el autor que más ha trabajado la política de Rusia ha sido Antonio Sánchez Andrés. Este autor (Sánchez Andrés, 2005; 2006; 2016) sí ha abordado la relación bilateral España Rusia, aunque centrado en una perspectiva puramente económica. En este sentido, su obra ha abordado cuestiones más generales como son la transición económica (Sánchez Andrés, 2002) la política comercial de Rusia (Sánchez Andrés, 2003) o incluso la industria de defensa del país eslavo (Sánchez Andrés, 1994).

Además de los autores anteriormente mencionados, debemos destacar a Javier Ignacio González (2009), a José Ángel López (2021) o a Rafael Prats (1993) como autores que han trabajado de forma esporádica en la relación entre Rusia y España. Así podemos afirmar que hay un cierto déficit en la academia española en el interés por estudiar las relaciones entre Moscú y España. Tampoco es una de las áreas más destacadas, en cuanto a volumen, en los estudios de seguridad y defensa (Bueno, 2019).

No podemos olvidarnos de Magdalena Garrido Caballero (2019), autora que ha trabajado la relación de España con la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), no con Rusia, desde una perspectiva histórica y de espaldas en las cuestiones de seguridad. En esta misma aproximación, debemos destacar los trabajos de Juan Carlos Pereira, especialmente uno publicado en 1993 en el que analizó la relación de España y la URSS en el contexto de la transformación de la seguridad europea tras la desintegración de la URSS.

Si bien, en la academia rusa se encuentran igualmente autores que se han interesado por la relación bilateral entre Rusia y España. Entre otros muchos autores podemos destacar a Goborov (2003), a Korn-Kondratenko (2004), a Yakovenko (2016) o a Streltsova (2008). Incluso el que fuera primer embajador de Rusia en España y posteriormente ministro de exteriores Igor Ivanov (2002, 2003) ha publicado algunos trabajos en español sobre la política exterior rusa que de una manera tangencial abordan la relación bilateral.

En lo que a la relación entre España y la OTAN se refiere, sin ser tampoco un tema prioritario, sí que encontramos un mayor número de trabajos entre los autores españoles. Sin el menor género de dudas el autor que más ha trabajado tanto la OTAN en general como su relación con España en particular ha sido Antonio Marquina (1985; 1992; 1998; 1999). Este profesor que ha desarrollado su obra académica en el campo de la seguridad ha hecho un seguimiento de la relación de España con la OTAN incluso antes de su integración (Marquina, 1986). Junto a Antonio Marquina debemos destacar a otros autores como Fernando Delage (1999), Félix Arteaga (2001), María Angustias Caracuel (1997) o Manuel Corchado (2000) quienes, si bien no han tratado la relación particular de España con la OTAN, sí que han abordado otras cuestiones relacionadas con la alianza en algún momento de su vida. También merecen ser destacados los trabajos como los de Carlos Taibo (1999) o Fernando Hernández Holgado (2000) por ser autores que han adoptado una perspectiva más crítica con la Alianza. Esta posición que se hizo más activa superando incluso lo académico tras la intervención de la Alianza Atlántica en Kosovo en 1999.

Dejando el ámbito español, si ampliamos el foco y nos centramos en el estudio de las relaciones de la Alianza Atlántica con Rusia, el número de trabajos publicados es casi inabarcable. Por citar solo a algunos de los clásicos podemos destacar a Stephe Blank (1998), James Goldgeier (1999), Robert Hunter (2001), David Yost (2014), Olga Oliker (2014), Thomas Szayna (2001) o Ronald Asmus (2004). Estos trabajos han analizado la siempre complicada relación entre Rusia y OTAN priorizando la cuestión de la ampliación como principal punto de desencuentro entre Bruselas y Moscú. En los últimos años han aparecido trabajos que amplían esta visión analizando la confrontación desde una perspectiva más amplia y abandonando la cuestión de la ampliación como fuente de conflicto. Entre estos trabajos debemos destacar a Fabrice Pothier (2014), a Robert Legvold (2016), a Stephan Frühling y a Guillaume Lasconjarias (2016). Aunque en los últimos años han proliferado en España las publicaciones que analizan a la OTAN (García & García, 2010; Priego, 2008; 2010; 2019a; 2020), la academia española sigue sufriendo una carencia endémica de publicaciones sobre la Alianza Atlántica, carencia que se maximiza cuando introducimos la variable que supone Rusia. Por ello, entendemos que es necesario la publicación de trabajos, en España, que analicen la relación de nuestro país con Rusia, con la OTAN y, sobre todo, obras que analicen como las relaciones entre Madrid y Moscú ha condicionado nuestra pertenencia a la Alianza Atlántica.

Metodología

Una vez realizada la revisión de la literatura se hace evidente que quedan algunas preguntas por resolver como por ejemplo en qué medida España ha seguido la política oficial de la OTAN en relación con el Flanco Este, o los motivos por los que España ha tenido una política propia en su relación con Rusia, o cómo ha afectado esa política propia a las relaciones de España con la Alianza Atlántica. También cabe preguntarse si los motivos de esa política propia es una política de Estado o si se ve afectada por el color político de los diferentes gobiernos.

Con estas preguntas podemos establecer los siguientes objetivos para este artículo. Como objetivo general buscaremos esclarecer si hay una política propia de España hacia Rusia o si ésta depende del gobierno. También veremos si esta política afecta a las relaciones de España con la Alianza y si las diferencias respecto de la OTAN dependen o no de la orientación del gobierno

El trabajo se va a desarrollar a través de una comparación de las relaciones entre Rusia, OTAN y España. Para ello se van a analizar de forma separada las relaciones entre España y Rusia (hasta 1991 URSS) y por el otro las relaciones OTAN-Rusia utilizando en ambos casos el segmento temporal que va desde 1982 a 2022, por ser este el periodo en el que España ha formado parte de la Alianza Atlántica. Basándonos en estos dos casos analizaremos como la relación de España con Rusia ha afectado a la de nuestro país con la Alianza Atlántica.

Utilizaremos un enfoque interpretativo analizando diferentes documentos relacionados con la seguridad usados como fuentes primarias: 1) Las visitas oficiales; 2) Los documentos oficiales relativos a la seguridad; 3) Los documentos aprobados en las diferentes cumbres. Concretamente para la relación de OTAN con Rusia se usarán tanto los conceptos estratégicos de Roma (1991), Washington (1999) y Lisboa (2011) como las declaraciones finales de las Cumbres de la OTAN en general y de los encuentros OTAN-Rusia en particular. En el segundo caso, analizaremos tanto los documentos producidos en encuentros bilaterales entre Rusia y España, como el Acuerdo de Cooperación Estratégica o el Tratado de Cooperación de 1994. Así como los documentos referencia de la seguridad nacional de España, es decir, la Directiva de Defensa Nacional, las Estrategias de Seguridad Nacional y Revisión Estratégica de la Defensa. Junto a estos documentos, a través de fuentes hemerográficas divulgativas[1] y técnicas[2] se han establecidos cronologías de las visitas oficiales y privadas tanto de Rusia a España y a la OTAN como de España y OTAN a Rusia. Además de estas fuentes primarias y secundarias también se usarán fuentes bibliográficas científicas[3] (revistas y libros científicos) para conocer cuáles son los principales asuntos destacados por la comunidad académica española e internacional.

El marco temporal se extenderá en los últimos cuarenta años marcando el punto de partida en el momento en el que España se integró en la Alianza Atlántica. Así analizaremos el periodo que va desde de 1982 hasta 2022. En todos y cada uno de estos periodos se analizarán las relaciones de España con Rusia, de Rusia con la OTAN y como las primeras condicionan las relaciones de España con la Alianza. Este largo periodo se dividirá en los siguiente cinco subperíodos que han sido establecidos en función de las relaciones de la Alianza con la URSS y luego con Rusia:

  1. FASE 1 (1982-1986): El fin de la Gerontocracia
  2. FASE 2 (1986-1995): La luna de miel
  3. FASE 3 (1995-2001): Separación
  4. FASE 4 (2001-2007): Reconciliación
  5. FASE 5 (2007-2022): Divorcio

El marco geográfico será el espacio Euro-Atlántico, tal y como está reconocido por la Alianza Atlántica. Se trata de un área bastante extensa que se ha ido transformando, ya que a lo largo de estos cuarenta años que se van a analizar algunos Estados han pasado de ser considerados hostiles a la OTAN a convertirse en miembros de la organización. De tal modo el trabajo analizará las siguientes relaciones: la relación de España con Rusia, la relación de España con la OTAN y la relación de la OTAN con Rusia. Finalmente habrá un apartado en el que se comparen los tres casos y se establezcan conclusiones.

La OTAN, España y el Flanco Este

Tal y como defienden Bueno y Testoni (2020) las relaciones entre España y la Organización del Tratado Atlántico Norte (OTAN) se han visto marcadas por varios factores fundamentales. El primero de estos factores ha sido, y sigue siendo, las complicadas relaciones entre España y los Estados Unidos. El segundo de los factores es el hecho de que la pertenencia a la Alianza Atlántica no le supusiera a España una herramienta para conseguir otros objetivos, como por ejemplo ser miembro de la UE. Por lo tanto, estos dos factores hacían que la OTAN no fuera una prioridad para ninguno de los gobiernos.

Si bien es cierto que España se incorpora a la OTAN el 30 de mayo de 1982 no es menos cierto que el camino no se completó hasta su incorporación a la estructura militar en 1999 (Luelmo, 2014). Sin embargo, a pesar de haberse incorporado tarde a la OTAN y a la estructura militar España ya formaba parte de las estructuras occidentales de seguridad ya que, tras la firma de los llamados Pactos de Madrid en 1953 con los Estados Unidos, España se convertía de facto en una nación vinculada al bloque occidental, aunque su incorporación al Tratado del Atlántico Norte, firmado en Washington en 1949, quedó descartada hasta la democratización del país.

Una de las cuestiones que han marcado la relación de España con la OTAN es su falta de compromiso con el Flanco Este en general y con la contención de Rusia en particular. Este hecho tiene una explicación sencilla: la lejanía geográfica de nuestro país con la zona, lo que se ha traducido en dos cuestiones que han marcado nuestra política exterior. La primera de estas cuestiones es el interés menor que históricamente España ha manifestado en Rusia en general y en otros Estados de la zona en particular. Por el contrario, y debido al mismo condicionante, históricamente la política exterior y de seguridad de España ha estado mucho más centrada en las cuestiones de seguridad que emanaban del Flanco Sur de la OTAN (Marquina, 1992) que de aquellas que procedían del Flanco Este. La segunda cuestión es una percepción desdibujada y descafeinada de las amenazas procedentes del Flanco Este, algo que ocurrió tanto durante el periodo soviético como en la actualidad. De hecho, esta percepción atenuada de la amenaza se tradujo en una animadversión (El País, 1981) e incluso hostilidad de una parte importante de la población española hacia la Alianza Atlántica y en la necesidad de celebrar un referéndum (Martínez Sánchez, 2011) para confirmar la presencia de España en la OTAN. Si bien, para entender esta segunda cuestión no puede omitirse mencionar determinados condicionantes políticos que afectaron significativamente a esta percepción: la petición de ingreso de España a la Alianza Atlántica fue ratificada por el Congreso de los Diputados con la oposición en bloque de los partidos de izquierdas, ascendiendo, ese mismo año al gobierno el Partido Socialista Obrero Español (PSOE), que había prometido en campaña bloquear la adhesión. Finalmente, el PSOE cambia su postura y se muestra a favor de la continuidad condicional en la alianza debiendo legitimar la incorporación mediante la celebración del mencionado referéndum.

Con estas dos cuestiones en mente, se va a analizar por un lado la relación de España con Rusia y por el otro la relación de OTAN con Rusia para ver como la primera ha condicionado la relación de nuestro país con la Alianza Atlántica. Para ello hemos dividido el periodo de estudio en cinco subperiodos que pasamos a continuación a analizar.

FASE 1: El Fin de la Gerontocracia (1982-1986)

En la primera mitad de los años 80, en tan solo cinco años, la URSS tuvo hasta cuatro jefes de Estado diferentes: Breznev, Andropov, Chernienko y Gorbachov. Mientras que los tres primeros pueden ser calificados como presidentes de la vieja guardia con una postura de confrontación con la OTAN, Gorbachov supuso un cambio sustancial en las relaciones de Moscú con Bruselas.

En lo que a España se refiere debemos plantearnos que nuestro país tenía una situación muy particular ya que, si bien la relación diplomática de España con Rusia se remonta al siglo XVIII, el periodo soviético supuso una ruptura de cuarenta años. Este periodo de congelación de relaciones contribuyó decisivamente a la suavización de percepción de la amenaza soviética. Por este motivo, en los primeros años de democracia de España, es decir los que se corresponden con este periodo, España experimentó una falta de sincronía en lo que a la relación OTAN-Rusia-España se refiere ya que, si bien Madrid y Moscú disfrutaron de un momento de gran cooperación, la tensión entre Washington y Moscú fue muy elevada. Por ello, durante los primeros a los de la década de los 80 España estrechó sus vínculos con Moscú provocando momentos de tensión con los aliados occidentales.  

Este primer acercamiento inicial de Moncloa al Kremlin, se debió en buena medida a la presión ejercida tanto por el Partido Comunista como por el PSOE. Sin embargo, aunque la relación durante este periodo entre Rusia y España fue cooperativa, la incorporación de España a la OTAN en 1982 ensombreció esta situación, provocando el enfado del Kremlin. Así, Moscú envió un memorándum a todos los miembros de la OTAN protestando enérgicamente por la integración de España en la Alianza Atlántica. Según la URSS, el proceso de integración de España en la OTAN amenazaba su seguridad (Sebastián, 1981). Tal y como se aprecia en el siguiente gráfico al comienzo de este periodo (1980-1982) se produjo una reducción de la intensidad de la diplomática directa entre la URSS y España.

Gráfico 1. Visitas oficiales bilaterales de jefatura Estado, de presidencia gobierno y de ministros exteriores España-URSS (FASE 1. 1982-1986)

Fuente: Elaboración propia.

Tabla 1. Visitas oficiales bilaterales España-URSS (FASE 1. 1982-1986)

Fuente: Elaboración propia.

Si nos fijamos en el resto de los periodos que forman parte de este trabajo (Gráfico 2), en ninguno encontramos un cese de la actividad similar ya que si bien es cierto que entre 1993-1995 no hubo visitas de España hacia Rusia, sí que las hubo en sentido contrario. Lo mismo ocurre entre 2008 y 2009 cuando España cesó su actividad diplomática como consecuencia del caso Flores (en el cual se ahonda con posterioridad). En este momento Rusia se esforzó por mantener sus visitas oficiales. Solo a partir de 2019, cuando la tensión era ya muy clara, encontramos un momento con un descenso de la actividad similar.

Gráfico 2. Visitas oficiales bilaterales de jefatura Estado, de presidencia gobierno y de ministros exteriores España-Rusia (1982-2021)

Fuente: Elaboración propia.

Los años 80 fueron un periodo de buenas relaciones entre España y la Unión Soviética. Los cambios en los gobiernos en Madrid (Partido Socialista) y en Moscú (Gorbachov), propiciaron un acercamiento entre los dos países. La cada vez mejor relación entre Bruselas y Moscú facilitó que España y la URSS pudieran mantener ese “idilio” iniciado con la llegada al poder de Felipe González que se cristalizó en un incremento de las visitas oficiales al máximo nivel. En este punto hay que destacar 4 visitas de ministros de asuntos exteriores, 1 del presidente del gobierno y una del jefe del Estado.

Este acercamiento entre España y la URSS no tuvo una situación equiparable en las relaciones de la Alianza Atlántica con Moscú. La denominada crisis de los Euromisiles elevó la tensión al máximo con ejercicios militares como los Able Archer 83 en los que se simulaba una situación de DEFCON 1. Estos ejercicios fueron interpretados por Rusia como una amenaza real que podría acabar en un ataque nuclear sobre su territorio. Por lo tanto, durante este primer periodo se produjo la primera falta de sincronía entre España y OTAN, propiciada en cierto sentido por las relaciones entre Moscú y Madrid que en nada se parecían a las que estaban sufriendo el resto de los Estados de la alianza.

FASE 2 (1986-1995): La luna de miel

Los años que van desde la mitad de los ochenta hasta la mitad de los noventa son sin duda el periodo en el que se desarrollaron las mejores relaciones entre la OTAN y Rusia. La llegada de Gorbachov al Kremlin supuso una relajación en las relaciones entre Moscú y Bruselas ya que la Perestroika abandonaba la política de la confrontación. Ni siquiera la caída de la Unión Soviética supuso una escalada en las relaciones entre la Alianza Atlántica y el Bloque Comunista. De hecho, ya antes de la descomposición de la URSS se habían producido visitas al más alto nivel e iniciativas de cooperación como North Atlantic Cooperation Council entre las dos partes. En 1989 el ministro de exteriores de la URSS, Eduard Shevernadze, visitó el Cuartel General y en 1990 y después en 1992 el secretario general de la OTAN Manfred Wörner devolvió la visita a Moscú.

En lo que a la relación bilateral España-Rusia se refiere, también estuvo caracterizada por este ambiente de cordialidad y cooperación que imperaba en la relación Bruselas-Moscú. Así, en este contexto, tal y como se muestra en la Tabla 2, se produjeron visitas oficiales al más alto nivel como fueron las dos de Gorbachov, la de Yeltsin o las de Felipe González y la Reina Sofía.

Tabla 2. Visitas oficiales bilaterales España-Rusia (1987-1994)

Fuente: Elaboración propia.

Este ambiente de cordialidad fue aprovechado por España para profundizar en sus ya buenas relaciones con Rusia. Así, Madrid y Moscú firmaron dos Tratados de Amistad y Cooperación, el primero en 1991 y el segundo en 1994, que sellaban una joven, pero intensa relación. La armonía existente entre OTAN y Rusia quedó plasmada en el Concepto estratégico de Roma (1991) un documento que por primera vez era público y que eliminaba a Rusia su condición de enemigo. El clima de cooperación fue aprovechado por España para afianzar su posición dentro de la Alianza impulsando dos iniciativas propias de gran calado: la exitosa candidatura de Javier Solana a la Secretaría General de la OTAN y el lanzamiento del NATO Mediterranean Dialogue.

Estas iniciativas sirvieron para ayudar a la alineación de intereses entre la Alianza y España. Si bien, la primera buscaba incrementar el peso específico de España dentro de la estructura institucional de la OTAN, la segunda estaba destinada a girar el foco de la Alianza Atlántica del siempre lejano flanco este al cada vez más inestable flanco sur. A este respecto, tal y como señala Orfy (2010) los resultados de esta iniciativa no fueron tan positivos como se esperaba, aunque sirvió para marcar el camino a las colaboraciones sobre todo en materia contraterrorista que se llevaron a cabo en el periodo tras los atentados del 11 de septiembre, en las que se ahondará posteriormente.

Por otro lado, de nuevo, la percepción española de Rusia como un actor lejano provocó que nuestro gobierno subestimara la importancia del país eslavo promoviendo un desplazamiento del objetivo de la alianza del este al sur. Esta lejanía estaba provocada por la idea que aún muchos mantienen de que Moscú había cambiado su tradicional posición de hostilidad hacia la OTAN por una posición más cooperativa.

Además de esta iniciativa anteriormente mencionada, la Alianza Atlántica lanzó un proyecto de cooperación militar para los nuevos socios que suponía un programa a la carta: la Partnership for Peace. Se trataba de un proyecto de cooperación bilateral con los antiguos miembros del Pacto de Varsovia, al que se sumaron también los neutrales, que fue visto con algún recelo por Moscú. Para algunos miembros destacados del gobierno ruso, la Partnership for Peace no era más que un programa para preparar a los antiguos Estados del Pacto de Varsovia su integración en la Alianza Atlántica.

La consumación de los temores rusos se produjo en enero de 1995 cuando la OTAN hizo público el informe de ampliación (NATO, 1995). En este documento se expresaba de forma clara la intención de apoyarse en el artículo 10 del Tratado de Washington y admitir en su seno a aquellos Estados que lo solicitaran y que cumplieran sus requisitos exigidos por la alianza. Fue en ese momento cuando se produjo la primera gran crisis entre Rusia y la OTAN.  A pesar de su debilidad Moscú suspendió toda la cooperación con la Alianza. No obstante, esta crisis no afectó en absoluto a la relación de España con Rusia ya que ambos Estados mantuvieron las buenas relaciones que venían disfrutando desde el restablecimiento de las relaciones diplomáticas a comienzos de los años 80.

FASE 3 (1995-2001): La Separación

Desde el año 1995 hasta el 2001, la OTAN y Rusia vivieron un periodo de altibajos. Si bien es cierto que el mencionado informe de ampliación y la intervención en Kosovo fueron momentos de gran tensión, no es menos cierto que la firma en París del Acta Fundacional OTAN-Rusia (NATO, 1997b) fue un reconocimiento mutuo a la necesidad de cooperación. No obstante, la voluntad de cooperación era mayor por parte de la OTAN como demuestra que el entonces secretario general visitara Moscú hasta en tres ocasiones, en 1995, en 1996 y en 1999, mientras que por la parte rusa no hubo visitas asimilables.

En lo que a la relación de España con Rusia se refiere, a pesar de la inestabilidad vivida entre OTAN y Rusia, Madrid logró mantener la buena relación con Moscú. Si bien es cierto que desde un punto de vista cuantitativo la relación perdió intensidad —mientras que en el periodo anterior (1986-1995) se produjeron un total de 8 visitas de carácter oficial, en este (1995-2001) el número se redujo a 4—, desde un punto de vista cualitativo la relación no solo se mantuvo, sino que se incrementó. Tal y como se aprecia en la siguiente tabla (Tabla 3), todas las visitas que se produjeron durante este fueron a nivel de jefe Estado y de jefe de gobierno lo que nos demuestra la calidad de la relación.

Tabla 3. Visitas oficiales bilaterales España-Rusia (1995-2000)

Fuente: Elaboración propia.

De este cuadro de visitas es necesario hacer dos precisiones que refuerzan nuestra idea fuerza: una relación privilegiada de España con Rusia que se mantiene a pesar del estado de la relación entre la OTAN y Moscú. La primera visita se produjo en el año 1999 con la visita que realizó el presidente Aznar en medio de la campaña militar de la OTAN en Kosovo. Si bien la visita granjeó algunas críticas a nuestro gobierno, no sirvió para aplacar los ánimos en el Kremlin ya que el entonces presidente Yeltsin no recibió al jefe de gobierno español.

La segunda consideración hay que hacerla respecto del viaje que realizó el presidente Putin a España en el año 2000. La visita se realizó unos meses después de la campaña de Kosovo y en medio de la campaña militar que estaba llevando a cabo Rusia en Chechenia. Frente a las críticas que el resto de los aliados estaba vertiendo contra Rusia por las violaciones de los derechos humanos en Chechenia, España apostó por organizar una cumbre al máximo nivel con Rusia. Aunque además de España, Putin también visitó Alemania y Francia, estas dos visitas no solo fueron posteriores a la española, sino que fueron más cortas y además, en ninguna de las dos, el presidente Putin fue acompañado de su mujer Ludmila (Matías López, 2000), algo que sí ocurrió en su visita a España.

Los momentos más tensos entre Rusia y OTAN durante la intervención de la alianza en Kosovo se produjeron una vez acabaron los bombardeos, durante el famoso incidente del Aeropuerto de Pristina. En él, fuerzas rusas desplegadas en Bosnia (SFOR) lograron adelantarse a las fuerzas de la OTAN y tomar el aeródromo kosovar. El comandante Supremo de la OTAN (SACEUR) ordenó a las fuerzas noruegas y británicas el bloqueo de las pistas para evitar la llegada de más tropas rusas. Las órdenes no fueron obedecidas por el General Británico Michael Jackson aludiendo que ese movimiento hubiera provocado la Tercera Guerra Mundial (BBC, 2000).

De nuevo vemos como las relaciones entre Madrid y Moscú no estuvieron en sincronía con las relaciones entre OTAN y Rusia. En momentos de gran tensión como la publicación del informe de ampliación (1995), la primera incorporación de Estados de Europa del Este a la OTAN (1997) o la campaña militar de Kosovo (1999) no supusieron un empeoramiento de la relación España con Rusia. 

FASE 4 (2001-2007): La Reconciliación

El periodo que va desde el 2001 hasta el 2007 es el más pacífico y cooperativo de cuantos Rusia y OTAN han vivido. La explicación a este cambio de actitud no debemos buscarla en ningún hecho que tenga que ver con la OTAN, con Rusia o con la interacción de ambos. Este cambio de modelo se produjo por el 11S y sobre todo por la Guerra al Terror que hizo que Occidente se acercara al modelo ruso de lucha contra el terrorismo.

Durante este periodo se produjeron hasta seis visitas de Secretarios Generales de la OTAN a Moscú. Y es también en este periodo cuando se institucionalizó el canal de comunicación que se había establecido previamente en 1997 en París transformando el NATO-Russia Permanent Joint Council en el Russia-NATO Council. A pesar de crisis como las de Irak (2004) o Georgia (2008), este canal de comunicación se ha mantenido abierto hasta la invasión rusa de Crimea en 2014.

Mientras, España y Rusia mantuvieron su nivel de cooperación establecido a comienzos de los 80, tal y como demuestra la intensificación del número de visitas bilaterales que se produjeron en este tiempo. En total, España realizó 8 visitas mientras que Rusia llevó a cabo 3.

Tabla 4. Visitas oficiales bilaterales España-Rusia (2000-2007)

Fuente: Elaboración propia.

Si bien es cierto que no podemos decir que las relaciones entre España y Rusia cambiaran el rumbo, lo que sí podemos decir es que durante este periodo Moscú y Madrid vivieron dos de los momentos más complicados en su historia reciente: por un lado, la desestimación en 2001 de la petición de repatriación del oligarca ruso Vladimir Gusinski (El País, 2001). Por otro, la detención en 2007 de un agente del CNI -Roberto Flórez (ABC 2018)- que desde hacía años estaba trabajando para Rusia. Estos dos hechos, supusieron sendas crisis en las relaciones entre Moscú y Madrid, crisis que contrastaron con las buenas relaciones que mantuvieron la OTAN y Rusia durante estos años.

Aunque no se produjo en el seno de la OTAN, el anuncio de retirada de las tropas españolas de Irak en 2004 supuso un punto de inflexión de la relación de España con Estados Unidos y por tanto con la Alianza Atlántica (Bueno & Testoni, 2020). Si bien es cierto que el cambio de posición de España en Irak fue un asunto duro para la alianza, la OTAN tuvo que centrar todos sus esfuerzos en un nuevo desafío: la política revisionista de Rusia. En el año 2007, en el marco de la 43ª Conferencia de Seguridad de Múnich (Presidency of Russia, 2007) el presidente Putin anunció el fin del ciclo de cooperación con la OTAN y el inicio de una nueva fase (Priego, 2019b) cuyo primer episodio se produciría en agosto de 2008 con la invasión de Georgia. Así, se iniciaba el divorcio definitivo entre la OTAN y Rusia.

FASE 5 (2008-2022): El Divorcio.

En el periodo que va desde 2008 hasta hoy es donde las relaciones entre la OTAN y Rusia han empeorado significativamente. Las invasiones de Georgia y Ucrania han provocado la ruptura de todos los puentes de cooperación tal y como se muestra en el siguiente gráfico. Las visitas de los secretarios generales de la alianza cesaran en el año 2010, siendo Rasmussen el último secretario General que visitó Moscú.

Gráfico 3. Visitas de los Secretarios Generales de la OTAN a Rusia

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de OTAN.

De hecho, el actual secretario general, el noruego Stoltenberg, no ha pisado suelo ruso en todo su mandato. Además, como se muestra en los siguientes dos gráficos, Rusia se ha convertido en el asunto de seguridad más importante para la Alianza y como tal, no solo ha ido incremento su presencia en las cumbres (Gráfico 4) sino que incluso desde el año 2011 se ha desplazado a otros temas como la inversión en defensa, proliferación nuclear o el omnipresente terrorismo (Gráfico 5).

Gráfico 4. Menciones a Rusia[4] en las Declaraciones de las Cumbres OTAN desde 1982

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de OTAN.

Gráfico 5. Importancia de Rusia respecto de otros asuntos de seguridad

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de OTAN.

Sin embargo, a pesar de crisis puntuales como las de 2011,[5] 2016[6] y 2017,[7] las relaciones entre Madrid y Moscú no solo han sido excelentes, sino que no se vieron alteradas por la mala relación entre la OTAN y Rusia. De nuevo, vemos como España ha mantenido una relación propia con Moscú sin tener en cuenta los condicionantes que la OTAN atravesaba.

En lo que España se refiere, hay que decir que a pesar de algunos episodios de tensión como la retirada de las tropas españolas de la misión de la KFOR en 2009 o el continuo repostaje[8] de buques de guerra ruso en el puerto de Ceuta[9], la relación de España con Rusia durante este periodo fue amistosa. No podemos dejar pasar por alto al menos tres hitos en esta relación que son únicos en un miembro de la OTAN:

  1. La firma en 2009 de Acuerdo Estratégico con Rusia
  2. La celebración del Año Dual España-Rusia
  3. La celebración del Año Dual de Turismo España-Rusia.

Sin embargo, se pueden destacar tres incidentes —violación espacio aéreo de Bilbao, el atraque del buque Kutnesov en Ceuta en 2016 y la injerencia en Cataluña 2017 (El País, 2017; El Confidencial, 2017; El Mundo, 2021)— como puntos de inflexión en la relación estratégica con Rusia. De hecho, tal y como muestra el siguiente gráfico desde la aparición de esos incidentes, Rusia comenzó a estar más presente los diferentes documentos de seguridad española, lo que nos hace pensar que la percepción de la amenaza comenzó a cambiar.

Gráfico 6. Menciones a Rusia en las Estrategias Españolas de Seguridad Nacional

Fuente: Elaboración propia.

Nota: Se desestiman dos vocablos Rusia por aparecer en el índice y en un epígrafe.

Lo mismo podemos decir de los viajes oficiales, que tal y como se aprecia en la siguiente tabla se empezaron a hacer mucho menos frecuentes desde 2016.

Tabla 5. Visitas oficiales bilaterales España-Rusia (2008-2021)

Fuente: Elaboración propia siguiendo varias fuentes.

No obstante, debemos destacar un hecho que también se aprecia en los viajes oficiales. Tal y como se aprecia en el siguiente gráfico, en los momentos más complicados de la relación de Rusia con la OTAN (2009 y 2014) se produjeron viajes de dirigentes rusos a nuestro país, lo que puede ser interpretado como la existencia de un canal de comunicación Madrid-Moscú basado en confianza que crearon los dos países desde que iniciaran o reiniciaran la relación a comienzos de los años 80.

Gráfico 7. Visitas Oficiales España-Rusia y Rusia-España (2008-2021)

Fuente: Elaboración propia siguiendo varias fuentes.

Asimismo, si revisamos más en profundidad los datos disponibles (posteriores a 2011) sobre la totalidad de las visitas hasta el nivel de Secretario de Estado, se aprecia (Gráfico 8) una reducción significativa de las mismas y de la importancia de las delegaciones tras la anexión ilegal de Crimea.

Gráfico 8. Visitas oficiales españolas a Rusia de nivel Secretario de Estado o superior (2011-2021)

Fuente: Elaboración propia.

Por último, en cuanto a las relaciones España-OTAN, y en relación al “Flanco Este”, España ha contribuido a los despliegues de la Presencia Avanzada Reforzada (Enhanced Forward Presence) en Letonia y las misiones de Policía Aérea en los países bálticos y Rumania. Sin embargo, han existido determinados puntos de fricción a lo largo de los años, como el hecho de que nuestro España sea uno de los pocos miembros de la Alianza Atlántica que no ha reconocido la independencia de Kosovo, manteniendo una posición mucho más crítica y alineada con la visión tanto de Serbia como de Rusia de no reconocer a Kosovo, lo que dificulta cualquier proceso de acceso del mismo a la alianza o la Unión Europa. En general, podemos decir que para España la OTAN no es un instrumento que sirva para gestionar las relaciones con Rusia tal y como demuestra el siguiente gráfico donde vemos que en las Estrategias de Seguridad Nacional a duras penas hay alusiones conjuntas a la OTAN y a Rusia.

Gráfico 9. Alusiones a la OTAN en las Estrategias Españolas de Seguridad Nacional

Fuente: Elaboración propia.

Asimismo, de una revisión de las diferentes Estrategias Españolas de Seguridad Nacional se extrae (Gráfico 9) como la visión española de la Alianza Atlántica está ligada indisolublemente a la visión de la UE, y más aún según ha avanzado el tiempo.

Gráfico 10. Menciones a la OTAN (en conjunción con la UE) en las Estrategias Españolas de Seguridad

Fuente: Elaboración propia.

La lejanía geográfica ha permitido a España mantener esta relación particular y única con Rusia, lo que Madrid ha logrado es una especie de independencia táctica de España respecto de la OTAN en todo lo que tiene que ver con Rusia. Gracias a esta política España se ha convertido en una especie de mediador de la OTAN, que gana fuerza en la organización cuando la tensión con Rusia alcanza las máximas cotas. Para apoyar esta afirmación valga el siguiente gráfico donde se contabilizan las alusiones a España (“Spain”) en los comunicados que los jefes de Estado y de gobierno de la OTAN realizan en cada una de las cumbres de la alianza.

Gráfico 11. Alusiones a “Spain” en las Declaraciones Finales de las cumbres de la OTAN

Fuente: Elaboración propia.

En cuanto a las alusiones, se aprecian claramente tres periodos, uno inicial que abarcaría desde la incorporación de España a la alianza hasta su incorporación a la estructura militar, en el cual las menciones hacen referencia a estos hechos. Un segundo periodo, en el cual España no es mencionada, y por último, un tercer periodo en el que España vuelve a aparecer en los comunicados de las cumbres, y que se inicia en 2014 y se extiende hasta la actualidad.

En este último periodo, las menciones orbitan entorno a temáticas comunes. Por un lado, tanto en 2014 como en 2016, se menciona ejercicio Trident Juncture realizado en 2015 y que tuvo lugar en nuestro país, entre otros lugares. Mientras que el resto de las menciones (omitiendo una de 2021 que hace referencia a la cumbre prevista en Madrid para 2022) se refieren al despliegue de buques con capacidad AEGIS en Rota para mejorar las capacidades de la alianza en defensa antimisiles balísticos.

Conclusiones

Desde el restablecimiento de relaciones diplomáticas con Rusia, España ha mantenido una política independiente que en ocasiones ha provocado conflictos de intereses con la OTAN. Esta relación privilegiada no entiende de colores políticos ya que, con la única excepción del gobierno actual, todos los partidos que han gobernado España han privilegiado la relación con Moscú. Algunos, como UCD o PP, han basado esta relación en una base económica y otros, como el PSOE y Podemos, han considerado que la afinidad ideológica con Rusia debía estar por encima de las buenas relaciones con la OTAN.

Esta política que ha permitido a España tener una posición propia en la OTAN, también nos han generado algunas tensiones en la Alianza Atlántica ya que España, no siempre ha seguido la línea marcada por Bruselas en lo que a la relación con Rusia se refiere. Quizás el incidente más grave se produjo en 2016 cuando el secretario general de la OTAN abroncó a España por permitir que barcos rusos repostaran en Ceuta, u hecho que se produjo hasta en 60 ocasiones desde 2010.

Asimismo, la lejanía geográfica ha permitido a España mantener una posición de firmeza respecto de Rusia en la invasión de Ucrania. Algunos Estados como Alemania, Austria u Holanda han sido más tibios en la reacción debido a la dependencia económica y energética que mantienen con Rusia. En todo caso, el gobierno del presidente Sánchez sigue con la línea de lejanía de Moscú que marcó cuando llegó al gobierno, algo que rompe con la tradicional línea de cercanía que han tenido todos los gobiernos anteriores.

Para concluir este trabajo podemos afirmar que está lejanía geográfica, los intereses económicos y la afinidad ideológica han provocado que España tenga una política cercana e independiente respecto de Moscú. Esta política en ocasiones ha provocado tensiones con la OTAN ya que en momentos de gran tensión como tras las invasiones rusas de Georgia y Crimea, Madrid no solo ha mantenido la relación intacta, sino que la ha reforzado con acciones como la firma de una alianza estratégica o con la celebración del año dual España-Rusia. Por último, debe tenerse en consideración que, la invasión ilegal de Ucrania por parte de la Federación Rusa acaecida a finales de febrero de 2022, marca un antes y un después en las relaciones entra la Alianza, Rusia y España: su impacto futuro es una línea de investigación a continuar.

Nota sobre los autores:

Mateo Moreno Barahona es doctorando en el Instituto General Gutiérrez Mellado – UNED y gestor de proyectos en la Agencia de Soporte y Adquisiciones de la OTAN (NSPA).

Alberto Priego es profesor de Relaciones Internacionales de la Universidad Pontificia de Comillas. Correo electrónico: apriego@comillas.edu

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[1] Entendemos por fuente hemerográfica divulgativa aquellos documentos que mantienen un carácter periódico pero que no aplica políticas de doble ciego.

[2] Entendemos por fuente hemerográfica técnica aquellos documentos producidos por think-tanks sin políticas de doble ciego.

[3] Entendemos por fuentes bibliográficas los trabajos ya sean periódicos (revistas) como no periódicos (libros) que están sometidos a una evaluación científica de doble ciego.

[4] A la URSS en naranja.

[5] En 2011, se produjo la expulsión de dos diplomáticos acusados de espionaje como reacción al compromiso español de participar en el escudo antimisiles de la OTAN.

[6] En 2016, dos cazabombarderos rusos sobrevolaron el vuelo de Bilbao.

[7] En 2017 Rusia interfirió en el “proceso de independencia” de Cataluña.

[8] Entre el año 2010 y el 2016 se produjeron hasta 300 visitas de barcos de guerra rusos al puerto de Ceuta (González, 2021).

[9] En 2016 el secretario general de la OTAN reprimió públicamente a nuestro país por permitir que el Kutnesov respostara en Ceuta (Público, 2016).