El empleo emergente de drones con fines policiales en la Unión Europea: avances y limitaciones

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Análisis GESI 13/2014

El empleo creciente de robots y de la inteligencia artificial es una de las notas distintivas del siglo XXI. Cada vez son más son los dispositivos que pueden utilizarse a distancia mediante control remoto y su uso no se extralimita al ámbito civil, sino que en muchas ocasiones éstos también son utilizados en el sector policial o incluso militar.

A modo de ejemplo, durante los últimos juegos olímpicos de 2012 en Londres, una de las novedades, en medidas de seguridad, fue el uso masivo de aviones no tripulados, también conocidos como “drones".

El uso que se puede hacer de los drones es muy variado, por ello análisis se va centrar en analizar únicamente en el empleo de drones con fines de seguridad, concretamente, para monitorizar sospechosos durante una investigación policial.

Los drones se han popularizado entre los cuerpos de policía ya que es un sistema de vigilancia menos visible que los aviones normales, y pueden permanecer en el aire durante más tiempo que estos últimos. El presupuesto para la creación y uso de drones para la identificación de criminales va aumentando vertiginosamente cada año. Los drones permiten así hacer fotografías aéreas con alta definición, ya que están provistos de potentes cámaras y sistemas de rastreo avanzados. Aún así, su tecnología y usos podrían aumentar aún más en un futuro próximo. Las aeronaves no tripuladas no sólo sirven para captar y almacenar imágenes, sin pueden llegar incluso a hackear redes de WiFi o a interceptar comunicaciones civiles. Igualmente, cada vez hay más drones equipados con mecanismos de reconocimiento facial y toma de imágenes térmicas que ayudan a los entes policiales a detectar criminales. Estos sensores permiten monitorizar a los sospechosos cada vez con mayor precisión.

Este estudio se va a dividir en tres partes. En primer lugar se habla de la problemática que supone la falta de legislación uniforme sobre drones en la Unión Europea con fines de seguridad al tratarse de una competencia puramente nacional. En segundo lugar, como única competencia a nivel europeo, se examina el uso de drones para fines de control de fronteras. El último apartado se dedica a comentar si el uso de drones con este tipo de fines puede suponer una violación del derecho de privacidad dentro de la UE.

 

Falta de legislación uniforme en la Unión Europea

Desde el año 2004 la UE dispone de competencias para gestionar el espacio aéreo de los Estados miembros. En este contexto, el mercado de los drones en territorio europeo ha ido aumentando año tras año. Se sabe que al menos 16 de los 28 Estados miembros de la UE utilizan ya drones para fines militares y policiales. De hecho, bajo la influencia de un gran número de grupos de presión o lobbies, la UE está proporcionando subsidios a las empresas fabricantes de drones.

Las empresas de drones empezaron a obtener tales ayudas de la UE después de los atentados del 11-S en 2001. La UE, situó los proyectos de seguridad como una de las prioridades en su agenda, y de ese modo empezó a invertir en propuestas relacionadas con drones.  La Agencia de Defensa Europea (EDA) y la Agencia Espacial Europea (ESA) firmaron los primeros proyectos en 2004, y desde entonces ha ido aumentando el número proyectos destinados a investigar e innovar en materia de drones tanto en ámbitos militares como civiles. Además, en el ámbito policial la UE invirtió 2,6 millones de euros en el proyecto ARGUS 3D, el cual pretende preveer posibles ataques terroristas a partir del uso de pequeños drones que vuelan a baja altura.

Por su parte, también los Estados miembros han ido invirtiendo en la industria del drone. De hecho, todos aquellos drones que pesan menos de 150kg están regulados por cuerpos nacionales. En concreto, Francia y Reino Unido son los países que han destinado un mayor presupuesto en la fabricación de drones para fines militares. También España ha tomado iniciativas en este mercado. Por ejemplo, el Instituto Nacional de Técnica Aeroespacial está liderando actualmente el proyecto AEROCEPTOR, financiado por la Comisión, mediante el cual las agencias policiales podrán controlar vehículos aéreos y terrestres de manera remota, segura y externa.

Desde 2009 con el Tratado de Lisboa la UE adquiere nuevas competencias en el ámbito de la seguridad interior de la UE. Bajo el nuevo tratado, la Comisión Europea anunció su voluntad de introducir legislación al respecto para fines tanto comerciales como de seguridad. Así, en septiembre de 2012, ésta publicó un informe llamado “Hacia una estrategia europea para el desarrollo de aplicaciones civiles en el uso de vehículos aéreos no tripulados (VANTs)”, donde subrayaba la existencia de un mercado emergente de fabricación de drones, y expresaba la necesidad de regular el funcionamiento de estos sistemas. A partir de ese primer documento se constituyó el grupo de trabajo European Remotely Piloted Aerial Systems Steering Group (ERSG) para debatir y regular el funcionamiento y usos de los drones. El Grupo publicó en junio de 2013 una hoja de ruta que identifica paso por paso como debería ser la legislación europea sobre los drones, y también elaboró un plan estratégico y un informe sobre el impacto de estos aparatos.

A partir de la hoja de ruta, en abril de este año la Comisión publicó “Una nueva era de aviación. Abrir el mercado de la aviación al uso civil de sistemas de aeronaves pilotadas de forma remota de manera segura y sostenible”. Según este documento, en 2016 la UE debería haber adoptado medidas que permitan la integración de estos sistemas en el espacio aéreo civil. El programa Horizonte 2020, que ha empezado este año y permanecerá hasta 2020 va a seguir invirtiendo en drones en el ámbito de la seguridad. De hecho, la Comisión ya confirmado que en 2028 se permitirá el uso de estos sistemas siempre que no superen los 150 kg.

Sin embargo, las competencias de seguridad siguen recayendo sobre los Estados miembros en su mayor parte. Por ello, los drones usado con fines policiales quedan aún excluidos de cualquier normativa europea actual. Esto hace que existan regulaciones muy dispares (si es que hay legislación) en los distintos Estados de la UE con respecto a estos sistemas.

A modo de ejemplo, en Reino Unido el órgano encargado de regular los drones de entre 7 y 150kg es la Civil Aviation Authority (CAA). En 2012 la CAA emitió un documento llamado CAP 722 Unmanned Aircraft Systems Operations in UK Airspace, mediante el cual se establecían las reglas básicas para usar drones domésticos en Reino Unido. Además, en 2012 se constituyó en el Reino Unido el National Police Air Service (NPAS) que, junto a la Association of Chief Police Officers (ACPO) formó un grupo llamado  Unmanned Aerial Systems Steering Group. En cuanto a las leyes que regulan los drones, el Reino Unido estos sistemas deberían seguir el Regulation of Investigatory Powers Act 2000 y Surveillance Camera Code of Practice, aunque existen muchas lagunas, y además estás leyes no se aplican a drones dirigidos por compañías privadas o individuos. En España acaba de aprobarse una nueva legislación al respecto.

Por lo tanto, la falta de uniformidad en la utilización y regulación de los drones policiales en los distintos Estados miembros supone un problema a la hora de determinar sus características, limitaciones y alcance. Al tratarse de un tema de seguridad, y aunque el Tratado de Lisboa ha introducido cambios favorables, la UE sigue teniendo una competencia limitada. Falta por ver cómo va será la propuesta de regulación que lance la Comisión con respecto a los drones, y si ésta va a conseguir terminar con las múltiples diferencias reglamentarias que existen hoy día entre los Estados miembros.

 

Control de fronteras

Los únicos drones destinados al control de fronteras sí están legislados por la Unión. De hecho, una de las principales funciones que los entes policiales han dado a los drones consiste en patrullar las fronteras para combatir con la inmigración ilegal, controlar el tráfico de drogas o armas, y detectar personas que quieran atentar contra los ciudadanos o infraestructuras del país al que acceden.

Es relevante subrayar que legislación en cuanto al control de fronteras es relativamente laxa tanto en Estados Unidos como en territorio europeo. Así, el Congreso  estadounidense ha cedido un gran poder a las agencias que controlan las fronteras americanas para que decidan si procede el uso de drones sin necesidad de orden judicial para que detecten barcos y pateras que se disponen a llegar a territorio americano. En concreto, el artículo 287 de la Ley de Inmigración y Nacionalidad (INA) autoriza a los oficiales de inmigración el uso de drones siempre que sea a una distancia razonable que no exceda de 25 millas (unos 40 km) de las fronteras americanas y con el objetivo prevenir la entrada ilegal de personas o objetos a los EEUU.

Lo mismo ocurre en muchos de los países de la UE. Las leyes de inmigración son mucho más permisivas que las normas policiales, así que el uso de drones se ha extendido entre las autoridades aduaneras. Una vez obtenida la información, estas entidades la comparten con las autoridades policiales. Por ejemplo, en Reino Unido, ha existido durante muchos años una estrecha cooperación entre la policía de Kent y los sistemas de aduanas. Éstos formaban la llamada South Coast Partnership, mediante la cual vigilaban las fronteras del país, utilizando los drones entre otros sistemas. Sin embargo, este grupo terminó por disolverse en 2010 ante la limitación de que los drones debían obtener licencia previa antes de ser empleados por dichas autoridades. Igualmente, a finales de 2013 se lanzó en España un ambiciosos proyecto para el control de fronteras que consistía en el despliegue de drones y satélites en el sur del Mediterráneo para mejorar la vigilancia de las fronteras exteriores de la UE. El proyecto aún no se ha completado pero supone una muestra más de las facultades que ofrecen los Estados miembros en la creación y uso de drones para el control de fronteras.

Como decimos, la Unión Europea también tiene competencia para crear y usar drones con el fin de vigilar las fronteras externas de la Unión. En concreto, el control de fronteras es uno de los objetivos principales de los que se encarga la agencia europea Frontex.

Frontex se creó en 2004 mediante el Reglamento del Consejo 2007/2004 y empezó oficialmente a funcionar en mayo de 2005. En 2007 y 2011 la legislación de Frontex fue reformada, otorgando a la agencia mayores competencias de vigilancia de fronteras. Concretamente, el artículo 7 del Reglamento (UE) 1168/2011 establece que “La Agencia podrá adquirir, por sí misma o en régimen de copropiedad con un Estado miembro, o arrendar equipo técnico para el control de las fronteras exteriores para su despliegue durante operaciones conjuntas, proyectos piloto, intervenciones rápidas, operaciones de retorno conjuntas o proyectos de asistencia técnica”. Aunque la agencia ya estaba utilizando drones para vigilar la frontera entre Grecia y Turquía, el articulo 7 fue el fundamento para la creación de un sistema llamado European Border Surveillance System (en adelante, Eurosur).

Eurosur se creó para detectar flujos de inmigrantes irregulares que se dirigen a territorio europeo antes de su llegada. El sistema propuesto por los Estados miembros en 2008 para vigilar de las fronteras externas de la UE, ya que muchos Estados como España, Italia o Grecia se encontraban sin medios de vigilancia suficientemente avanzados a nivel nacional. Aun así, Eurosur no fue oficialmente propuesto por la Comisión hasta abril de 2013. La propuesta está basada en el artículo 77(2) (b) del TFUE y fue aprobada por el Parlamento y el Consejo el pasado mes de abril.

Eurosur consiste en la utilización de vehículos aéreos no tripulados que permiten obtener imágenes de alta resolución a miles de kilómetros de altura. Uno de sus objetivos es el de detectar naufragios y accidentes ocurridos en alta mar, pero también sirve para evitar que los inmigrantes ilegales entren en territorio europeo. La tragedia de Lampedusa ocurrida en octubre del año pasado aumentó los esfuerzos de la Comisión en el uso e implementación de Eurosur. En este sentido, el Presidente de la Comisión Jose Manuel Barroso subrayó justo después del accidente la necesidad de reforzar la capacidad de búsqueda y rescate de barcos naufragados por parte de la UE.

En 2013 la Comisión invirtió 580.000€ en el proyecto Eurosur, apostando por la tecnología de vigilancia avanzada para controlar las fronteras marítimas. Sin embargo, Eurosur no sólo consiste en la utilización de drones, sino que también utiliza los llamado vehículos aéreos opcionalmente tripulados (en adelante, OPVs por sus siglas en inglés). El motivo no es otro que el hecho de que la UE prohíbe el uso de drones no tripulados en el espacio aéreo comercial europeo, pero en cambio permite los OPVs.

El P2006T MRI de la empresa española Indra es un ejemplo de OPV

Frontex va a seguir utilizando OPVs y a implementar el sistema Eurosur en los próximos años. Así lo ha indicado el Programa de Trabajo Frontex 2013. Uno de los debates derivados de Eurosur es la posibilidad de crear perfiles de inmigrantes, ya que el sistema es capaz de sacar imágenes de tanta resolución que puede incluso identificar las personas de un barco, incluyendo la tripulación y sus pasajeros. En el apartado siguiente precisamente se va a analizar la colisión que puede originarse entre el uso de drones por fines policiales y los derechos de privacidad y protección de datos.

 

Posible vulneración del derecho de privacidad por el uso de drones

Existen ciertas cuestiones como los límites del alcance geográfico de los drones, los tipos y localización de las actividades de vigilancia, las restricciones en la retención de datos, las condiciones de orden judicial, y los límites de recogida e intercambio de datos, que se encuentran aún sin resolver y que plantean ciertos problemas en la práctica.

Los drones que existen actualmente aún no han incorporado medidas que salvaguarden el derecho de privacidad de los individuos, sin embargo ha quedado demostrado que en ocasiones se ha puesto en entredicho la intimidad de los mismos mediante el uso de drones.

Desde ya hace algunos años, ONGs como la American Civil Liberties Union vienen denunciando que los drones no deberían desplegarse indiscriminadamente a no ser que exista una razón de peso para recoger pruebas sobre un delito en concreto, y siempre que se haya pasado por un juicio de proporcionalidad por parte del gobierno en el que se ponderara la seguridad (objetivo buscado por los entes policiales) y la privacidad o intimidad de los individuos. Además también hay preocupación entre varios sectores defensores de la privacidad por la falta de regulación de funciones como el reconocimiento facial, la alta definición de las cámaras o el período que pueden estar los drones en el aire. Todo ello, considerando la rápida evolución de las tecnologías y con ello el mecanismo de los drones conlleva la necesidad de definir unos límites y un marco de actuación en el uso de éstos.

En Estados Unidos se han publicado numerosos informes donde se analiza en posible conflicto del uso de drones con la cuarta enmienda de la constitución americana y el derecho a la privacidad. Según esta enmienda, los ciudadanos americanos tienen derecho a proteger su persona, domicilio, documentos y efectos “contra registros e incautaciones irrazonables”. Este artículo añade que el derecho a la privacidad no debe ser violado y que ninguna orden judicial por causa probable se debe ser emitida sin un certificado previo que describa con detalle el lugar, los elementos y personas que deben ser registrados.

Aunque en el uso de drones no se lleva a cabo ningún registro físico ni detención temporal de una persona, la cuarta enmienda podría ser de aplicación, lo cierto es que no existe aún jurisprudencia del Tribunal Supremo de los EEUU que analice los límites del uso de drones para el registro de personas, domicilios o documentes conforme a la cuarta enmienda. Sin embargo, algunas decisiones del tribunal podrían aplicarse de manera analógica a estos sistemas. La decisión más reciente es el caso Jones del año 2012, según la cual un GPS colocado bajo un coche de un sospechoso durante veintiocho días sin orden judicial previa fue considerado contrario a la cuarta enmienda. Aunque esta decisión no se refiera directamente a los drones, la sentencia incluía opiniones concurrentes en las que cinco miembros del tribunal proponían extender el alcance de la decisión al uso de vehículos aéreos no tripulados.

Según algunos si un drone policial obtuviese imágenes del patio, piscina o zonas exteriores de una casa sin orden judicial estaría vulnerando la cuarta enmienda por considerarse un registro de un domicilio. Sin embargo, este caso no es tan claro, tal y como se deriva de dos sentencias del Tribunal Supremo de los Estados Unidos en los que se determinó que el hecho de que aviones sobrevolaran una casa no se consideraba registro si se superaban los 120 metros de altura. Igualmente, teniendo en cuenta los casos de vigilancia aérea que han acabado al Tribunal Supremo de los EEUU, una orden judicial no será necesaria si el drone sobrevuela áreas públicas durante un periodo de tiempo limitado.

No obstante, la cuarta enmienda no es de aplicación para la drones que operan en territorio europeo. Como hemos dicho, dentro de la UE el uso de estos sistemas por parte de entes policiales se regula a nivel nacional, puesto que el derecho penal no entra dentro de las competencias cedidas a la Unión. No obstante, debido al secreto que existe en algunos cuerpos policiales, por motivos de seguridad, no se sabe con exactitud en qué situaciones se utilizan drones con fines de vigilancia y por tanto a menudo resulta complicado determinar si existe una vulneración de los derechos fundamentales.

Así se ha planteado el debate sobre el uso de drones policiales en áreas públicas, por su potencial abuso. Por ello, algunos países como Reino Unido han publicado un Código de Buenas Prácticas donde se establecen las reglas básicas de uso de estos aparatos por parte de organismos públicos.

Además, algunos Estados miembros ya han previsto legislación a nivel nacional que limitaría el uso de estos sistemas cuando la información se recoge con fines policiales. Por ejemplo, siguiendo con el ejemplo del Reino Unido, la Civil Aviation Authority ha confirmado que el Data Protection Act de 1998 puede ser de aplicación en el caso de pequeños drones utilizados para recoger, tratar y almacenar imágenes. Sin embargo, la práctica ha demostrado que, hasta día de hoy, esta ley no ha sido muy efectiva al invocarse con respecto a los drones. También en Reino Unido el Human Rights Act 1998 podría establecer ciertos límites en el uso de los drones. Sin embargo, dicha ley no es tenida en cuenta cuando estos sistemas de vigilancia vienen autorizados por el Regulation of Investigatory Powers Act 2000 (en adelante, RIPA). Por todo ello, organizaciones como el Big Brother Watch denuncian que el marco legal para el uso de drones según RIPA es demasiado laxo y debería revisarse, ya que colisiona con el derecho de privacidad.

A nivel europeo, la única ley común aplicable es el Convenio Europeo de Derechos Humanos. En concreto, el artículo 8 establece que “[t]oda persona tiene derecho al respeto de su vida privada y familiar, de su domicilio y de su correspondencia”. En su apartado segundo, sin embargo, se puntualizan algunas excepciones en caso de que la medida sea necesaria para “la seguridad nacional, la seguridad pública, el bienestar del país, la defensa del orden y la prevención de las infracciones penales, la protección de la salud o de la moral, o la protección de los derechos y las libertades de los demás”. Por ello, cualquier individuo que quisiera invocar el artículo 8 del CEDH por una supuesta vulneración de su privacidad debería agotar primero las instancias nacionales de su estado miembro, y sólo después podría admitirse una demanda por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH). De momento, no ha llegado ningún caso de violación del derecho de privacidad por el uso de drones ante el TEDH.

Cristina Blasi Casagran es Doctora en Derecho por la Universidad Europa de Florencia y trabaja actualmente como investigadora en el European University Institute en cuestiones relacionadas con la protección de datos en el Espacio Europeo de Libertad, Seguridad y Justicia.

Editado por: Grupo de Estudios en Seguridad Internacional (GESI). Universidad de Granada. Lugar de edición: Granada (España). ISSN: 2340-8421.

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