China en África a través de la seguridad y la evolución del principio de no interferencia

Versión para impresiónVersión para impresión

Análisis GESI, 14/2016

Resumen: El nuevo perfil en las relaciones sino-africanas y las ambiciones chinas han cambiado la percepción de Occidente con respecto a África, desplazando a potencias europeas y a los Estados Unidos de algunas de sus tradicionales áreas de influencia.

La creciente implicación de China en África a través de la seguridad, motivada por la expansión de sus intereses más allá de su tradicional entorno cercano, se produce ante la necesaria protección de sus intereses en el exterior y la necesidad de asumir una mayor responsabilidad en la esfera internacional, factores que están ejerciendo una gran influencia en la evolución del tradicional principio de no interferencia, característico de la acción exterior de China desde su formulación en1953 por el primer ministro Zhou Enlai.

 

INTRODUCCIÓN

África ha sufrido una transformación en las dos últimas décadas que la ha llevado a evolucionar desde un continente eminentemente receptor de ayuda y plagado de conflictos internos, a un escenario dónde se están desarrollando dinámicas caracterizadas por un gran crecimiento económico, dónde se presentan un elevado número de oportunidades de inversión, y cuyos desafíos en aspectos relacionados con la seguridad, tanto tradicional como no tradicional, trascienden las fronteras del continente y afectan a Europa, a los Estados Unidos y a la propia China.

De forma general, se tiende a identificar las acciones de China en el continente africano como sinónimas de un proceso de explotación de recursos sin ningún tipo de respeto por los esfuerzos de los países africanos en la mejora de su propia gobernanza. Las críticas más comunes se orientan hacia una supuesta implicación de China orientada exclusivamente hacia la explotación de los recursos naturales, que no sólo favorecería la continuidad de los regímenes de corte autoritario, sino también contribuiría a minar los esfuerzos internacionales para fomentar el desarrollo de la democracia y el respeto de los derecho humanos, contribuyendo con ello a favorecer la expansión de la corrupción y la degradación ambiental y social.

La Secretaría de Estado estadounidense, Hillary Clinton, dejó entrever en sus declaraciones durante la gira por siete países africanos en 2012, que el interés de China en África se centraba fundamentalmente en la explotación de sus recursos naturales. Sin embargo, las existentes relaciones de China con países como Malawi y Senegal proporcionarían argumentos que permiten negar una relación con una agenda basada de forma exclusiva en la explotación de los recursos naturales.

A pesar de estas percepciones, la actuación de China en el continente africano podría evidenciar más que un intento de colonialismo moderno, una gran preocupación ante el aumento de espacios no gobernados, donde se asientan actores no estatales de carácter violento que amenaza su desarrollo sostenible, al suponer un riesgo para la seguridad y la estabilidad de los países africanos. Atendiendo a esta consideración, más que ante una relación exclusiva de competencia por lo recursos, no puede descartarse que también se pueda producir, en el futuro a corto plazo, un incremento en la colaboración con países europeos o con la propia Unión Europea y los Estados Unidos en lo relativo a la promoción de un entorno seguro y estable.

Se analiza en este documento, de modo subjetivo, la creciente implicación de China en África a través de la seguridad, motivada por la expansión de sus intereses más allá de su tradicional entorno cercano. Esta creciente implicación se produce ante la necesaria protección de estos intereses en el exterior y la necesidad de asumir una mayor responsabilidad en la esfera internacional, factores que están ejerciendo una gran influencia en  la evolución del principio de no interferencia.

 

PRINCIPALES OPORTUNIDADES Y DESAFÍOS

La constante búsqueda por parte de China de nuevos mercados y oportunidades ha tenido como consecuencia una cada vez mayor afectación a causa de los diferentes conflictos regionales en curso en sus zonas de interés estratégico, lo que ha provocado un proceso interno de replanteamiento de los riesgos y desafíos a los que se enfrentan los intereses chinos. Según Ana Valle[1], lejos del mero aprovisionamiento de productos energéticos para cubrir las necesidades internas, la presencia de China en África y su participación en el mercado mundial de los hidrocarburos ha alcanzado un gran significado geopolítico a escala mundial, pues no se trata sólo de la importancia económica de la participación de China en el comercio internacional, sino de su influencia política y el uso estratégico que puede hacer de las relaciones energéticas mantenidas con muchos países africanos; acertado análisis que puede ser extendido a sectores como el económico o el financiero.

Este nuevo perfil financiero y económico adoptado por el país asiático, que en 2014 se sitúo según la OCDE entre los cinco mayores inversores mundiales en el exterior, ha provocado que los conflictos y situaciones de desequilibrio en diferentes partes del mundo estén teniendo un gran impacto, no solo en la seguridad económica o energética de China, sino también en la seguridad de los ciudadanos y de las empresas chinas en el exterior.

 

Desafíos

Las empresas chinas en el exterior se enfrentan a amenazas que abarcan aspectos como los conflictos armados, la inestabilidad política, el terrorismo, la corrupción, el crimen organizado y la piratería; amenazas que en nada se diferencian a las que puede enfrentar cualquier empresa internacional en su proyección exterior. De forma general, las principales amenazas a las que se enfrenta la proyección de la actividad empresarial en el continente africano se pueden identificar con la inestabilidad política, los conflictos intra-estatales y la criminalidad. Más en concreto, y de acuerdo a los analistas de seguridad chinos, las principales amenazas a las que se enfrentan sus intereses en el continente africano se agrupan, fundamentalmente, en aquellas derivadas de acciones de delincuencia común que incluyen secuestros, ataques a proyectos en curso motivados por disputas laborales, ataques contra intereses nacionales con motivación política o acciones de piratería contra buques de bandera china.

La importancia que el continente africano reviste para la seguridad de los intereses chinos, se justifica debido a que la mayor parte de los incidentes contra éstos en el exterior se concentran en el continente africano, fundamentalmente en Nigeria y Sudán. Si bien la situación política de los países en los que se concentran éstos incidentes difiere notablemente entre sí, tres elementos comunes destacan entre ellos: En primer lugar, se producen donde se concentra una gran presencia de intereses chinos; En segundo lugar, donde existe una considerable comunidad china asentada de forma más o menos permanente y, en tercer lugar, todos estos países muestran reducidos niveles de seguridad pública o incluso presentan regiones en el interior de su territorio en las que las autoridades no ostentan el monopolio de la violencia.

Por otra parte, también el auge del islamismo de carácter yihadista ha comenzado a tener efectos sobre los intereses chinos, fundamentalmente hasta el momento sobre la protección de sus ciudadanos. En 2014 la organización terrorista Boko Haram secuestró en Camerún a diez ciudadanos chinos; además, una ciudadana china falleció en el ataque de al-Shabad al centro comercial Westgate de Kenia en 2013 y otros tres durante el ataque al hotel Radison Blu en Malí en 2015.

En el ámbito del sector energético, la creciente demanda de recursos ha empujado a las empresas petroleras chinas a desarrollar actividades en zonas de gran inestabilidad, creando un vínculo entre la seguridad energética y los asuntos de seguridad global. A pesar de ello, las acciones contra las instalaciones de las compañías petrolíferas con intereses chinos han sido la excepción y sólo se han registrado diez incidentes de escasa importancia entre los años 2004 a 2014[2]. Por otra parte, algunos países en los que se concentran los intereses comerciales chinos, fundamentalmente los relacionados con el sector de los hidrocarburos tales como Sudán y Libia, pueden ser considerados altamente inestables, circunstancia que ha llevado a algunos analistas a afirmar que las grandes compañías petrolíferas chinas han “secuestrado” la política exterior china.

 

La protección de los ciudadanos en el exterior

En otra dimensión de la seguridad, resulta necesario destacar que el problema que genera la población china en el exterior no puede minusvalorarse. Las autoridades chinas estiman que el número de conciudadanos en el exterior supera los cinco millones, cifra entre las que se encuentran incluidos más de dos millones de nacionales en el continente africano. A pesar de estas estimaciones con respecto al número de nacionales residiendo en el exterior, éste podría ser mucho mayor, ya que tanto la rápida expansión de las empresas chinas, como la falta de registro consular, la movilidad de los trabajadores o fenómenos como la inmigración ilegal, podrían incrementar considerablemente las cifras oficiales.

A modo de ejemplo, cabe señalar que de los 35.680 ciudadanos evacuados en 2011 de Libia, solo 6.000 estaban registrados consularmente por el Ministerio de Asuntos Exteriores. Por otra parte, en Angola se estima que la presencia de trabajadores chinos oscila entre los doscientos mil y los trescientos mil, frente a los cien mil registrados oficialmente. Finalmente, en Sudáfrica, el país con mayor comunidad china en el continente, el número oficial se sitúa en torno a los trescientos mil, aunque las autoridades sudafricanas estiman que la cifra podría alcanzar los seiscientos mil ciudadanos[3].

Las grandes oscilaciones entre las cifras oficiales y las cifras estimadas podrían responder a un intento de las autoridades chinas para mantener unos niveles aceptables de presencia en los diferentes países, de forma que las autoridades de terceros países acepten un mayor número de nacionales. No obstante, a pesar de la falta de datos precisos, es patente que el fenómeno migratorio a gran escala protagonizado por China durante los últimos años está sometiendo a una gran presión no solo al sistema consular, sino también a las propias autoridades.

El riesgo que supone la presencia de ciudadanos chinos en el exterior posiblemente sea uno de los elementos que influya, a medio plazo, sobre a las autoridades chinas para llevar a cabo una progresiva adaptación del principio de no interferencia, debido a la gran atención que este factor ha provocado en los últimos años, tanto sobre la opinión pública como sobre el propio gobierno.

 

LA ACCIÓN EXTERIOR CHINA EN EL CONTINENTE AFRICANO

La estrategia china de “salir fuera”, planteada en el año 1999, se desarrolló sobre dos pilares. El primero, era asegurar el acceso a los recursos naturales; el segundo, era el fomento de una adaptación de las empresas chinas hacia una mayor competitividad en una economía de carácter global. Por otra parte, el incremento de este carácter global por parte del sector empresarial chino ha contribuido a una pérdida del control por parte de las autoridades sobre las compañías radicadas en el exterior.

Esta estrategia expansiva ha llevado a muchas empresas a instalarse en África como una forma de disminuir los costes de producción, por lo que de forma generalizada han recibido acusaciones de estar aprovechándose de las altas tasas de desempleo y además de estar llevando a cabo un proceso de explotación laboral. Sin embargo, y de acuerdo con María Ángeles Alaminos[4], el ascenso de China en el continente africano no perjudica en todos los casos a los países africanos, sino que tiene indudables efectos positivos, genera oportunidades y tiene consecuencias positivas en diferentes ámbitos como el desarrollo de infraestructuras, proyectos de desarrollo rural, educación y salud.

Por supuesto, estos vínculos no están exentos de desafíos, contradicciones e incógnitas. Una de las cuestiones que se plantean alrededor de las relaciones sino-africanas es que China parece tener un plan a largo plazo y sus actuaciones obedecen a objetivos basados en una visión de futuro coherente, mientras que la estrategia de los países africanos parece estar más bien fragmentada. En contraposición, para los países africanos, las dos principales motivaciones para el impulso de las relaciones con China se resumen en un menor precio de sus exportaciones y de los proyectos de infraestructuras con respecto a los ofrecidos por otros países y, fundamentalmente, por la ausencia de cualquier tipo de imposición de tipo político, económico o de cualquier otra naturaleza, por parte de China para la realización de intercambios comerciales, a diferencia de lo que hacen la mayoría de los acreedores occidentales bilaterales o multilaterales.

Por otra parte, los países africanos tienen la esperanza de que el compromiso chino en el continente contribuirá a mejorar la situación de marginación en la que se encuentran, les permitirá desarrollará sus infraestructuras e intensificar su presencia económica y política, reforzará las capacidades para afrontar las pandemias que asolan el continente y promoverá el crecimiento y el desarrollo económico.

 

Las características de la acción exterior china en el continente africano

La expansión de la presencia china en África responde a una política compleja y multidimensional, que conlleva la realización de ambiciosos objetivos pero también la repuesta a los nuevos riesgos y desafíos que se van generando. Si bien el aumento del compromiso económico de China está ligado a objetivos estratégicos como el acceso a fuentes energéticas y otros productos, no puede considerarse que ello constituya la única motivación, ni tampoco que responda a consideraciones diferentes a la de cualquier otro país.

A nivel estrictamente político, el continente africano sólo representa un papel secundario de apoyo a la estrategia internacional de China. Sin embargo, la estrategia china en África no se encuentra exenta de problemas y controversias dentro de la clase política china, que se debate entre visiones de carácter más económico frente a otras de carácter más diplomático y que se relacionan directamente con la imagen internacional de China quiere transmitir.

China aborda las relaciones con los países africanos desde cuatro ejes fundamentales. En primer lugar, desde una perspectiva política que busca el apoyo sobre la existencia de una única China. En segundo lugar, desde una perspectiva económica en la que el continente africano es visto como una fuente de recursos naturales y oportunidades de mercado para los productos chinos. En tercer lugar, desde una perspectiva de seguridad que se convierte en un ámbito necesario para la protección de sus intereses y de sus ciudadanos frente a las amenazas, tanto de carácter tradicional como no tradicional. Finalmente, desde una perspectiva ideológica, como un espacio geográfico al que exportar el conocido como “modelo chino”[5].

 

Inversión y Ayuda Oficial al Desarrollo

La inversión china en África se concentra en el este y en el sur del continente, con menor implicación en el centro y en el oeste, a excepción de Nigeria. Entre las razones para esta distribución geográfica se encuentran, además de la cercanía, un mejor nivel relativo de las infraestructuras existentes en el este del continente.

En términos absolutos, si bien puede afirmarse que la inversión y el comercio entre China y África han aumentado en los últimos años de forma significativa, no debe obviarse que este incremento se produce en el marco de un crecimiento exponencial tanto de la inversión como del comercio global de China en el exterior. Según los datos disponibles para el año 2012, la inversión de China en África representa tan sólo el 3% del total, mientras que el comercio alcanza un escaso 5%. Los principales socios comerciales chinos son la Unión Europea, los Estados Unidos, la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático, Hong Kong y Japón, situándose el continente africano a mucha distancia de éstos[6].

Las inversiones chinas en el continente están fundamentalmente orientadas hacia las materias primas, pero no en mayor medida que la de los países occidentales según demuestra un estudio realizado por el centro de pensamiento Brookings Institution[7]. Otro aspecto de interés, en este ámbito, es que éstas se dirigen de forma indiferente hacia países con mayores o menores cotas de respeto por los derechos humanos a lo largo y ancho de todo el continente, destacando por importancia las inversiones en el sector de los servicios, así como en el de los productos manufacturados.

En lo referente a los procesos de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) y de reducción de la deuda, China está teniendo un significativo impacto en el continente africano. Para los gobiernos receptores, el hecho de que estas ayudas se desbloqueen rápidamente, con escasas trabas burocráticas y sin condiciones políticas o de política económica, las hace extremadamente atractivas. Estos instrumentos se dirigen fundamentalmente hacia países con altas tasas de estabilidad, pero como ya se ha indicado al hacer referencia a la inversión, no necesariamente con altas cotas de respecto por los derechos humanos.

También existen evidencias de que esta ayuda está dirigida, al igual que la de los países occidentales, hacia la obtención de beneficios. Más en concreto, la inversión en AOD parece estar orientada hacia los países menos desarrollados bajo una perspectiva de necesidad humanitaria y socioeconómica, pero también se encuentra condicionada por el apoyo a su política exterior, parámetros similares a los utilizados por los países occidentales. Finalmente, otras formas de inversión, basadas en productos con mayores intereses y menores condiciones para su concesión, se orientan hacia países exportadores de materias primas. 

Es necesario tener en cuenta, que en este ámbito, algunas instituciones y organismos internacionales vienen denunciando la política china de inversiones y ayuda al desarrollo en el continente africano por no ajustarse a los principios que presiden la política de financiación para el desarrollo, consensuada internacionalmente por los grandes países donantes y las instituciones financieras multilaterales. Para ello, se aduce que la política de financiación china puede tener implícita la reducción de incentivos para la mejora de la gobernanza en África, o que se dirija a regímenes autoritarios que no respeten los derechos humanos.

A modo de resumen, se puede afirmar que en el ámbito de la política de financiación, la diferencia más evidente entre la cooperación china y la occidental reside, de forma casi exclusiva, en la falta de injerencia política y de preocupaciones en los países africanos por parte de China.

Número de acuerdos comerciales por países[8]

 

LA NUEVA APROXIMACIÓN A LA SEGURIDAD DE LAS AUTORIDADES CHINAS

Desde la llegada al poder del presidente Xi Jimping, China ha incluido los asuntos de seguridad en el exterior entre las principales prioridades del Estado. Esta nueva orientación, sin lugar a dudas, se puede relacionar con el objetivo estratégico de convertirse en una potencia mundial, pero también está directamente influida por la necesidad de salvaguardar los intereses económicos y financieros más allá de sus fronteras. De esta forma, la nueva orientación de China hacia el exterior, tanto en el ámbito económico como en el diplomático, ha provocado la intensificación de nuevos desafíos contra la seguridad nacional de carácter menos tradicional; lo que ha traído, como consecuencia lógica, una reforma en la concepción de la seguridad en el exterior que reinterpreta la noción de “defensa activa”, formada por una combinación de medidas defensivas y de contraataque, y fomenta la colaboración con los sectores militares y civiles[9].

No obstante, el cambio más relevante que puede apreciarse en el ámbito de la seguridad, se materializa en una nueva visión de cómo enfrentar los desafíos a la seguridad nacional a través de una aproximación holística que incluye tanto la seguridad interna como la externa; la seguridad de los ciudadanos y la del territorio; la seguridad colectiva e individual; todo ello para enfrentar amenazas de carácter tradicional y no tradicional.

China busca proteger sus intereses en el exterior y las líneas de comunicación marítima de carácter estratégico ya que existe una corriente de pensamiento, entre algunos analistas de seguridad chinos, que argumenta que el giro de los Estados Unidos hacia Asia, así como el incremento de producción de hidrocarburos no convencionales en Canadá y los Estados Unidos, podría significar una menor implicación estadounidense en garantizar la seguridad de las zonas productoras de África oriental y la península arábiga, así como de las rutas marítimas asociadas al comercio mundial de crudo a través del Océano Índico.

Por otra parte, en el ámbito de la seguridad, África no posee apenas ningún factor de riesgo contra los intereses vitales de China debido fundamentalmente a la gran distancia que media entre ellos. En comparación con los países de la periferia china o con potencias como los Estados Unidos o Rusia, África representa un continente  exento de graves problemas de seguridad y plagado de éxitos diplomáticos: no existen disputas territoriales, de forma generalizada los países africanos no apoyan los esfuerzos independentistas de Taiwán, Tíbet o Xinjian; y finalmente, África no tiene ninguna intención de fomentar la democracia en China.

Sin embargo, la expansión económica de China y de sus ciudadanos ha sido considerable a lo largo y ancho de África, situando su protección entre las principales prioridades de las autoridades chinas. A corto-medio plazo, los analistas de seguridad chinos han identificado seis potenciales amenazas a sus intereses en el continente africano: políticas, económicas, sociales, de ámbito regulatorio, de explotación, y relacionadas con los efectos de las catástrofes naturales. Estas potenciales amenazas pueden provocar efectos sobre los intereses chinos tales como expropiaciones, secuestros y extorsión de carácter político o terrorista, elevada inestabilidad social, y cambios negativos asociados a la política hacia China por parte de los gobiernos de los países concernidos.

El referido crecimiento económico de China ha motivado una mayor implicación en el continente africano, no solo desde una perspectiva meramente económica, sino también de seguridad. El Estado se ha visto en la necesidad de proteger sus intereses, lo que en el corto plazo significa la protección de los ciudadanos y de las inversiones chinas, mientras que en el medio y largo plazo contribuye a fortalecer los esfuerzos orientados a mejorar la seguridad y la estabilidad, lo que también favorece la generación de condiciones más favorables para las inversiones.

China ha optado durante años por descargar la protección de sus ciudadanos e intereses en la acción consular, ya que la posibilidad de utilizar medios militares para proporcionar esa protección se veía constreñida por la adherencia de la acción exterior del país al principio de no interferencia. Este factor ha favorecido el interés de China en soluciones de carácter bilateral en el ámbito de la seguridad, tanto con la Unión Africana como con los países concernidos; relaciones que se han materializado, fundamentalmente, a través de la iniciativa China-Africa Cooperative Parnership for Peace and Security, instituida durante la V Reunión Ministerial del Foro China-África, celebrada en 2012.

La forma en la que China afronta los problemas de seguridad en África reviste gran importancia, ya que en muchos casos están referidos a amenazas no tradicionales de carácter transnacional como el cambio climático, el tráfico de seres humanos o el cibercrimen. Por otra parte, la implicación que China mantendrá en el continente dependerá, en gran medida, del carácter de las amenazas y del contexto político, no sólo con los países africanos, sino también con los Estados Unidos y con los países europeos. En este sentido, es relevante señalar que entre la comunidad académica china existe un gran consenso sobre la idea de que participar en operaciones de mantenimiento de la paz en África es un factor fundamental para proporcionar una imagen como potencia responsable, que está alineada con los intereses nacionales.

En este particular, el debate se centra en evolucionar desde el modelo de construcción de carreteras, puentes y hospitales, hacia otro en el que se desarrollen proyectos complementarios entre China y los países occidentales. Estas intervenciones, desde el punto de vista chino, deben ser entendidas bajo tres aspectos irrenunciables: la defensa de la soberanía propia, el fomento de la estabilidad como condición sine qua non para el desarrollo y la acción dirigida por el Estado orientada a la provisión de infraestructuras que favorezcan el desarrollo económico.

En su cara más amable, esta nueva orientación en la forma de enfrentar los desafíos emergentes para la seguridad nacional se materializa en una paulatina reinterpretación del principio de no interferencia como elemento nuclear de la acción exterior china, favoreciendo su presencia activa en misiones de mantenimiento de la paz o en operaciones de respuesta a situaciones de crisis como la evacuación de sus nacionales en Yemen o la participación en la retirada del arsenal químico del régimen sirio[10].

Esta mayor implicación en la arena de la seguridad internacional despierta en igual medida interés y recelos entre los principales actores internacionales. Para los Estados Unidos, las acciones de China sobre la seguridad del continente africano presentan un aspecto de interés mutuo y plantea posibles escenarios de cooperación para fomentar un entorno seguro y estable en la mayor parte de África, siempre que se superen las diferencias en aspectos como el fomento de la democracia, la gobernanza y los derechos humanos. La actuación de estas dos potencias en esferas paralelas sólo llevará a la pérdida de oportunidades en la colaboración hacia una mejora de la seguridad y la estabilidad en el continente. El objetivo común de desarrollo de las condiciones de seguridad y estabilidad proporciona la posibilidad de colaborar en aspectos que superan la mera colaboración militar entre ambas potencias y podría llegar a alcanzar ámbitos como el diplomático y el de ayuda al desarrollo.

Por su parte, en relación con la Unión Europea es necesario hacer referencia a las diferencias, y en algunos casos divergencias, entre los dos actores en lo relativo a la interpretación del principio de no interferencia y de soberanía. Sin embargo, al igual que con los Estados Unidos, la Unión Europea comparte con China el interés por mantener un entorno regional seguro y estable. Según Chloë Gotterson y Bernardo Mariani[11], los desafíos son tan grandes, que es previsible que se incremente la presión sobre ambos actores para actuar con mayor responsabilidad en el ámbito de la seguridad y la estabilidad; una mayor responsabilidad que podría materializarse en actuaciones conjuntas ante eventuales situaciones emergentes de crisis.

 

La presencia militar china en el continente africano

Las relaciones comerciales y la inversión son las facetas que de forma más inmediata son consideradas al abordar las relaciones sino-africanas; sin embargo, estas relaciones cada vez más incluyen también el ámbito de la seguridad. Tradicionalmente, en el ámbito de la cooperación militar, China se ha centrado esencialmente en la venta de armas y en la formación de personal y también construyendo fábricas de armas en Sudán, Zimbabue o Malí. En los últimos años. La necesidad de una mayor implicación en materia de seguridad se ha forjado, de forma paulatina, durante los incidentes ocurridos en los últimos cinco años y que abarcan desde los secuestros en Camerún a los atentados ocurridos en Sudán, Libia, Kenia y más recientemente en Malí.

En los últimos años se observa una creciente tendencia que confirma esta mayor implicación, dónde China no sólo ha actuado como mediador en el conflicto entre Sudán y Sudán del Sur, sino también con el despliegue de fuerzas de combate, bajo mandado de Naciones Unidas, en Sudán del Sur y Malí. Esta mayor implicación viene acompañada de promesas de mayor apoyo financiero y de asistencia a los esfuerzos de la Unión Africana en el continente[12], así como por un mayor interés en aumentar la cooperación antiterrorista con los países africanos.

Por otra parte, durante el año 2015 China firmó un acuerdo con las autoridades de Yibuti para construir su primera base militar internacional, que garantizará una presencia mínima de diez años en el continente africano[13]. El despliegue permanente en Yibuti parece poner fin a un ciclo iniciado en 2008, cuando el entonces presidente de los Estados Unidos, George W. Bush, invitó a tres buques de la marina del Ejército Popular a participar en las operaciones contra-piratería en el golfo de Adén; y abre un nuevo ciclo caracterizado por las directrices establecidas en la Estrategia Militar de China con respecto a una transición desde una marina orientada a la protección de las aguas territoriales, hacia otra orientada no solo a la protección de las aguas territoriales, sino también a la protección de los intereses nacionales en aguas internacionales[14].

Además, el establecimiento de una base naval permanente en el continente africano, no solo permitirá prestar apoyo a las operaciones militares en el Cuerno de África y Sudán, sino también optimizar los costes asociados a su presencia en las aguas del Océano Índico, ya que permite las operaciones de todos los buques de la marina del Ejército Popular, entre los que se encuentra su portaaviones y sus buques anfibios. Además, su emplazamiento en Yibuti le permitirá tener la oportunidad de mejorar la inteligencia sobre zonas como la península arábiga, el este de Libia y la zona central de África.

Esta presencia permanente en el continente africano vendría a significar el reconocimiento tácito, por parte de las autoridades chinas, de que su expansión comercial implica un necesario refuerzo en la protección de los intereses nacionales; protección que podría ampliarse a la costa occidental del continente[15]; además permite resucitar las relaciones comerciales de China con el continente africano, interrumpidas a resultas de la expansión del imperio otomano en el siglo XV y del posterior proceso colonizador europeo.

No obstante, la construcción de esta nueva base militar permanente no está exenta de recelos en diversos ámbitos, a pesar de las constantes declaraciones por parte de las autoridades chinas de que este despliegue responde más a la protección de sus intereses económicos en el continente que a un carácter expansivo sobre la base de intereses exclusivamente militares ya que, según aducen las autoridades del país, China en ningún caso pretende construir bases en el extranjero al estilo de las bases militares occidentales, sino que busca el establecimiento de bases logísticas estables.

La inclusión de Yibuti en el marco de colaboración establecido por la ruta marítima de la seda genera una potente impresión sobre una eventual militarización que este concepto comercial podría sufrir en cualquier momento en las restantes localizaciones[16]. Hasta el momento, los proyectos asociados a la ruta marítima de la seda incluyen la rehabilitación de la línea de comunicación ferroviaria entre Mombasa y Nairobi y su eventual extensión hasta Uganda; la mejora de los puertos de Dar es Salam y Lamu en Kenia, y Bagamoyo en Tanzania; y la construcción de un oleoducto entre la ciudad portuaria de Lamu en el norte de Kenia y Sudán del Sur.

 

LA EVOLUCIÓN DEL PRINCIPIO DE NO INTERFERENCIA

El principio de no interferencia ha sido, desde su introducción en 1953 por el primer ministro Zhou Enlai, uno de los cinco principios de la coexistencia pacífica, asociándose este concepto con la propia imagen de China en las relaciones internacionales[17]. En su propio planteamiento se evidencia una ambigüedad entre el concepto de no interferencia y el de no intervención; ambigüedad favorecida por la ausencia en la doctrina legal china de una definición concreta de qué acciones podrían llegar a representar una interferencia propia en los asuntos de un tercer país.

Sin embargo, la vigencia de la tradicional interpretación del principio de no interferencia está siendo cada vez más cuestionada a raíz de la evolución que han sufrido los intereses de seguridad del país en el exterior. Las autoridades chinas han acudido de forma general a las autoridades locales en un intento de buscar soluciones a los problemas de seguridad, atendiendo al principio de no interferencia; sin embargo, la falta de eficacia de algunas de estas autoridades han transformado la protección consular en un aspecto meramente simbólico. Esta circunstancia ha generado un proceso en el que el principio de no interferencia es cuestionado aunque se mantenga la primacía del principio de soberanía. De esta forma, China ha abrazado las iniciativas internacionales, en el ámbito de la seguridad colectiva, para promover la seguridad y la estabilidad.  En palabras del enviado especial de China a Oriente Medio, Wu Sike, “La no interferencia en asuntos de terceros países no significa no hacer nada[18]

La protección y defensa de los intereses chinos en el exterior se ha convertido, desde la celebración del XVIII Congreso del Partido Comunista de China de 2012, en una prioridad de la acción exterior china que también ha tenido su reflejo en los documentos concernidos en el ámbito de la defensa, dónde se identifica esta protección como uno de los cometidos más importantes del Ejército Popular de China. Esta evolución en el pensamiento chino supone un cambio de paradigma de gran relevancia. No debe olvidarse que tan solo unos años antes, durante el XVII Congreso del Partido Comunista, el mismo presidente Hu Jintao confirmó la vigencia del principio de no interferencia y la necesidad de que China mantuviese grandes dosis de prudencia en un entorno internacional que se caracterizaba cada vez más por un creciente neo-intervencionismo, frente al que se hacía necesario que el país mantuviese su oposición a cualquier intento por subvertir el gobierno legítimo de un país en el exterior.

Esta necesaria protección y la necesidad de asumir una mayor responsabilidad en la esfera internacional se evidencian como dos factores de gran influencia en la evolución del principio de no interferencia. La actual posición de las autoridades chinas con respecto a la aplicación de este principio se basa en un detallado e individualizado análisis que se sustenta, de forma general, en cuatro criterios rectores. El primero se basa en contar con el beneplácito del país objeto de una intervención, salvo que la intervención se produjese sobre un Estado fallido o un gobierno sin legitimidad, en cuyo caso China aceptaría una intervención bajo la aprobación de Naciones Unidas. El segundo es contar con la autorización expresa de Naciones Unidas. El tercero consiste en contar con el apoyo de las organizaciones regionales existentes. Y el cuarto se basa en proporcionar primacía a la acción diplomática y a las medidas de carácter pacífico frente a las medidas de carácter exclusivamente militar.

 

MECANISMOS DE COLABORACIÓN EN EL ÁMBITO DE LA SEGURIDAD

Naciones Unidas

Uno de los aspectos fundamentales para China al abordar una posible intervención militar, es que la acción coercitiva a nivel internacional debe contar siempre con una autorización del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. La importancia que China proporciona a esta organización se evidencia en que es el único país que mantiene un papel relevante en el seno de las Naciones Unidas tanto como contribuyente económico como también de fuerzas militares sobre el terreno[19].

El despliegue de unidades de combate chinas bajo mandado de las Naciones Unidas, tanto en Malí como en Sudán del Sur, puede haber significado el cambio más importante en la acción exterior del país en los últimos años. China, además de haber sufrido una gran presión internacional para aumentar su participación e implicación en los conflictos regionales en el continente, parece haber asumido que un Sahel estable contribuye a una mayor seguridad y estabilidad en África occidental dónde mantiene importantes inversiones. En concreto, el referido despliegue de una unidad de combate en Malí bajo mandato de las Naciones Unidas, no puede ser considerado un cambio cuantitativo de carácter significativo en la contribución de China a la gestión de situaciones de crisis; sin embargo, este despliegue apunta hacia una clara intención de fortalecer su posición dentro de esta organización y de explorar nuevas posibilidades para proteger sus intereses en el exterior.

En cualquier caso, en su relación con las Naciones Unidas, y tal como afirma Kissinger[20], China podría estar forzando que el orden internacional evolucione de manera tal que pueda desempeñar un papel central en la posterior creación de reglas, incluso al punto de revisar algunas de las que actualmente imperan. En ese contexto, las autoridades chinas apoyan la propuesta rusa de transformar el Comité Militar de las Naciones Unidas en un órgano de mando y control para las misiones de mantenimiento de la paz en aras de prevenir eventuales deslizamientos en los objetivos a alcanzar durante el desarrollo de estas misiones, como el ocurrido durante la intervención sobre Libia de 2011.

 

La Unión Africana

Además, China considera a la Unión Africana como una organización con la capacidad de influir en el entorno de seguridad del continente africano, por lo que es fácil esperar que en el futuro a corto y medio plazo apoye las actividades de esta organización para enfrentar los desafíos contra la seguridad y la estabilidad en los países africanos. La aproximación de China a la Unión Africana tiene un carácter marcadamente pragmático que pretende reforzar las capacidades de esta organización con objeto de proporcionar un entorno seguro y estable en el continente, al mismo tiempo que permite a China mantener un significativo papel en el proceso, menos sujeto a interferencias por parte de los países occidentales.

La promoción de la seguridad y la estabilidad en el continente africano ha sido una constante en el planteamiento de las autoridades chinas durante los últimos años, fomentando la implicación de China en África a través, fundamentalmente, del apoyo a la Unión Africana y de la identificación entre el apoyo al desarrollo económico y el intento de resolver las causas profundas del conflicto. A futuro, China necesitará colaborar con esta organización en la lucha contra amenazas transnacionales tales como el flujo de armas y el crimen organizado.

 

El Foro de Cooperación China-África

Los espacios formales de diálogo con encuentros institucionalizados al máximo nivel cristalizaron en el Foro de Cooperación China-África, inaugurado durante el año 2000, y en el que reúne cada tres años la práctica totalidad de los países africanos, a excepción de aquellos que reconocen a la República China de Taiwán.

Coincidiendo con el Foro del año 2015, celebrado durante el mes de diciembre en Sudáfrica, el gobierno chino publicó su segundo documento político con respecto a África, el primero había sido publicado en el año 2006. Este documento refleja la importancia que para el desarrollo y la estabilidad tiene la seguridad, mostrándose China como un actor comprometido en estos aspectos[21]. Además, el documento reafirma la vigencia del principio de no interferencia en los asuntos internos de los países africanos, desvincula la colaboración de China con objetivos políticos y refuerza su intención de explorar, de forma bilateral y multilateral, soluciones a los desafíos que enfrenta la seguridad y la estabilidad en el continente africano.

El documento establece las intenciones de China en aspectos tan variados como el fomento de la confianza mutua, la mejora de los mecanismos de cooperación internacional, el apoyo a los procesos de desarrollo económico y de comercio, el fortalecimiento de la cooperación al desarrollo, el intercambio cultural y la promoción de la seguridad y estabilidad en África.

En concreto, al referirse a la promoción de la seguridad y estabilidad en el continente, el documento muestra el apoyo de China a una aproximación africana a los problemas de seguridad en el continente. Para ello reafirma el compromiso del país en continuar apoyando los esfuerzos de la Unión Africana en fomentar la estabilidad y la seguridad a través del desarrollo. También hace referencia al mantenimiento de una cooperación militar que mejore las capacidades de los países para garantizar su propia seguridad y el mantenimiento de la paz a nivel regional.

Por último, destaca el apoyo de China a la lucha contra las amenazas no tradicionales a través de la colaboración en inteligencia y del apoyo, tanto a los países como a las organizaciones regionales, para desarrollar capacidades antiterroristas. En otro orden de cosas, y con la intención de hacer frente a las causas profundas de las estas amenazas, se compromete a favorecer el desarrollo económico de los países más afectados de forma que se creen unas condiciones duraderas de paz y estabilidad.

 

CONCLUSIONES

China se enfrenta a las principales amenazas que afectan a sus intereses no sólo a través de los tradicionales vectores de la seguridad representados en la resolución de conflictos, sino también a través de otros como la seguridad económica y el desarrollo, la sostenibilidad medioambiental o la seguridad sanitaria, debido a la interrelación que existe entre las diferentes amenazas a las que se enfrenta en el continente africano.

En la respuesta a estas amenazas se evidencia el fomento de una estrecha cooperación tanto en el plano nacional como en el continental y el multilateral; destacando su orientación hacia la Unión Africana, pero no pudiendo descartarse en el futuro un incremente de la colaboración en este campo con los Estados Unidos o con la Unión Europea.

El nuevo perfil en las relaciones sino-africanas y las ambiciones chinas han cambiado la percepción de Occidente con respecto a África, desplazando a potencias europeas y a los Estados Unidos de algunas de sus tradicionales áreas de influencia. Xulio Ríos[22] afirma que este aumento de la presencia de China en África, al igual que en otras partes del mundo, es consecuencia directa del incremento exponencial de las posibilidades de desarrollar una diplomacia basada en capacidades económicas antes inexistentes, susceptibles de competir con los más importantes actores internacionales, acostumbrados a actuar en determinadas áreas geográficas sin apenas rivales estratégicos de consideración.

El espectacular crecimiento del comercio entre China y África está generando oportunidades muy importantes para algunos países exportadores africanos, especialmente de energía, metales y otras materias primas, para diversificar los destinos de sus exportaciones y así reducir su vulnerabilidad externa. No obstante, la actual situación económica de China tendrá efectos en las relaciones sino-africanas: en primer lugar, es de esperar que África aumente sus importaciones desde China; en segundo lugar, los inversores chinos verán crecer los beneficios de sus inversiones en África, lo que favorecerá un incremento de éstas; en tercer lugar, la variación de los costes de producción podrían provocar que algunas fábricas fuesen recolocadas en suelo chino, lo que podría afectar al proceso de transformación estructural africana.

En el futuro a medio plazo, no existen argumentos objetivos que hagan prever una disminución de la involucración de China en el continente africano, antes bien, la tendencia será que siga aumentando en una gran variedad de ámbitos. El desarrollo de las relaciones sino-africanas puede esperarse que se concrete sobre cuatro líneas de actuación. En primer lugar, colaborando en el fomento del proceso de industrialización de los países africanos. En segundo lugar, con una mayor cooperación en aspectos como la información pública y la formación. En tercer lugar, a través de la colaboración en la protección medioambiental. Y en cuarto lugar, a través del apoyo en el desarrollo de un entorno seguro y estable que permita un desarrollo sostenible. No obstante, y a pesar de la percepción sobre la importancia del continente africano para China, los datos disponibles muestran que China considera a los países africanos más como un medio que como un fin en su acción exterior.

En su nuevo papel en el escenario internacional, es de esperar que China actúe de forma más activa en el marco de las misiones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas, lidere la realización de contactos diplomáticos de alto nivel entre las partes favoreciendo su comunicación y adopte iniciativas con los actores regionales para combatir las causas profundas de los conflictos en el continente africano. El fomento de la colaboración sur-sur y la defensa de la multipolaridad son aspectos de un mismo posicionamiento que abunda en la no injerencia y en la neutralidad como baluartes de una relación por la que China ha venido apostando desde 1949. No se estima que este nuevo acercamiento se enfrente al principio de no interferencia ya que no afecta a la toma de decisiones de un gobierno legítimo sobre aspectos fundamentales en sus asuntos internos como la elección del sistema político, el modelo de gobierno, la elección de representantes o aspectos concretos sobre seguridad.

Finalmente, es necesario tener en cuenta que los desafíos a la seguridad de los ciudadanos chinos en el exterior presentan una clara tendencia a incrementarse debido, entre otras causas, al aumento de los viajes de turismo y negocio de una creciente clase media, al mayor flujo migratorio desde China por razones económicas y a los mecanismos de cooperación establecidos con terceros países.

Samuel Morales Morales, Comandante de Infantería de Marina (DEM) y antiguo alumno del Máster on-line en Estudios Estratégicos y Seguridad Internacional de la Universidad de Granada.


[1] Ana Valle “China en África a través de la energía. Una presencia con grandes implicaciones geopolíticas” Instituto Español de Estudios Estratégicos, Documento Marco 30/2015. Madrid. Disponible en: http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_marco/2015/DIEEEM30-2015_China_en_Africa_AnaVillaPadilla.pdf

[2] Jonas Parello-Plesner & Mathieu Duchâtel  (2014) China's new global risk map, Adelphi Series, 54:451, 19-36.  Disponible en: http://dx.doi.org/10.1080/19445571.2014.1046759.

[3] Ibid.

[4] María Ángeles Alaminos Hervas "Las relaciones sino-africanas ante la crisis global. La creciente presencia y expansión de China en el continente africano" XXIII Jornadas ordinarias de la Asociación Española de Profesores de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales. Logroño, 2010.

[5] Según Daniel Bell, el modelo chino se caracteriza por procesos democráticos en la base, experimentación en el centro del modelo y,  meritocracia en la cúspide. Daniel A. Bell “The China model. Political Meritocracy and the Limits of Democracy” Princeton University Press. New Jersey, 2015.

[6] De acuerdo a los datos aportados por el centre de pensamiento Brookings Institution, si bien el intercambio comercial con el continente africano en 2012 alcanzó los 198,4 billones de dólares, esta cifra solo constituye un 5% del total que alcanzó los 3.867 trillones de dólares. Yun Sun “Africa in China’s Foreign Policy” Brookings Institution. Abril, 2014. Disponible en:  http://www.brookings.edu/research/papers/2014/04/10-africa-china-foreign-policy-sun .

[7] David Collar et all Why is China investing in Africa? Evidence from the firm level” Brookings Institution. Agosto, 2015. Disponible en: http://www.brookings.edu/research/papers/2015/08/why-is-china-investing-in-africa .

[8] Elaboración propia con datos David Collar et all. Ibid.

[9] A finales de 2014 se publicó una nueva ley anti espionaje. En mayo de 2015 China publicó su primera estrategia militar y en julio de ese mismo año se publicó una nueva ley se seguridad nacional.

[10] En lo referente a las capacidades de evacuación de sus nacionales, China tiene la necesidad de mantener y mejorarlas para poder llevar a cabo este tipo de operaciones, fundamentalmente en el continente africano y en Oriente Medio. En 2011 China envió una fragata a Libia para apoyar la evacuación de los más de treinta y cinco mil ciudadanos residentes en ese país; en abril de 2015 un buque de la marina del Ejército Popular que se encontraba realizando operaciones contra-piratería en el Cuerno de África, entró en el puerto de Adén para evacuar a ochocientos naciones como consecuencia de la crisis en ese país.

[11] Chloë Gotterson y Bernardo MarianiEnhancing EU-China cooperation on peace and security” Saferworld. Abril, 2016. Disponible en: http://www.saferworld.org.uk/resources/view-resource/1058-enhancing-eu-china-cooperation-on-peace-and-security.

[12] En diciembre de 2015 el presidente chino comprometió, durante el Foro de Cooperación China-África, sesenta millones de dólares en apoyo a las acciones en los diferentes ámbitos de la seguridad desarrollados por la Unión Africana.

[13] Yibuti, además de ser un país que disfruta de una considerable estabilidad, se encuentra situado sobre la ruta estratégica que une el Canal de Suez con el Océano Índico. Desde este enclave, los aviones de patrulla marítima de la clase Shaanxi Y-8 pueden alcanzar la mayor parte de la península arábiga y tanto el norte como el centro del continente africano sin realizar operaciones de repostaje.

[14] Disponible en: http://www.chinadaily.com.cn/china/2015-05/26/content_20820628.htm  (Consultado el 27 de septiembre de 2015).

[15] Las autoridades chinas han mantenido negociaciones con las autoridades de Namibia para instalar una base en la Bahía de Walvis.

[16] La ruta marítima de la seda incluye localizaciones portuarias como Colombo en Sri Lanka, Gwadar en Paquistán, Chittagong en Bangladesh y el puerto de Victoria en Seychelles.

[17] Los cinco principios de coexistencia pacífica, formulados por China, India y Myanmar, son: respeto mutuo por la soberanía y la integridad territorial, la no agresión mutua, la no interferencia en los asuntos internos de otros países, igualdad y beneficio mutuo, y la coexistencia pacífica.

[18] Mathieu Duchatel et all Protecting China’s overseas interest. The slow shift away from non-interference” Stockholm International Peace Researh Institute. Junio, 2014. Disponible en: http://books.sipri.org/files/PP/SIPRIPP41.pdf

[19] De acuerdo a los datos de Naciones Unidas, China mantiene desplegados en la actualidad 37 consejeros militares, 169 oficiales de policía y 2.839 militares (Disponible en: http://www.un.org/es/peacekeeping/resources/statistics/contributors.shtml. Consultado el 5 de mayo de 2016).

[20] Henry Kissinger “Orden Mundial. Reflexiones sobre el carácter de los países y el curso de la historia” Penguin Random House Grupo Editorial. Barcelona, 2016

[21] China’s second Africa policy paper. Disponible en: http://news.xinhuanet.com/english/2015-12/04/c_134886545.htm

[22] Xulio Ríos “China y su papel en África” África Fundación Sur. Septiembre, 2010. Disponible en: http://www.africafundacion.org/?article7019

 

Editado por: Grupo de Estudios en Seguridad Internacional (GESI). Lugar de edición: Granada (España). ISSN: 2340-8421.

Licencia Creative Commons
Bajo Licencia Creative Commons Atribución-NoComercial-SinDerivadas 3.0 Unported