Una ley de plazos para los secretos oficiales españoles

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Análisis GESI, 38/2016

En sus amenas memorias, Leopoldo Calvo Sotelo contaba que en sus años como ministro solo ocasionalmente tuvo acceso a algún secreto de estado. Y que, como pudo comprobar más adelante, ni siquiera el presidente del gobierno conocía muchos más.

Y es que al abrir por primera vez la caja fuerte de su despacho don Leopoldo vio, probablemente con sorpresa, que solo contenía un documento, la combinación de apertura[1]. Así que, según parece, la España de la transición carecía de secretos. Eran otros tiempos.

Muy pronto las exigencias prácticas de nuestra integración en la OTAN pondrían sobre la mesa la necesidad de generar y utilizar información clasificada, así como de alinear nuestro sistema de protección de las secretos oficiales con el que existía en la Alianza y en sus estados miembros. En un alarde de virtuosismo burocrático, el equipo de la Autoridad Nacional de Seguridad consiguió edificar un sistema homologable al de nuestros aliados sobre la base de la anticuada e insuficiente ley de 1968, que había sido mínimamente modificada en 1978[2]. Se trataba de un arreglo de emergencia, hecho para salir del paso, pero el resultado debió de ser tan bueno que desde entonces ningún gobierno se ha visto en la necesidad imperiosa de redactar una nueva ley o de modificar en profundidad la existente[3]. Hasta ahora.

Ha llovido mucho desde 1981 y en nuestros días sería la UE, más que la OTAN, el marco de referencia al que convendría adaptar la normativa española para la protección de los secretos oficiales en caso de que se decidiera modificarla. Y ello, por varios motivos:

  • La UE constituye un proyecto de integración mucho más ambicioso que la OTAN. La incorporación de estándares UE a la legislación y normativa españolas es muy frecuente en los más diversos ámbitos.
  • La normativa de la UE para la protección de la información clasificada es bastante reciente. Ha sido desarrollada a lo largo de los últimos quince años, en un contexto político y social contemporáneos.
  • La normativa UE se inspira en la normativa OTAN y es compatible con la existente en los veintiocho estados miembros.
  • Está adaptada a la cultura organizativa de la UE, en la que la transparencia en la actuación de los poderes públicos y el respeto a la privacidad de los ciudadanos tienen una gran importancia.

No existe una normativa única de la UE para la protección de la información clasificada. Cada institución o agencia que lo haya necesitado (es decir, que haya sentido la necesidad de generar o utilizar información clasificada) ha aprobado sus propias normas, aunque todas ellas están basadas en los mismos principios e incorporan soluciones muy similares. En lo que sigue haremos referencia a la normativa del Servicio Europeo de Acción Exterior[4], principal productor de documentos clasificados en la UE y, en algún caso, a la del Consejo de la Unión Europea[5], en cuya Secretaría estaban encuadradas hasta 2011 las estructuras PESC. Tendremos también en cuenta la experiencia de la Comisión Europea[6].

 

La cuestión de la clasificación

En el sistema de la UE el nivel de clasificación lo asigna el redactor del documento. Evidentemente, mientras el documento no ha sido oficialmente emitido, es decir, mientras no ha superado el proceso de autorización interna (revisión), la clasificación del documento puede ser alterada. Y, de hecho, en ocasiones lo es. Por ello, puede decirse que la clasificación final del documento es responsabilidad de quien autoriza la versión final y ordena su publicación. Que en el EEAS es, en la mayor parte de los casos, un Director (el Director de INTCEN, por ejemplo).

El redactor es, pues, la figura clave en este proceso. Algo que resulta bastante lógico, dado que nadie como él conoce el documento y la información que incorpora. Y, además, puede dedicar a este  problema todo el tiempo que merece. Parece claro que un sistema tan descentralizado de clasificación puede producir resultados poco homogéneos, pero existen mecanismos para limitar este riesgo:

  • Según la normativa EEAS, el Servicio de Seguridad aprobará, tras consultar al Comité de Seguridad (en el que están representados todos los países miembros), una guía de clasificación que pueda servir de orientación a los redactores.
  • En cualquier caso, los diversos escalones que deben revisar el documento antes de que sea publicado tienen una visión más de conjunto y pueden enmendar el nivel de clasificación si entienden que el que había sido propuesto no es correcto o no está suficientemente justificado.

En la práctica, la libertad del redactor para asignar un nivel de clasificación resulta bastante limitada. En nuestros días, la cooperación entre países socios o aliados es bastante intensa y muchos documentos clasificados (informes de inteligencia, en particular) incorporan información procedente de otros países. Según los acuerdos explícitos e implícitos que gobiernan el intercambio internacional de inteligencia, el receptor debe otorgarle al producto recibido un nivel de protección al menos igual al que el originador le había asignado. Lo que, en términos prácticos, significa que un documento clasificado de la UE tendrá, al menos, el nivel de clasificación de la contribución de nivel más alto que haya sido utilizada en su preparación.

 

El problema de la desclasificación

El sistema de la UE excluye casi por completo la desclasificación automática al cumplirse un determinado número de años[7], pero establece la revisión periódica del nivel de clasificación, que puede ser confirmado, modificado o anulado. La normativa establece que esta revisión debe efectuarse al menos cada cinco años. En cualquier caso, la revisión no debe conducir necesariamente a la reclasificación o desclasificación de los documentos. De hecho, se establece de manera explícita que un documento puede mantener de manera indefinida su nivel de clasificación si ello se considera necesario[8].

La regla básica que gobierna el proceso de revisión es que (Anexo A, art.3(2)) ningún documento puede ver modificado su nivel de clasificación sin el consentimiento previo por escrito del originador. Es decir, a pesar de que INTCEN (por poner un ejemplo) sea parte del EEAS y esta institución, a su vez, esté subordinada al Consejo Europeo, ni el EEAS ni el Consejo Europeo pueden modificar el nivel de clasificación de un documento originado por INTCEN sin el consentimiento expreso de este organismo. Un consentimiento que, en todo caso, requerirá la aceptación explícita de los países cuya información clasificada se haya utilizado en la elaboración del documento.

En la práctica, el plazo de cinco años se ha revelado demasiado corto, por dos motivos:

  • Es casi imposible que los países que han contribuido a la elaboración de un documento acepten una reclasificación o desclasificación a los cinco años si sus propias legislaciones nacionales establecen (como es siempre el caso) plazos mucho más largos.
  • Al no producirse apenas desclasificaciones, el documento debe ser revisado de nuevo cinco años más tarde. Se va generando de esta manera una bola de nieve cada vez más grande y cada vez más difícil de gestionar.

En el sistema de la UE la desclasificación parcial es posible. De hecho, es relativamente frecuente que cuando se solicita acceso a un documento clasificado lo que finalmente se obtenga sea una versión parcialmente desclasificada (sanitised) del mismo.

 

El problema del acceso

Aunque son cuestiones distintas, el problema de la desclasificación está íntimamente ligada al del acceso a documentos públicos. Parece claro que  nadie puede tener acceso a un documento clasificado si no posee la habilitación de seguridad correspondiente y tiene, además, una “necesidad de saber”, reconocida por el registro que controla el documento de que se trate. Lo que resulta menos conocido es que el mero acto de desclasificación no equivale a poner un documento a disposición de quien quiera consultarlo, ya que existen numerosos documentos no clasificados que no son de libre acceso. Consultando cada uno de los principales registros que gestionan información clasificada (los del Consejo, el EEAS y la Comisión) podemos ver que solo una parte de los documentos fichados están directamente disponibles. Para muchos otros, es necesario enviar una solicitud de acceso explicando los motivos que la justifican. Una solicitud que las instituciones pueden aceptar o rechazar.

El trabajo de las instituciones europeas está basado en el principio de transparencia. Esto se reconoce explícitamente en el artículo  15(3) del Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea, que establece que “todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tendrá derecho a acceder a los documentos de las instituciones, órganos y organismos de la Unión, cualquiera que sea su soporte, con arreglo a los principios y las condiciones que se establecerán de conformidad con el presente apartado”[9]. Estos principios y condiciones han sido desarrollados en el Reglamento 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo[10], que en su artículo 4 reconoce una serie de excepciones al principio general de transparencia. Las que pueden aplicarse a la información clasificada son las recogidas en el punto 1: el interés público por lo que respecta a la seguridad pública, la defensa y los asuntos militares, las relaciones internacionales y la política financiera, monetaria o económica de la Comunidad o de un Estado miembro, por una parte, y la intimidad y la integridad de la persona, en particular de conformidad con la legislación comunitaria sobre protección de los datos personales, por otra. Este artículo establece un límite temporal de 30 años a las excepciones, lo que entra en contradicción con lo dispuesto en la normativa de seguridad de las instituciones (con el principio de control por parte del originador, en particular). Si no media antes una reforma legal, tendrá que ser la Justicia europea la que termine interpretando cuál de los dos criterios debe prevalecer.

En la práctica, las instituciones han incorporado a su funcionamiento diversos mecanismos que sirven para limitar la transparencia en los casos que el Reglamento reconoce[11]. Por ejemplo, la introducción de la categoría LIMITÉ para documentos no clasificados de naturaleza sensible, que, en general, no son de libre acceso por el público[12]. O el principio, reconocido en el artículo 9(3) del Reglamento, de que los documentos sensibles (no necesariamente clasificados) serán incluidos en el registro público solo si el originador lo consiente.

Los datos publicados por el Consejo muestran que durante los primeros once años de funcionamiento del sistema el criterio de los diversos originadores no ha sido uniforme. Así, entre 2001 y 2012 el Consejo produjo o utilizó 117.656 documentos EU RESTRICTED, de los que solo 13.817 fueron fichados por el Registro. Las cifras respectivas para los documentos EU CONFIDENTIAL son 5.619 y 1.390[13].

En asuntos de desclasificación, reclasificación o acceso siempre siempre cabe recurrir ante el Tribunal Europeo de Justicia en caso de disconformidad con la decisión de las instituciones. Según los casos, el Tribunal ha fallado en un sentido o en otro. Por el momento, no ha habido fallos obligando a las instituciones a hacer públicos documentos amparados por la excepción del punto 1 (información clasificada).

 

¿Es realista una ley de plazos?

La experiencia de la UE, muy reciente en el tiempo y muy actual en la inspiración, resulta aleccionadora y nos permite identificar algunas de las virtudes y defectos del sistema español tradicional, así como de las fórmulas que se han propuesto para mejorarlo. En particular, en lo que se refiere a la desclasificación automática al cabo de un cierto número de años. Algunas ideas:

  • El sistema de la UE excluye cualquier tipo de automatismo. En última instancia, el originador puede siempre decidir que el nivel de clasificación previo se mantenga si entiende que existen motivos para ello. La introducción del criterio de desclasificación automática podría afectar negativamente al volumen y calidad de la información que se recibe de otros países.
  • Plazos de revisión demasiado cortos no son realistas. Dada la intensa cooperación internacional existente, es frecuente que los documentos clasificados incorporen información procedente de otros países, que no aceptarán su reclasificación o desclasificación en plazos más cortos que los que su legislación nacional establezca. Por ello, parece recomendable alinear el plazo de revisión con el más largo de entre los países de los que se reciban contribuciones frecuentes o importantes.
  • El establecimiento de un proceso sistemático de revisión de los niveles de clasificación exige la creación de un órgano potente encargado de gestionarlo. Un órgano que debería contar con un número relativamente importante de funcionarios con suficiente experiencia en el manejo de información clasificada y que poseen una habilitación de seguridad del nivel más alto.

José Miguel Palacios es Teniente Coronel de Infantería y Doctor en Ciencias Políticas


[1] Leopoldo Calvo Sotelo (1990). Memoria viva de la transición. Barcelona, Plaza y Janés. Pg. 185-189.

[2] Ley 9/1968, de 5 de abril, sobre secretos oficiales (texto consolidado). https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1968-444 (Consulta: 30.11.2016).

[3] Sí ha habido diversos proyectos que al final, por motivos de oportunidad política, no han salido adelante. Sobre el que tuvo lugar a mediados de los años ochenta puede encontrarse un interesante artículo en el archivo de El País. Anabel Díez (1986). “El Gobierno modificará la ley de Secretos Oficiales para equipararla a los países de la OTAN”. El País, 17.12.1986. http://elpais.com/diario/1986/12/17/espana/535158018_850215.html (Consulta: 30.11.2016).

[4] DECISION OF THE HIGH REPRESENTATIVE OF THE UNION FOR FOREIGN AFFAIRS AND SECURITY POLICY of 19 April 2013 on the security rules for the European External Action Service (2013/C 190/01). http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32013D0629(03)&from=EN (Consultado: 30.11.2016).

[5] COUNCIL DECISION of 23 September 2013 on the security rules for protecting EU classified information (2013/488/EU). http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013D0488&from=EN (Consultado: 30.11.2016).

[6] COMMISSION DECISION (EU, Euratom) 2015/444 of 13 March 2015 on the security rules for protecting EU classified information. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32015D0444 (Consultado: 30.11.2016).

[7] La excepción es si el originador, al generar el documento, hubiera establecido su desclasificación automática al cabo de un cierto tiempo. En la práctica, este sistema apenas se utiliza.

[8] Anexo A, Art 3(1): “The EEAS shall ensure that EUCI is appropriately classified, clearly identified as classified information and retains its classification level for only as long as necessary”.

[9] El texto consolidado del Tratado puede encontrarse en la siguiente dirección: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX:12012E/TXT (Consultado: 01.12.2016).

[10] REGLAMENTO (CE) No 1049/2001 DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO de 30 de mayo de 2001 relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión. http://www.europarl.europa.eu/RegData/PDF/r1049_es.pdf (Consultado: 01.12.2016).

[11] Puede encontrarse una discusión muy detallada en Tony Bunyan. Constructing the secret EU state: “Restricted” and “Limite” documents hidden from view by the Council. http://www.statewatch.org/foi.htm (Consultado: 01.12.2016). Statewatch (http://www.statewatch.org) es una ONG que monitoriza el estado de las libertades civiles en la Unión Europea y, en particular, se ha distinguido por su lucha contra las, a su entender, injustificadas excepciones al principio de transparencia.

[12] Una búsqueda cualquiera en los registros públicos del Consejo, de la Comisión o del EEAS nos muestra que solo una parte de los documentos que en ellos están registrados existe acceso directo y sin restricciones. Para muchos, incluso no clasificados, se requiere una solicitud razonada de acceso, que el registro puede aceptar o rechazar.

[13] Tony Bunyan. Op.cit. Anexo.

Editado por: Grupo de Estudios en Seguridad Internacional (GESI). Lugar de edición: Granada (España). ISSN: 2340-8421.

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