El P5+1 e Irán en Kazajistán: Una reunión condicionada

Versión para impresiónVersión para impresión

Esta semana se reanuda el diálogo sobre el programa nuclear iraní entre la República Islámica de Irán y el llamado P5+1 conformado por China, Estados Unidos, Francia, Reino Unido, Rusia y Alemania pasados ya ocho meses desde la última reunión de este formato celebrada en Moscú.

De esta nueva ronda de negociaciones a celebrar en Almaty, Kazajistán, en principio, no se esperan grandes avances ya que las propuestas que se presentarán en la misma no difieren de los planteamientos defendidos por ambas partes en el último encuentro. Si bien se especula con que el P5+1 podría ofrecer a Irán aliviar algún tipo de sanciones como las impuestas al comercio de oro y metales preciosos a cambio del cierre de la planta de enriquecimiento de uranio de Fordow, el régimen de los ayatolás en boca del portavoz del ministerio de Exteriores, Ramin Mehmanparast, ya ha rechazado de antemano cualquier tipo de acuerdo respecto a ello afirmando que nunca se van a plantear el cierre de la que se considera la joya de la corona del programa nuclear iraní, no sólo por la función que cumple, sino también por su ubicación dentro de una montaña y por el sistema de seguridad que la protege.

Así, el P5+1 va a seguir proponiendo a Irán la llamada política del “Stop, Ship and Shut” (“Parar, enviar y cerrar”) basada en la paralización del proceso de enriquecimiento de uranio al 20% en las centrales de Natanz y Fordow; que esta última instalación se cierre definitivamente; que el uranio hasta ahora enriquecido sea convertido en fuel para su uso en reactores nucleares o sea enviado al exterior para ser procesado y enriquecido por terceros Estados y, posteriormente, devuelto para su consumo interno; que todo ello esté supervisado por el Organismo Internacional de la Energía Atómica (OIEA) y, de este modo, el programa nuclear iraní se internacionalice y sea controlado desde el exterior. A ello hay que añadir la demanda del P5+1 que la República Islámica aplique el Protocolo Adicional.

Ello permitiría a los inspectores de la OIEA el acceso hasta ahora denegado a la controvertida base militar de Parchín - acción que no está autorizada bajo el Tratado de No Proliferación (TNP) - donde se acusa a Irán de llevar a cabo supuestamente pruebas con explosivos en el marco de un programa nuclear paralelo conducente a conseguir armas nucleares. Según el P5+1, la aceptación de este paquete de medidas significaría un ejercicio de transparencia por parte de Irán, además de mostrarlo como un actor confiable para que sus contrapartes pudieran autorizar su programa.

Sin embargo, algunas de estas exigencias van más allá del TNP ya que el mismo sí permite a los Estados firmantes el enriquecimiento de uranio y su almacenamiento. Por ello, las autoridades iraníes reclaman al P5+1 que reconozca su derecho a desarrollar un programa nuclear que aseguran está destinado a finalidades civiles y pacíficas, así como el derecho a enriquecer uranio en territorio propio. Además, los representantes iraníes exigen que se anulen el conjunto de sanciones impuestas desde el año 2010 contra su régimen como condición previa a entablar cualquier tipo de negociación seria y que busque soluciones y resultados vinculantes.

De ello se puede deducir que en la reunión de Almaty no se esperan grandes progresos por las posiciones inflexibles y diametralmente opuestas que defiende cada una de las partes implicadas. El gran problema de la reunión es que a estas alturas nadie quiere ser el primero en realizar grandes cesiones a las exigencias de la contraparte y mostrar debilidad frente a ella. En este sentido, Irán quiere demostrar que el régimen de sanciones al que está sometido no afecta a su programa nuclear. Y en parte es verdad ya que el mismo no sólo sigue adelante, sino que las sanciones han creado un efecto pernicioso en forma de desarrollo e innovación de la industria tecnológica y del sector científico iraní para crear aquellos productos que no puede obtener en el mercado exterior, como se encarga de destacar un informe de la compañía Bloomberg. Este hecho hace que Irán esté fabricando sus propios componentes para el programa y que en un futuro pueda convertirse en potencial exportador de esta tecnología.

Por el otro lado, el P5+1 y a pesar de las diferencias que existen entre sus miembros a la hora de consensuar las propuestas por el diferente grado de relación exterior que poseen con Irán, quieren hacer valer el status de potencias dentro del sistema internacional para imponer sus condiciones. Aunque más que el fondo, debería destacarse la forma y el acto simbólico de esta nueva reunión entre el P5+1 e Irán. Y es que el triunfo electoral de Benjamín Netanyahu en Israel y su discurso de celebración ponen otra vez sobre la mesa la opción de la intervención militar como vía de solución para frenar el desarrollo del programa nuclear iraní. En este sentido, el P5+1 quiere lanzar el mensaje que la opción de la negociación sigue estando abierta, a pesar de las diferencias en las posturas de los actores implicados y que entre los sectores más críticos con la actitud de Irán se piense que el régimen de los ayatolás las utilice como un instrumento para ganar tiempo y así seguir desarrollando su programa nuclear.

A ello y en mi opinión, se deberían añadir otros tres grandes condicionantes que influyen decisivamente en el contexto de la reunión y que dificultarían el alcance de grandes acuerdos en la misma: en primer lugar, el ofrecimiento de negociaciones directas entre Estados Unidos e Irán realizado en la Conferencia de Seguridad de Munich por el vicepresidente estadounidense Joe Biden; el segundo, la permanencia de la desconfianza mutua ejemplificada en la figura del Líder Espiritual iraní, Ayatolá Ali Jamenei; y, finalmente, la lucha interna por el poder que existe en Irán ante las próximas elecciones presidenciales de junio de 2013.

Bajo mi punto de vista y sobre el primer condicionante, en términos de seguridad internacional Barak Obama no quiere pasar a la historia como el presidente de los “drones”, sino que en su segundo mandato desearía justificar el porqué de su Premio Nobel del año 2009 adquiriendo un papel protagonista en la mediación o resolución de algún conflicto internacional relevante. En esta dirección, el programa nuclear iraní y una negociación oficial bilateral entre Estados Unidos e Irán tras 34 años de no relación le ofrece esta oportunidad.

La planificación a corto plazo para lograrlo constaría de tres fases: La primera de ellas y en la que nos encontramos actualmente, abarcaría tanto la elección de los nuevos secretarios de Estado y de Defensa para formar un equipo con claro perfil negociador, como un ofrecimiento de diálogo bilateral para ver la reacción y el grado de aceptación por parte de la contraparte. Así y a diferencia de los nombramientos del primer mandato de Obama que le vino impuesto y condicionado por el pacto con Hillary Clinton en la convención demócrata que le proclamó candidato y por la necesidad de mantener un equipo continuista para llevar a cabo la retirada de las tropas de Irak y los preparativos para hacer lo mismo en Afganistán, en esta ocasión sí se puede hablar de un “Obama Style” en la designación como secretario de Estado de John Kerry, una de las figuras con más experiencia en política exterior del escenario político estadounidense actual, y de Chuck Hagel que será nombrado secretario de Defensa en segunda votación esta misma semana y cuyas opiniones sobre el programa nuclear iraní son favorables a buscar una solución negociada y pacífica. Así, este equipo cumple los requisitos de Obama y está especialmente diseñado para iniciar su apuesta.

Al mismo tiempo, el vicepresidente Joe Biden realiza un ofrecimiento de diálogo bilateral a Irán a principios de mes de febrero que recibe buena aceptación por parte del ministro de Exteriores iraní, Ali Akbar Salehi, opinión también influenciada por la buena acogida dada en Teherán al nuevo equipo del presidente estadounidense. Aunque el ayatolá Jamenei se encargue de frenar el optimismo afirmando que “no se puede negociar cuando alguien te está apuntando con una pistola”.

En una segunda fase, el objetivo de Obama será intentar convencer a Netanyahu para que conceda más margen de tiempo a la vía de la negociación con Irán respecto a su programa nuclear. Dicha propuesta se realizará el próximo mes de marzo en el marco de la primera visita del presidente estadounidense al Estado de Israel en la cual la agenda estará marcada por este asunto. Hay que recordar que Netanyahu afirmó que si en verano de 2013 se tenían evidencias que Irán pudiera haber cruzado la “línea roja” establecida por Israel (poseer suficiente uranio enriquecido para poder cargar una ojiva nuclear), se actuaría en consecuencia.

Una baza a favor de Obama respecto a esta “línea roja” es que a falta de confirmación oficial del OIEA, Irán les habría anunciado que parte del uranio enriquecido hasta el momento se habría transformado en fuel para el reactor nuclear de investigación de Teherán. Sin embargo, los mismos representantes han comunicado al organismo internacional la instalación en Natanz de una nueva generación de centrifugadoras para enriquecer uranio que agiliza el proceso para su obtención.

Así, el cometido de Obama y su apuesta por la negociación con Irán no deja de ser arriesgada en clave israelí. Netanyahu puede ceder a sus pretensiones para que intente establecer un diálogo bilateral con el régimen de los ayatolás antes de plantear cualquier otra medida. Pero a cambio le puede exigir algún tipo de concesión en otros temas (p. ej. Asentamientos), o su apoyo incondicional a una futura iniciativa israelí contra Irán si la vía de la negociación fracasa o queda en punto muerto. En este sentido, Netanyahu tendría la puerta abierta a una intervención militar para parar el programa nuclear iraní.

Finalmente, la tercera fase tampoco resulta sencilla y es llevar a la mesa de negociación bilateral a Irán y establecer una agenda de diálogo respecto a su programa nuclear. Aquí, el principal obstáculo de Obama pasa por superar las reticencias del Líder Espiritual Jamenei a cualquier tipo de contacto directo con la administración estadounidense. En Irán, existen dos líneas de pensamiento en política exterior respecto a la relaciones que debería tener Irán con Estados Unidos: una primera que aboga por alcanzar unos mínimos de entendimiento y compromiso en unas relaciones basadas en el respeto mutuo, la no interferencia en asuntos domésticos y la búsqueda de intereses comunes; y una segunda, sustentada por Jamenei, que desconfía de las verdaderas intenciones estadounidenses y cree que ellos sólo buscan un cambio de régimen en Irán. A ello, hay que añadir que el programa nuclear iraní es competencia exclusiva del Consejo Supremo de Seguridad Nacional, institución cuyas decisiones deben ser ratificadas por el Líder Espiritual.

Esto permite introducir el segundo gran condicionante que es la persistencia de la desconfianza mutua entre las dos partes, especialmente entre Irán y Estados Unidos, que dificulta tanto el alcanzar acuerdos de peso, como el establecimiento de un proceso de negociaciones bilaterales entre los dos Estados citados. A modo de ejemplo y sólo centrándonos brevemente en sucesos ocurridos en periodo de la administración Obama, cuando éste llega a la presidencia realiza una propuesta dirigida a Irán de diálogo abierto y de reiniciar las relaciones desde cero. Declaraciones que reafirma en el discurso que pronuncia en abril de 2009 ante el parlamento turco en el cual tiende la mano del diálogo a las autoridades iraníes. Pocos meses después, los servicios de inteligencia estadounidenses descubren que Irán ha construido la planta de enriquecimiento de uranio de Fordow sin avisar previamente de ello al OIEA, hecho que supone una violación del TNP y un giro radical en la política de aproximación de Obama con el régimen de los ayatolás iniciando una nueva serie de sanciones contra el mismo. Según el TNP, Irán tiene el derecho de desarrollar su programa nuclear pero debe cumplir unos procesos, entre ellos avisar previamente de la construcción de las instalaciones relacionadas con el mismo.

La confirmación por parte de Teherán de la existencia de Fordow supuso un incumplimiento más de estos procedimientos. Entre otras razones, este secretismo y ocultación de información puede ser debido a dos razones: o Irán está desarrollando un programa paralelo conducente al arma nuclear, como sospechan y sostienen algunos Estados de Occidente aunque no haya ninguna prueba de ello a día de hoy como se encargan de destacar los servicios de inteligencia estadounidenses e israelíes, o, por otro lado, responde a una estrategia de protección de su programa frente a un posible ataque preventivo por parte de Israel. Y es que la experiencia y el precedente de la “Operación Opera”, el ataque aéreo llevado a cabo por la aviación israelí en 1981 contra el reactor nuclear Osirak perteneciente al proyecto de programa nuclear que intentó desarrollar Sadam Hussein en Irak, está muy presente en las mentes de los estrategas y decisores políticos iraníes.

Sin embargo, el P5+1 y Estados Unidos también han dado argumentos a Irán para desconfiar de los procesos negociadores. Una muestra de ello se da en 2010 cuando se produce la Declaración de Teherán en la cual Brasil, Irán y Turquía llegaban a un acuerdo para internacionalizar el programa nuclear iraní a través del enriquecimiento de parte del uranio en el exterior. El P5+1 y, en concreto, Estados Unidos a través de su secretaria de Estado, Hillary Clinton, no sólo rechazó dicho pacto, sino que además promovió un nuevo de paquetes de sanciones contra el régimen de los ayatolás al considerar que la Declaración de Teherán era una argucia para evitar nuevas sanciones y para ganar tiempo para el desarrollo de su programa nuclear.

Así, superar esta desconfianza resulta clave en cualquier proceso negociador. Conscientes de ello y desde principios de año, las autoridades iraníes han rescatado la llamada baza de la “Fatwa”. Este argumento que busca recuperar la confianza de Occidente y mostrar las intenciones pacíficas y civiles del programa nuclear iraní se basa en una Fatwa realizada en 2005 por el ayatolá Jamenei. En la misma, el Líder Espiritual afirma que el Islam prohíbe la producción, el almacenamiento o el uso de armas nucleares y serviría para reafirmar, una vez más, el discurso que el programa iraní no tiene intenciones militares. Es más, existe una propuesta hecha pública por el ministro de Exteriores, Salehi, para que la Fatwa sea transformada en un documento legal y el gobierno iraní esté sujeto a ella.

Sin embargo, aquí aparece el tercer condicionante que afecta a la reunión entre Irán y el P5+1: la lucha interna en el escenario político iraní dentro de las filas conservadoras que mantienen Jamenei, que lidera el sector de los “Sultanistas” o “Principalistas”, y el presidente Ahmadineyad, que encabeza el sector de los “Pretorianos” o “Desviacionistas”, de cara a las próximas elecciones presidenciales de junio de 2013. El primero de ellos agrupa a parte de la aristocracia clerical rigorista de la revolución jomeinista de 1979 que antepone la religión al nacionalismo. Mientras que en el segundo, formado por una nueva élite política surgida de ex veteranos de la Guerra Irán-Irak (como el propio Ahmadineyad) y miembros de los Cuerpos de la Guardia Revolucionaria Islámica, el nacionalismo adquiere un papel preponderante y el programa nuclear se sitúa en el punto central de sus objetivos.

Este divorcio entre ambas facciones se produce y agrava durante el segundo mandato de Ahmadineyad. En el mismo, los “Sultanistas” le acusan de desacatar y desafiar algunas órdenes directas tomadas por el Líder Espiritual. En mi opinión, este aspecto es de vital importancia de cara a la credibilidad que la comunidad internacional puede dar al acatamiento de la Fatwa por parte de todas las facciones políticas en Irán. Así, el sector “Pretoriano” ya ha demostrado que puede desviarse de las decisiones tomadas por Jamenei y en ellas podría incluirse la finalidad del programa nuclear.

Al mismo tiempo, los “Sultanistas” también acusan a Ahmadineyad de promover la “Putinización” de la política iraní ya que el actual presidente no puede presentarse a la reelección de acuerdo a la Constitución por agotar su segundo mandato seguido. Por ello, Ahmadineyad está intentando colocar a un delfín suyo en la carrera electoral de las presidenciales de junio para mantener el poder ejecutivo y así poder seguir mandando desde la sombra, al más puro estilo Putin-Medvedev.

Esta lucha por el poder de Jamenei, ya no sólo con los “Pretorianos”, sino también con el líder del sector reformista, Akbar Hashemi Rafsanjani, hace que el Líder Espiritual deba priorizar y centrarse en la política interior hasta junio. Ello relega hasta esta fecha cualquier decisión importante referente al programa nuclear iraní. Una vez se resuelva el nuevo escenario político fruto de las elecciones de junio, el máximo responsable del programa nuclear iraní podrá decidir si aceptar el ofrecimiento de diálogo realizado por la administración Obama o seguir intentando progresar en las negociaciones dentro del marco del P5+1.

Así pues y a modo de conclusión, el contexto en el cual se produce la reunión del P5+1 con Irán no invita al optimismo en la consecución de grandes resultados o avances con respecto al programa nuclear iraní. Y la predicción es que esta tendencia se mantenga hasta la clarificación del escenario post electoral iraní fruto de las elecciones presidenciales de junio. Sin embargo, sí es un signo que la vía de la negociación sigue abierta. En esta dirección, la iniciativa de la administración Obama para intentar negociaciones bilaterales directas con Irán deberá pasar el duro escollo de convencer a Netanyahu para que conceda más margen de tiempo a la vía del diálogo. Aunque la pieza clave para que se pudiera dar este hito histórico de ver sentados en la misma mesa a los representantes estadounidenses e iraníes continua siendo el Líder Espiritual, el ayatolá Jamenei. Porque la gran pregunta es ¿quién le va a convencer a él? Además, aunque se produjera este encuentro, nadie garantiza la obtención de un resultado que contentara a ambas partes y resolviera el conflicto. Lo que resulta evidente a estas alturas es que el programa nuclear iraní no tiene marcha atrás. Sólo falta por ver si las autoridades iraníes han estado diciendo la verdad y se queda en su dimensión civil, o, por el contrario, han estado jugando al engaño y nos encontramos alguna sorpresa a finales del año 2013 o principios de 2014.

Xavier Servitja Roca es investigador independiente en seguridad y política internacional. Máster en Política Internacional por la Universidad Complutense de Madrid en 2012 con una beca de la Fundación La Caixa. Licenciado en Ciencias Políticas/Relaciones Internacionales por la Universidad Autónoma de Barcelona en el año 2009 con Honores y Premio Extraordinario de Licenciatura. Entre los años 2009 y 2011, ha sido becario y asistente de investigación en la Fundación CIDOB, en el German Institute for International and Security Affairs - Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) en Berlín (Alemania), y en el Departamento de Riesgo político y amenazas transnacionales del International Institute for Strategic Studies (IISS) en Londres.