La República Islámica, el Estado Islámico y la cuestión nuclear

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Análisis GESI, 20/2014

Hace un año el presidente Barack Obama tanteó al Presidente iraní Hassan Rohani sobre la posibilidad de extender la cooperación a otros ámbitos aparte del nuclear y el mandatario iraní replicó con un viejo proverbio persa: “Criemos a nuestro recién nacido antes de pensar en el siguiente”.

Así lo recordaba en una cena privada que había ofrecido a veinte ex altos cargos norteamericanos con motivo de su visita oficial a Nueva York la semana pasada para atender la 69ª Asamblea General de Naciones Unidas.

No obstante, en su discurso ante la ONU del pasado 25 de septiembre el mandatario iraní se brindó a cooperar con Estados Unidos y la comunidad internacional para luchar contra el extremismo y la violencia en Oriente Medio a cambio de flexibilidad del lado norteamericano en la negociación de un acuerdo nuclear.

Este Análisis GESI pretende escudriñar las razones que explican este cambio de estrategia, así como los objetivos que pretende conseguir y sus probabilidades de éxito.

Nueva York acogió la semana pasada dos citas relevantes para esta historia. El cónclave de Naciones Unidas que ha girado este año en torno a la amenaza a la seguridad internacional procedente del Estado Islámico (EI), una organización terrorista de ideología salafista y yihadista que rompió con Al Qaeda hace un año y proclamó el 27 de junio pasado un Califato para gobernar amplias franjas de territorio conquistado en el norte de Siria e Irak.

Y en Nueva York también se dieron cita los delegados de Irán y del Grupo de 5+1 para seguir negociando, al amparo del acuerdo interino de noviembre de 2013, un acuerdo definitivo que elimine toda incertidumbre en torno a la naturaleza civil o/y militar del programa nuclear del país persa y asegure su carácter exclusivamente pacífico.

 

El cambio de estrategia

Durante los últimos meses el régimen iraní ha enviado señales contradictorias en cuanto a su disposición para participar en la Coalición internacional de treinta países que ha impulsado Estados Unidos para combatir al Estado Islámico.

Hace tan solo dos semanas el Líder supremo de la Revolución, el Ayatolá Ali Jamenei, vetó cualquier participación de Irán en la Coalición. El presidente Rohani acusó a algunos Estados que forman parte de ella (Arabia Saudita y Catar) de haber financiado a las mismas organizaciones terroristas que ahora se disponían a combatir y se refirió a ella como una burla según el diario ultraconservador iraní “Kayhan”.

Sin embargo, en privado altos funcionarios iraníes se mostraban resueltos a colaborar con los Estados Unidos. De hecho, el Ayatolá Ali Jamenei admitió en público una disensión dentro del gobierno en el que algunos altos funcionarios no veían con malos ojos estudiar la cooperación con Washington.

A juzgar por el discurso del presidente Rohani ante Naciones Unidas, esos altos funcionarios más proclives a la cooperación con Estados Unidos se habrían llevado el gato al agua. El mandatario iraní debió sentirse cómodo en una cita en la que otros son los malos en un momento en que su país representa una isla de estabilidad en una región que vive un desgobierno sin precedentes.

Con el viento a su favor insistió en que el acuerdo nuclear crearía el ambiente necesario para una cooperación regional e internacional centrada en la lucha contra la violencia y el extremismo, sería el principio de una colaboración multilateral orientada a la seguridad, la paz y el desarrollo de la región, y exhortó a sus homólogos del Grupo de 5+1 a evitar las demandas excesivas en la negociación nuclear.

Con estas declaraciones el mandatario iraní ha planteado a Estados Unidos un quid pro quo: cooperación en la lucha contra el EI y en la estabilización regional a cambio de flexibilidad negociadora del lado americano para alcanzar un acuerdo nuclear.

Como señala Suzanne Maloney de Brookings Institution, la virtud de sus palabras radica en clarificar la estrategia iraní de cara al maratón negociador que se iniciará en breve para alcanzar un acuerdo nuclear antes del próximo 23 de noviembre. Irán mostró una nueva carta para negociar: su fuerza y capacidad de influencia regional.

No cabe duda que la jugada es oportuna: el mandatario iraní ha enchufado el acuerdo nuclear, la prioridad de su mandato, a una agenda internacional absorbida por el desafío yihadista.

 

El interés nacional y el Estado Islámico

"Las ideas caen desplomadas en cuanto tosen fuertes los intereses”

Benito Pérez Galdós, en sus episodios nacionales (España sin Rey), puso esta frase en los labios de la Marquesa viuda de Subijana, de abolengo carlista pero agradecida al gobierno revolucionario del General Prim de 1869 que le había devuelto sus propiedades y el bienestar perdido en la primera guerra carlista.

Al régimen iraní le ocurre algo parecido, que las ideas y la retórica anti-americana y antiárabe de muchos de sus dirigentes caen desplomadas en cuanto tose fuerte el interés nacional. De este enfoque utilitario y racionalista ha dado cuenta en alguna ocasión el Director de Inteligencia Nacional y consejero principal del Presidente Obama, James Clapper, que ha subrayado que el análisis coste/beneficio preside la política iraní del programa nuclear.

Los dirigentes iraníes están interesados en embridar al Estado Islámico, una organización yihadista que ha empezado a levantar los cimientos de un Estado a pocos kilómetros de su frontera occidental y que amenaza sus intereses regionales. Pero el acuerdo nuclear sigue siendo la prioridad del mandato del Presidente Rohani. La nueva estrategia de Rohani orientada a vincular la pacificación de la región con el acuerdo nuclear sirve ambos intereses.

De momento Irán lucha de forma indirecta contra el EI y no excluye una colisión directa. Contribuye de forma oficiosa o encubierta al esfuerzo de guerra en los tres países que más sufren las embestidas del EI: Irak, Líbano y Siria. En Irak, las fuerzas iraníes han sido claves en la expulsión del EI de ciertas posiciones como la ciudad sitiada de Amerli y los asesores iraníes se cuentan por decenas en el ejército iraquí y en los “peshmergas” kurdos. El secretario general del Consejo Supremo Nacional de Seguridad de Irán ha anunciado hace unos días que Irán prestará ayuda militar al ejército libanés para frenar al EI. Y en Siria, el ejército de Bachar el Asad ha recibido el apoyo inestimable de un “ejército secreto iraní” para reconquistar amplias franjas de territorio desde mediados de 2013.

Los dirigentes políticos y los mandos militares iraníes han establecido varias líneas rojas al Estado Islámico, incluyendo la amenaza de las ciudades santas chiitas de Nayaf y Kerbala o la aproximación del EI a la frontera occidental de Irán. En este último escenario el ejército iraní cruzará la frontera y perseguirá al EI en Irak, según un alto mando iraní.

Por otra parte, la campaña de bombardeos de la Coalición contra el EI se está revelando beneficiosa para los gobiernos amigos de Teherán. Los ataques aéreos han contenido a la organización terrorista en Mesopotamia, brindando el necesario apoyo al esfuerzo de reconstrucción del ejército iraquí que impulsa el nuevo gobierno de mayoría chiita de Haider al Abidi. Y en Siria favorecen el avance terrestre del ejército del presidente Bachar al Asad, principal aliado de Irán en Oriente Medio.

Por tanto, Irán mantiene actualmente un contencioso importante con el Estado Islámico y muy probablemente actuará contra éste en función de unos criterios ajenos a la negociación nuclear.

 

La negociación nuclear, el interés nacional y las presiones internas

La nueva estrategia del presidente Rohani obedece más bien a la necesidad de revitalizar una negociación nuclear que se encuentra en punto muerto. Rohani se encuentra en un brete: el acuerdo nuclear es clave para su futuro, el del régimen islámico y el del país pero dispone de escaso margen para negociar las limitaciones al programa nuclear que exigen los norteamericanos. Y ahí es donde encaja la oferta de cooperación militar contra el EI.  

Hasta ahora el Grupo de 5+1 e Irán han logrado algunos avances notables como la transformación de la planta de enriquecimiento de uranio de Fordow en un centro de investigación y desarrollo o el compromiso de poner fin a la producción de plutonio en la planta de agua pesada de Arak.

Sin embargo, después de la última ronda de negociaciones de Nueva York las partes siguen muy lejos del acuerdo. El nudo gordiano que es necesario deshacer es la capacidad de enriquecimiento de uranio que se permitirá conservar a Irán. La capacidad para construir una bomba atómica depende del número y tipo de centrifugadoras, del tamaño de los stocks de uranio enriquecido y de la tecnología nuclear.

Oficialmente Estados Unidos está dispuesto a permitir que Irán conserve 1.500 centrifugadoras si bien ha trascendido que está considerando dejar a Irán con 4.500 centrifugadoras IR-1 siempre que reduzca lo suficiente sus stocks de uranio enriquecido para garantizar un “breakout time” (o tiempo necesario para construir una bomba) no inferior a un año. Se barajan otras fórmulas, más orientadas a salvar la cara que otra cosa, como el desmontaje de las tuberías que canaliza el uranio enriquecido entre las centrifugadoras. Por su parte, Irán se aferra a las casi 10.000 unidades que tiene en funcionamiento en la actualidad aunque podría haber admitido en privado quedarse con 7.000.

Las partes discrepan también en cuanto a la duración y los mecanismos de supervisión internacional del programa nuclear restante, y los ritmos y el calendario del levantamiento de sanciones. En este último punto Irán insiste en que el acuerdo nuclear incluya un levantamiento inmediato de las sanciones de Naciones Unidas que legitiman el régimen internacional de sanciones.

La Administración Rohani concede al acuerdo nuclear un valor estratégico, político y geopolítico pero tiene las manos atadas para realizar concesiones. El centrista Rohani se juega casi todo su capital político y su reelección en 2017.

El Ayatolá Ali Jamenei y el presidente Rohani coinciden en que el acuerdo nuclear garantizará la supervivencia del régimen islámico en la primera mitad del siglo XXI. El levantamiento de las sanciones impulsará las exportaciones de petróleo y el despegue de su economía mejorará las condiciones de vida de los iraníes, y eso redundará en el reencuentro entre el pueblo y sus líderes espirituales, en la legitimidad del régimen islámico.

Y por último, los dirigentes iraníes esperan, como señala Reva Bhalla de Stratfor Global Intelligence, que la normalización de las relaciones con la principal potencia militar, los Estados Unidos, despeje el camino al establecimiento de una esfera de influencia persa en Oriente Medio.

Por tanto, el acuerdo nuclear sirve los objetivos estratégicos de la política exterior iraní: un papel protagonista de Irán en el Gran Oriente Medio, su seguridad y el mantenimiento de la identidad islámica del régimen.

A pesar del valor estratégico del acuerdo nuclear, el Hojatoleslam Hassan Rohani es consciente de su escaso margen de maniobra para realizar concesiones atractivas e inducir la aquiescencia de Occidente. En la República islámica de Irán, el poder se encuentra concentrado en el Líder supremo de la Revolución islámica, especialmente en materia de seguridad y defensa, y por tanto, en la cuestión nuclear.

Rohani no sólo carece de autoridad suficiente sino que se enfrenta a una oposición conservadora reacia al acuerdo. La negociación del programa nuclear ha suscitado una resistencia feroz por parte del establishment conservador integrado por la Guardia Revolucionaria, la comunidad científica, el poder judicial, y el Consejo de Guardianes. El Ayatolá Ali Jamenei se ha cuidado bien de no poner todos los huevos en la misma cesta, y al tiempo que deja trabajar a los negociadores, muestra su escepticismo hacia las negociaciones y la cooperación con Estados Unidos, dando alas a los detractores del diálogo.

Esta oposición tiene elementos ideológicos y de poder. Los conservadores recelan de Estados Unidos y de Occidente a los que acusan de querer imponer su voluntad a Irán, contener el progreso tecnológico-científico e impulsar un cambio de régimen. Y apuestan decididamente por que el país persa garantice su seguridad y estatus político en la región mediante armas nucleares creíbles y disuasorias. Al mismo tiempo temen que el éxito del centrista Rohani en la negociación nuclear altere el equilibrio de fuerzas en clave interna.

 

Las probabilidades de éxito de la nueva estrategia

Consciente que el tiempo se agota y Estados Unidos se mantiene firme, el presidente Rohani ha pretendido reforzar su posición negociadora con una “palanca” adicional: su cooperación militar para combatir al Estado Islámico y estabilizar Oriente Medio. Y hace valer el peso de la oferta: la potencia militar de Irán y su influencia en la región. A cambio espera flexibilidad negociadora en la otra parte para lograr un acuerdo nuclear en unos términos más favorables para Irán, susceptible de ser ratificado internamente.

En principio, la oferta puede ser tentadora para Estados Unidos, decidido desde hace tiempo a replegarse ordenadamente de Oriente Medio y centrarse en Asia pero distraído temporalmente de su propósito por la amenaza yihadista y el revisionismo ruso en Europa del Este.

Tampoco se debe quitar importancia al lavado de imagen que intenta proyectar Rohani. En la sede de la ONU en Nueva York, ante la opinión pública mundial y norteamericana, con la vista puesta también en el Congreso de Estados Unidos, el presidente Rohani presenta a su país como un socio sólido, fiable, comprometido con la lucha contra el terror yihadista con el fin de afectar un cambio de imagen a su favor y aliviar las presiones internas que encorsetan la posición del Presidente Obana en las negociaciones.

Por su parte, Estados Unidos puede considerar esta estrategia iraní como un brindis al sol. De hecho, Irán combate actualmente de forma indirecta al Estado Islámico y sus mandos militares no excluyen un enfrentamiento directo en función de unos criterios del todo ajenos a la negociación nuclear.

La oferta de cooperación militar contra el EI, por bienvenida que sea, no sustituye el compromiso de reducción de la capacidad de enriquecimiento de uranio que es justamente el mensaje que esperan los negociadores norteamericanos. Estos consideran que ya han ido demasiado lejos en la búsqueda del acuerdo, especialmente con el reconocimiento del derecho de Irán a enriquecer uranio, con el coste político que la medida tuvo para el presidente Obama. Ahora le toca a Irán mover ficha.

A mayor abundamiento, los negociadores americanos confían en el régimen internacional de sanciones que sigue intacto y robusto, y constituye una pesada carga que asfixia a la economía iraní. Esta carta todavía tiene recorrido como palanca de presión a pesar de los atisbos de recuperación de la economía iraní. El coste de oportunidad de la ausencia de acuerdo no se limita a las pérdidas de cerca de 90.000 millones de dólares anuales originadas por el bloqueo de las exportaciones, principalmente de petróleo. También hay que sumar los beneficios que el país persa obtendría si explotase al máximo su enorme potencial energético: con 157.000 millones de barriles, es el cuarto país del mundo en reservas probadas de petróleo, y el segundo en reservas probadas de gas.

Tal como ha señalado Akbar Komijani, vicegobernador del Banco Markazi (el Banco central iraní), Irán podría crecer a una tasa del 6% si se alcanza un acuerdo con el Grupo de 5+1.

Por último, Washington tiene muy presentes las posturas de un Congreso y un partido republicano opuestos a un acuerdo que deje intacta la capacidad de Irán para enriquecer uranio, especialmente ahora que se inicia la carrera de las elecciones legislativas de noviembre. Tampoco se debe olvidar la incomodidad que el acercamiento con Irán suscita entre dos aliados clave de Estados Unidos en la región, Arabia Saudita e Israel.

En definitiva, no parece probable que la nueva estrategia iraní encaminada a vincular un acuerdo nuclear con la estabilidad regional vaya a desencadenar cesiones de peso por parte de Estados Unidos y del Grupo de 5+1 en la negociación. Por bienvenido que sea el anuncio oficial, el presidente Obama ya cuenta con esa cooperación en los teatros de operaciones en los que confluyen los intereses de Irán y Estados Unidos como Irak y Afganistán.

A la vista de la distancia que aún separa a las partes y las fuertes presiones internas a las que se ven sometidas, la consecución de un acuerdo para el 23 de noviembre se antoja difícil aunque no imposible. El Presidente Obama es consciente que el centrista Rohani representa la mejor oportunidad en décadas para un acuerdo y su capital político se agota.

La ausencia de acuerdo no significa automáticamente la ruptura de las negociaciones. Como señala un ex alto cargo de la Casa Blanca, Gary Samore, Estados Unidos e Irán comparten un interés en no añadir más leña al polvorín de Oriente Medio por lo que previsiblemente explorarán vías para mantener vivo el proceso negociador.

 

José Luis Masegosa Carrillo es Consejero adjunto de relaciones internacionales del Instituto Internacional de Ciencias Políticas

Editado por: Grupo de Estudios en Seguridad Internacional (GESI). Universidad de Granada. Lugar de edición: Granada (España). ISSN: 2340-8421.

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