Análisis de las medidas adoptadas por la UE para fortalecer la base tecnológica e industrial de la defensa europea (btide)

Versión para impresiónVersión para impresión

Análisis GESI, 23/2019

Resumen: El objetivo de crear una industria europea competitiva ha llevado a la Unión Europea a tomar una serie de medidas que fortalezcan y consoliden una Base Industrial y Tecnología de la Defensa Europea (BTIDE) integrada dentro de la PCSD. Este pilar es fundamental para alcanzar la autonomía estratégica de la UE.

Una de estas medidas ha sido incentivar la participación en proyectos de cooperación entre Estados miembros de la Unión. En concreto, se han puesto en marcha programas como el Plan de Acción Europeo de Defensa (EDAP) y la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO), dotados con un Fondo Europeo de Defensa (FED). Los proyectos de colaboración que se están realizando en el marco de la PESCO y el EDAP están cofinanciados por la UE y serían inviables para muchos de los Estados miembros fuera de estos marcos de colaboración.

 

Introducción

El Tratado de Lisboa (TUE) tiene entre sus principales objetivos reforzar el papel de la UE como actor internacional. Por este motivo, establece que la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) de la Unión debe basarse en la voluntad y compromiso de los Estados miembros. El TUE anunciaba una serie de medidas como la necesidad de una industria europea competitiva y de una cooperación estructurada permanente, que, como veremos, han tardado en materializarse. La realidad es que los Estados miembros han mostrado una tendencia a mantener la autonomía en relación a sus industrias de defensa, lo que ha originado un mercado fragmentado, inefectivo y muy costoso, debido a duplicidades en sistemas de armas que no son interoperables.

Para tratar de cambiar esta tendencia, la UE ha tomado una serie de decisiones para fortalecer y consolidar una Base Industrial y Tecnología de la Defensa Europea (BTIDE) integrada dentro de la PCSD. En concreto, ha puesto en marcha programas como el Plan de Acción Europeo de Defensa (EDAP, por sus siglas en inglés) en 2016, y la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO, por sus siglas en inglés) en 2017. Estos programas están dotados con un Fondo Europeo de Defensa (FED), que incentivará la participación en proyectos de cooperación entre Estados miembros de la Unión. En los últimos años hemos visto cómo lo que había sido hasta el momento un lento avance hacia la consolidación de un mercado europeo de la defensa y una BTIDE, parece despegar con 34 proyectos lanzados en menos de un año desde el establecimiento efectivo de la PESCO.

Lo cierto es que, si los Estados de la Unión se involucran en las iniciativas adoptadas por la UE, pueden hacer posible una defensa europea con una BTIDE eficiente y unos sistemas de defensa con mayores prestaciones, más económicos y competitivos.

 

La base tecnológica e industrial de la defensa europea

La BTIDE es un proyecto en vías de desarrollo, cuya principal característica es su actual fragmentación. La realidad es que la mayoría de los Estados miembros de la Unión perciben la industria de defensa como un asunto nacional e intentan mantener una base industrial y tecnológica propia. En su documento “Plan de Acción Europeo de Defensa: hacia un Fondo Europeo de Defensa” (2016), la Comisión Europea ponía de relieve que en torno al 80 % de la contratación pública en defensa se realiza en el ámbito nacional, lo que se refleja en una costosa duplicación de capacidades militares. Además, estima que la falta de cooperación entre los Estados miembros en el entorno de la defensa y la seguridad cuesta anualmente entre 25.000 millones y 100.000 millones de euros. Hay que tener en cuenta que la industria de este sector genera un volumen de negocios total de 100.000 millones de euros anuales y da empleo directa o indirectamente a 1,4 millones de personas. En datos ofrecidos por la Comisión, cada euro invertido en defensa genera un rendimiento de 1,6, en particular en cuanto a empleo cualificado, investigación, tecnología y exportaciones. Según datos de la EDA, en 2016 el gasto colectivo en defensa de los 27 Estados Miembros (Dinamarca no se ha tenido en cuenta en este estudio ya que no es miembro de la EDA) fue de 205.000 millones de euros.

Existen también datos sobre las duplicidades en diferentes gastos relacionados con la adquisición de sistemas de armas, con los consiguientes problemas de interoperabilidad que esto supone. Estas duplicidades se deben en su mayor parte a que las compras en el ámbito de la Defensa efectuadas por los países de la Unión se realizan exclusivamente con los presupuestos nacionales de cada Estado. Según datos del Instituto Internacional de Estudios Estratégicos (IISS) ofrecidos en el “Informe de Seguridad de Múnich” de 2017, esta falta de cooperación entre Estados de la Unión se traducía en que, en el año 2016, la UE poseía 178 sistemas de armas diferentes, mientras que en los Estados Unidos existían solamente 30.

Uno de los acontecimientos que supuso un cambio fundamental para la BTIDE en cuanto a financiación de capacidades en materia de defensa fue la cumbre que la OTAN celebró en Gales en el año 2014, ya que los Jefes de Estado y de Gobierno participantes se comprometieron a incrementar el gasto en defensa, en el horizonte de 2024, hasta un 2% del PIB. Este acuerdo fue posteriormente ratificado en la cumbre de Bruselas de julio de 2018 y, aunque es cierto que dicho compromiso está aún lejos de alcanzarse en muchos países de la Unión, ha supuesto un cambio de tendencia al menos en lo que respecta a la caída continuada de los presupuestos de defensa y, por tanto, de los presupuestos dedicados a la adquisición de sistemas de armas. En Gales, se marcó como objetivo dedicar el 20% del presupuesto de Defensa nacional a la investigación y el desarrollo del equipamiento necesario. Esta decisión fue respaldada en diciembre de 2018 por el Parlamento Europeo en su informe anual sobre la aplicación de la PCSD.

 

Acciones de la UE con incidencia en la BTIDE

El Tratado de Lisboa (2007) introducía en la PCSD la necesidad de que los Estados miembros cumplieran criterios más elevados de capacidades militares y suscribieran compromisos para realizar las misiones más exigentes. El TUE encargaba a la EDA no solo el refuerzo de la BTIDE y la definición de una política europea en materia de capacidades y armamento, sino también la aplicación de una PESCO. En diciembre de ese mismo año, la Comisión Europea presentó un informe titulado “Estrategia para una Industria Europea de la Defensa más Sólida y Competitiva”, donde hablaba del papel fundamental que tenía la base tecnológica e industrial de la defensa dentro de la Política Europea de Seguridad y Defensa (hoy PCSD). Este documento defendía que la BTIDE es un elemento clave para generar las capacidades necesarias para afrontar no solo los retos de la defensa global, sino también los emergentes de la seguridad internacional.

Por este motivo, tanto el Consejo como la Comisión puesto más énfasis en el apartado 1 del artículo 173 del TFUE, en el que se expresa la necesidad de que la Unión y los Estados miembros aseguren la existencia de las condiciones necesarias para la competitividad de la industria dentro de un sistema de mercados abiertos y competitivos. El mecanismo utilizado por la Comisión para conseguir este objetivo ha sido la promoción de una cooperación entre los Estados miembros (demanda) y entre las empresas del sector (oferta).

Sin embargo, uno de los mayores escollos para el avance de la cooperación entre Estados miembros ha sido el artículo 346 del TFUE, donde se establece que “todo Estado miembro podrá adoptar las medidas que estime necesarias para la protección de los intereses esenciales de su seguridad y que se refieran a la producción o al comercio de armas, municiones y material de guerra”. En referencia a los contratos públicos, la Comisión europea tiene como objetivo limitar el uso del citado artículo a los casos que realmente afecten a los intereses esenciales de seguridad (Sempere, 2018: 43). Como afirma Félix Arteaga, “ahora queda pendiente desarrollar el sistema normativo que permita proteger el conocimiento y capacidades industriales frente a inversiones foráneas y hacer efectivas las salvaguardias que el art. 346 del TFUE proporciona a los EEMM por razones de seguridad nacional” (Arteaga, 2015: 20).  Lo cierto es que el 7 de junio de 2012, el Tribunal de Justicia de la UE resolvió que, para el material de doble uso civil y militar, no es posible restringir la competencia conforme al artículo 346 del TFUE.

En noviembre de 2012, el Parlamento emitía una Resolución sobre la aplicación de la PCSD en la que insistía en que el refuerzo de las capacidades europeas se debía traducir también en una consolidación de la BTIDE. En esta Resolución, también solicitaba a los Estados miembros que aplicasen plenamente la Directiva 2009/81/CE, relativa a la contratación pública en los contextos de la defensa y la seguridad, con el fin de regular los procedimientos de adjudicación de contratos, minimizando la discriminación, la desigualdad y la falta de transparencia de los procesos de adquisición. Unos meses más tarde, el 24 julio de 2013, la Comisión aprobó una Comunicación que contenía un plan de actuación para mejorar la eficiencia y la competitividad de la industria europea de la defensa. Esto se plasmó posteriormente en la Resolución del Parlamento de 21 de noviembre de 2013 sobre la Base tecnológica e industrial de la Defensa Europea. Dicha Resolución recuerda que una PCSD operativa necesita una BTIDE fuerte, y defiende que esta constituye un elemento esencial de la capacidad de Europa para garantizar, no solo la seguridad de sus ciudadanos, sino también sus valores e intereses.

Debido a este nuevo impulso a la BTIDE, en el Consejo Europeo del 20 de diciembre de 2013 se definen una serie de acciones prioritarias elaboradas en torno a tres ejes: incrementar la efectividad, visibilidad e impacto de la PCSD; mejorar el desarrollo de las capacidades, y fortalecer el sector industrial europeo de la Defensa. Para llevar estas medidas a cabo, el Consejo Europeo instó a la EDA a que estudiara maneras en las que los Estados miembros puedan cooperar de manera más eficaz y eficiente en proyectos de contratación agrupada. Además, consideraba la colaboración en el ámbito del desarrollo de capacidades militares como un punto clave para resolver las carencias de los Estados y evitar duplicidades en los sistemas de armas, uno de los caballos de batalla de la defensa europea. Este documento también mencionaba la agrupación de la demanda y la realización de economías de escala como instrumentos que permitirían la eficiencia en el uso de los recursos y la garantía de unas capacidades interoperables. Esta cooperación, se afirmaba, traería beneficios a la industria europea en su conjunto, en forma de crecimiento, empleo e innovación. Por primera vez desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el Consejo Europeo abordaba asuntos relevantes de defensa y definía acciones prioritarias para una cooperación más intensa mediante la creación de un verdadero mercado europeo de equipos de defensa.

 

Iniciativas recientes para desarrollar y potenciar la BTIDE

En la última década, la crisis financiera, económica y de la deuda dieron lugar a que la mayor parte de los Estados de la UE redujeran los presupuestos destinados a defensa, lo que fue un factor añadido a la falta de programas de inversión dentro de la Unión. Esto se tradujo en carencias de capacidades tecnológicas e industriales, elementos claves en el sector de la defensa. Sin embargo, en los últimos años, instituciones como la Comisión, el Consejo y el Parlamento europeos han puesto en marcha una serie de instrumentos, entre los que se encuentran el FED, la PESCO y el EDAP, que afectan a este sector, con el fin de intentar paliar la reducción de la demanda, el incremento de los costes o la duplicidad de capacidades entre los países de la UE.

En este nuevo escenario, los Estados miembros y las empresas vinculadas a la industria de defensa cooperan a través de diversos marcos multilaterales mediante proyectos cofinanciados por la UE. Como actores principales en la gestión y supervisión de estos proyectos cabe destacar a la Organización Conjunta para la Cooperación en Materia de Armamento (OCCAR) y a la EDA. Entre otras funciones, la EDA desarrolla el Plan de Desarrollo de Capacidades (CPD, por sus siglas en inglés) y la Revisión Anual Coordinada de la Defensa (CARD, por sus siglas en inglés).

Lo cierto es que en estos momentos la BTIDE se encuentra en un momento de reactivación debido al aumento de los presupuestos de defensa de la mayor parte de los Estados miembros, por lo que la UE debe aprovechar este impulso económico para desarrollar proyectos conjuntos que doten a los Estados miembros de unos sistemas de armas interoperables. capaces de competir con las demás potencias industriales en materia de defensa.

 

La Cooperación Estructurada Permanente (PESCO)

La aprobación de la PESCO ha supuesto una decisión fundamental para impulsar el desarrollo de capacidades comunes en defensa y mejorar la inversión y cooperación. Este instrumento ya estaba incluido en los Artículos 42.6 y 46, y en el Protocolo 10 del Tratado de Lisboa, y su relevancia radica en que los compromisos adoptados en este marco son vinculantes, algo necesario para lograr una defensa y seguridad comunes.

El 13 de noviembre de 2017 los ministros de defensa de 23 Estados miembros firmaron una notificación conjunta dirigida a la Alta Representante y al Consejo Europeo. Posteriormente, el 11 de diciembre de ese mismo año, el Consejo de la Unión adoptó la Decisión (PESC)2017/2315, en la que participaron todos los Estados miembros de la UE, a excepción de tres (Dinamarca, Malta y el Reino Unido). Esta decisión recoge en su primer artículo el establecimiento de una PESCO entre los Estados miembros que cumplan criterios más elevados de capacidades militares para realizar las misiones más exigentes y contribuir al cumplimiento del nivel de ambición de la Unión. Tras enumerar los Estados miembros participantes, el documento describe los compromisos más vinculantes. Por ejemplo, los participantes deberán revisar anualmente y actualizar según proceda sus Planes Nacionales de Aplicación y estos deben ser comunicados anualmente al Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) y a la EDA, y estar disponibles para el resto de Estados miembros.

La Decisión también describe la organización de la gobernanza de la PESCO, afirmando que será el Consejo, de conformidad con el artículo 46.6 del TUE, el que podrá adoptar decisiones y recomendaciones. Al Consejo le apoyarán la EDA, el SEAE y el Estado Mayor de la Unión Europea (EMUE), coordinando la evaluación de las propuestas de proyectos previstos en el artículo 5, especialmente en lo que respecta a la disponibilidad, la interoperabilidad, la flexibilidad y la capacidad de despliegue de las fuerzas.

En cuanto a la financiación, los gastos de los proyectos emprendidos en el marco de la PESCO correrán a cargo de los Estados miembros que participen encada uno de ellos, aunque podrán realizarse contribuciones del presupuesto general de la Unión a dichos proyectos, dentro del respeto a los Tratados y de conformidad con los instrumentos pertinentes de la Unión.

Por otra parte, la Decisión contempla en su artículo 9 la participación de terceros Estados en proyectos individuales y las condiciones generales en las que estos se realizarán. Finalmente, se incluye un anexo relativo a los compromisos adquiridos por los Estados miembros que participen en la PESCO recogidos en el artículo 2 del Protocolo 10 del TUE, entre ellos “cooperar, desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, con miras a la realización de objetivos acordados relativos al nivel de gastos de inversión en materia de equipos de defensa, y a revisar periódicamente dichos objetivos en función del entorno de seguridad y de las responsabilidades internacionales de la Unión”. 

En este apartado, los Estados Miembros asumen el compromiso de aumentar progresivamente a medio plazo el gasto de inversión en defensa hasta que este alcance el 20 % del gasto total de defensa (valor de referencia colectivo), con el fin de subsanar carencias en el ámbito de las capacidades estratégicas a través de la participación en proyectos de capacidades de defensa de conformidad con el CPD y la CARD. Además, se debe aumentar también el gasto dedicado a la investigación y a la tecnología en el ámbito de la defensa, a fin de que se acerque al 2 % del gasto total de defensa (valor de referencia colectivo).

Otro compromiso es “aproximar en la medida de lo posible sus instrumentos de defensa, en particular armonizando la determinación de las necesidades militares, poniendo en común y, en caso necesario, especializando sus medios y capacidades de defensa, y propiciando la cooperación en los ámbitos de la formación y la logística”. Con ello, los Estados participantes están llamados a desempeñar un importante papel en el desarrollo de capacidades dentro de la UE, inclusive en el marco de la CARD, a fin de garantizar la disponibilidad de las capacidades necesarias para alcanzar el nivel de ambición de Europa. También se establece que deben asegurar una participación intensiva del futuro FED en la contratación pública multinacional que tenga un valor añadido identificado para la UE.

En lo que respecta a la disponibilidad y la capacidad de despliegue de las fuerzas, los Estados miembros participantes se comprometen a “tomar medidas concretas para reforzar la disponibilidad, la interoperabilidad, la flexibilidad y la capacidad de despliegue de sus fuerzas, en particular mediante la definición de los objetivos comunes en materia de proyección de fuerzas, incluida la posible revisión de sus procedimientos decisorios nacionales”. Esto implica, entre otras cosas, poner a disposición de la Unión formaciones que puedan ser desplegadas estratégicamente, además del despliegue potencial de los battlegroups.

Es también importante el compromiso de “cooperar para garantizar que toman las medidas necesarias para colmar, entre otras cosas mediante planteamientos multinacionales y sin perjuicio de los compromisos que hayan contraído en el marco de la Organización del Tratado del Atlántico Norte, las insuficiencias que se observen en el marco del Mecanismo de Desarrollo de Capacidades”. Esto supone superar las deficiencias de capacidad determinadas por el CPD y la CARD, mediante proyectos de capacitación que amplíen la autonomía estratégica europea y refuercen la BITDE. En el marco de la PESCO, cada país debe participar en al menos un proyecto que desarrolle u ofrezca capacidades que los Estados miembros hayan considerado importantes desde un punto de vista estratégico.

Con este mismo fin, se participará, en caso necesario, en el desarrollo de programas comunes o europeos de equipos de gran envergadura en el marco de la EDA. Este compromiso es crucial en lo referente a la BTIDE, ya que solicita utilizar a la EDA como el foro europeo preferente para el desarrollo conjunto de capacidades, y considerar a la OCCAR como la organización de referencia para la gestión de los programas colaborativos. También expone que se debe garantizar, en primer lugar, que todos los proyectos relacionados con las capacidades y liderados por los participantes refuercen la competitividad de la industria europea de la defensa gracias a una política industrial adecuada que evite cualquier solapamiento innecesario. Y en segundo lugar, que los programas de cooperación –que deben únicamente beneficiar a entidades que aporten manifiestamente un valor añadido en el territorio de la UE– y las estrategias de adquisición adoptadas por los Estados miembros participantes tengan un efecto positivo en la BTIDE.

En resumen, la PESCO, entendida como una iniciativa para fomentar el desarrollo de capacidades conjuntas y lograr una autonomía estratégica europea, debe tener un impacto directo en la BTIDE ya que los proyectos desarrollados de manera multinacional tienden a conseguir que la industria de defensa europea mejore su tecnología y modelo de producción.

 

Programas de la UE para el desarrollo conjunto de capacidades

El 30 de noviembre de 2016 la Comisión Europea presentó el documento “Plan de Acción Europeo de Defensa: hacia un Fondo Europeo de Defensa”, en coherencia con lo expuesto en la Estrategia Global de Seguridad (EGS). El EDAP es un intento de reforzar e impulsar la cooperación en materia de defensa dentro de la Unión, cuyos objetivos son “fomentar la demanda incentivando la inversión, avanzar hacia la autonomía estratégica desarrollando capacidades militares y potenciar la competitividad de la industria apoyando la investigación.” (Arteaga, 2016: 12). Se basa en tres pilares (Álvarez e Iglesias, 2018: 8-9):

  • Lanzamiento de un Fondo Europeo de Defensa.
  • Fomento de las inversiones en la cadena de suministradores de defensa.
  • Fortalecimiento del mercado único de defensa europeo.[WU1]

 

Todos los programas y acciones recogidos en el EDAP están financiados por el FED, puesto en marcha el 7 de junio de 2017 por la Comisión Europea con el objetivo de coordinar, complementar y ampliar las inversiones nacionales en la investigación para la defensa, en el desarrollo de prototipos y en la adquisición de tecnología y equipos militares. El próximo presupuesto de la UE (2021-2027) dota a este fondo de 13.000 millones de euros, para financiar el desarrollo militar y las actividades de investigación.

El FED se estructura a través de dos ventanas complementarias entre sí, una para acciones de investigación colaborativa y otra para desarrollo de capacidades. La “ventana de investigación” prevé la financiación directa al sector de defensa para la realización de actividades conjuntas de investigación en tecnologías innovadoras y estratégicas. Esta ventana se implementa en dos fases con sus correspondientes presupuestos. Una primera fase para el periodo 2017-2019, donde se realiza una Acción Preparatoria para la Investigación en Defensa (PADR, por sus siglas en inglés), con una dotación de 90 millones de euros, y cuyos objetivos principales son estimular la investigación en el ámbito de la defensa y demostrar la viabilidad de un futuro Programa Europeo de Investigación en Defensa (EDRP, por sus siglas en inglés). En la segunda fase, prevista para el periodo 2021-2027, se llevará a cabo el citado EDRP, dotado previsiblemente con un presupuesto de 500 millones por año. El objetivo de esta fase es, no solo compensar la insuficiente financiación con la que cuenta a nivel europeo la I+D+i de defensa, sino además incentivar la cooperación industrial en estos ámbitos.

Con respecto a la “ventana de capacidades”, la Comisión Europea considera que debe ser impulsada principalmente por los Estados miembros según sus necesidades y recursos, aunque, con el fin de proporcionar incentivos para la puesta en marcha de proyectos de desarrollo colaborativo, la Unión Europea prevé complementar la financiación de los países participantes. Esta ventana se divide también a su vez en dos programas: el Programa Europeo de Desarrollo Industrial en materia de Defensa (EDIDP, por sus siglas en inglés) y el futuro Programa Europeo de Desarrollo Conjunto de Capacidades de la Defensa. Dichos programas están dirigidos a los miembros de la UE, por lo que la financiación al sector llegaría de una parte, a través de éstos y, por otro parte, a través del presupuesto de la Unión. En cuanto a la gobernanza de esta ventana de capacidades, la responsable de la ejecución del programa es la Comisión, que podrá delegar ciertas tareas en la EDA. Además, en la comunicación realizada por la Comisión Europea en relación a la puesta en marcha del FED, se habla de un Comité del Programa compuesto por representantes de los Estados miembros, así como de un grupo consultivo formado por representantes de la industria y otros expertos del área de la defensa. En la composición de este Comité será fundamental la participación tanto de la EDA como de la Comisión Europea, ya que, debido a su experiencia en el uso de herramientas financieras similares en otros ámbitos políticos, pueden ayudar a adaptar estos instrumentos financieros al sector de la defensa.

A nivel de desarrollo de capacidades, existe una primera fase (2019-2020), que se está llevando a cabo a través del EDIDP. Este programa busca cofinanciar el desarrollo conjunto de nuevas tecnologías de defensa y apoyar la compra de equipos. Su dotación financiera, para el período comprendido entre el 1 de enero de 2019 y el 31 de diciembre de 2020, es de 500 millones de euros. El 12 de febrero de 2019, la Comisión Europea anunciaba un programa de trabajo para cofinanciar los primeros proyectos industriales conjuntos en el entorno de la defensa. Estos proyectos serán convocados en el marco del EDIDP y serán coherentes con las prioridades identificadas en el contexto de la PESCO, el CDP y la OTAN. Para fomentar la cooperación en el marco del EDIDP, la UE cofinanciará proyectos ejecutados por consorcios de al menos tres empresas públicas o privadas establecidas en, como mínimo, tres Estados miembros diferentes.

Después de la fase del EDIDP, comienza una segunda fase donde se establecerá el futuro Programa Europeo de Desarrollo Conjunto de Capacidades de Defensa durante el periodo 2021-2027. Este programa estará dotado con un presupuesto de 1.000 millones de euros al año y espera movilizar 4.000 millones de euros de los Estados miembros por año. Estas inversiones convertirán a la Comisión Europea, junto al Reino Unido y Francia, en uno de los principales inversores en I+D de defensa en Europa, y consolidarán a la UE como uno de los principales inversores en el mundo.

El 28 de junio de 2018 se aprobó la más reciente actualización del Plan de Desarrollo de Capacidades de la UE (CPD), que sirve de referencia para cualquier iniciativa adoptada por los Estados miembros o la Unión. Este plan recoge una serie de capacidades militares que comprenden campos como el de la educación y formación en cibernética, la comunicación por satélite, la defensa contra misiles balísticos o la movilidad militar. El CPD es de vital importancia porque sirve de guía para el proceso de toma de decisiones sobre el desarrollo de la capacidad militar, lo que contribuye a una mayor coherencia en la planificación de defensa de los Estados miembros. Además, este plan aborda los desafíos de seguridad y defensa desde la perspectiva del desarrollo de la capacidad conjunta europea, examina el futuro entorno operativo y define las prioridades de desarrollo de la capacidad de la UE acordadas por los Estados miembros.

 

Desarrollo de un mercado europeo de la defensa eficiente y competitivo

Tras el Consejo Europeo de diciembre de 2013 y las publicaciones en 2016 de la EGS, de la hoja de ruta para su implementación, y del EDAP, se pusieron en marcha programas que están financiando proyectos de investigación y desarrollo para dotar a la BTIDE de nuevas y mejores capacidades. Durante la última década, la UE ha entendido que, si se quieren obtener capacidades de defensa interoperativas, que permitan conseguir la autonomía europea en el entorno de la defensa, se debe dar un impulso a la BTIDE mediante la construcción de un mercado común de seguridad y defensa europeo y la habilitación de cadenas de suministro europeas de productos de defensa. Esta tarea se ha realizado por medio de programas de cooperación entre Estados miembros orientados, fundamentalmente, a la investigación y desarrollo.

Como hemos visto, los principales programas de cooperación iniciados se han puesto en marcha en el marco de la PESCO, el FED y el EDAP, que suponen conjuntamente el mayor impulso que haya recibido la defensa europea desde la creación de la OTAN (Álvarez e Iglesias, 2018: 3). Lo cierto es que la cooperación entre países europeos tiene un impacto indirecto positivo en la economía europea, ya que estas iniciativas generan mejoras y beneficios, no sólo en el plano operativo, construyendo más y mejores capacidades en materia de defensa, sino además en el plano económico, racionalizando y haciendo más eficiente el gasto de los Estados miembros.

El EDAP tendrá un gran impacto en la BTIDE, ya que este plan trata de fomentar las inversiones en las cadenas de suministro de la industria de defensa. Para ello, se deben realizar un conjunto de acciones encaminadas a dotar a la Unión de cadenas de suministro de defensa propias, en aras de alcanzar mayor independencia y autosuficiencia en tecnología de defensa. El principal objetivo es invertir en el tejido europeo de empresas de defensa, incluyendo pymes, start-ups y mid-caps. Por esta razón, se han orientado instrumentos financieros de los Fondos Estructurales y de Inversión, así como del Banco Europeo de Inversiones (EIB), al apoyo financiero de estas empresas para el desarrollo de tecnologías duales. La apertura de las cadenas de suministro a las pymes de todos los Estados miembros es vital porque estas empresas son una fuente de innovación y un elemento catalizador clave de la competitividad.

Otro objetivo del EDAP es reforzar un mercado único de defensa europeo como elemento fundamental para dotar a la BTIDE de un mayor potencial. Para ello, se han realizado una serie de acciones encaminadas a establecer el marco legal y operativo adecuado para alcanzar la confianza entre Estados miembros en relación con la transferencia y colaboración en el desarrollo de tecnologías de defensa. Con ello, se pretende reducir las barreras de mercado existentes en la actualidad y tener un impacto directo sobre la calidad de las compras públicas de defensa, permitiendo además obtener mayor eficiencia y valor en un contexto de presupuestos limitados. A nivel normativo, este esfuerzo por construir un mercado único de defensa se focaliza principalmente en la implementación efectiva de las dos Directivas Europeas de Defensa: la Directiva de Adquisiciones (2009/81/EC) y la de Transferencias Intracomunitarias (2009/43/EC). El problema es que ambas Directivas han sufrido retrasos en su adopción por parte de los Estados miembros. Por consiguiente, la UE está tratando de establecer las medidas que den soporte a los Estados para superar los obstáculos que están retrasando la entrada en funcionamiento de estas Directivas.

Por su parte, el FED constituye un gran avance para la industria de defensa porque, a través de él, se podrán financiar los sistemas de armas conjuntos basados en una industria y tecnología propiamente europea, reduciendo gastos notablemente. La intención del FED es gestionar mejor los recursos y reducir las duplicidades en los sistemas de armas adquiridos o producidos por los Estados miembros, para que de este modo la industria de defensa europea alcance una eficiencia similar a la de las potencias mundiales en este ámbito, como Estados Unidos, Rusia y China, entre otros.

En cuanto a la ventana de capacidades incluida en el FED, el sistema de financiación propuesto por la Unión Europea financiará ciertas partes de los programas acordados por los Estados participantes, y estima que, por cada euro financiado por la Unión, los Estados aporten cuatro euros de sus presupuestos nacionales. Más aún, los proyectos que se desarrollen en el marco de la PESCO, al garantizar una mayor cooperación entre empresas de diferentes países, podrán incrementar su financiación común hasta en un 10% adicional. Igualmente, habrá un incentivo para la integración de pymes en consorcios y como subcontratistas. Esta ventana reúne las acciones en materia de desarrollo conjunto entre Estados, facilitando las adquisiciones conjuntas de tecnología a fin de alcanzar economías de escala y lograr la interoperabilidad de los sistemas y equipos de la defensa.

Dentro de esta ventana de capacidades se encuentra el EDIDP, con el que la UE busca la competitividad y la capacidad de innovación de la BTIDE, fomentando un mercado europeo abierto que genere nuevos proyectos transfronterizos, que impliquen, no solo el diseño y la creación de prototipos, sino también el desarrollo de nuevas tecnologías. Para que estos consorcios contribuyan a la autonomía estratégica de la Unión y refuercen la BITDE deben incluir, no solo a los Estados miembros y a las grandes empresas de la defensa, sino también, fomentar la participación de pymes, empresas de capitalización media, centros de investigación y universidades. Con este fin, la UE ha decidido que las empresas europeas podrán beneficiarse del EDIDP siempre y cuando se comprometan a adquirir dichas capacidades de un modo coordinado y conjunto.

Los mecanismos del presupuesto destinado a estos proyectos garantizan que la adquisición se realizará mediante una cooperación entre los Estados participantes que asegure la optimización de las inversiones y la garantía de sinergias que produzcan ventajas en la interoperabilidad de las capacidades. Estas inversiones deben también producir un ahorro relacionado con el ciclo de vida en términos de mantenimiento, apoyo logístico, instalaciones de formación y estructura de mando.

 

Contribución de la PESCO al desarrollo y potenciación de la BTIDE

La PESCO es una de las herramientas más importantes que la UE tiene en estos momentos para potenciar la BTIDE. El mismo TUE la considera uno de los instrumentos clave para ayudar a cumplir el nivel de ambición de la UE en materia de seguridad y defensa, ya que permite a los Estados miembros contraer compromisos vinculantes entre sí que refuercen sus capacidades de defensa. Más recientemente, la EGS aboga por una forma más estructurada de cooperación entre Estados miembros, haciendo uso pleno del potencial del Tratado de Lisboa. Igualmente, en la comunicación de la Comisión sobre la puesta en marcha del FED, se hace visible también la importancia de la PESCO en el refuerzo de la capacidad operativa de la Unión y en la posibilidad de alcanzar una mayor eficiencia en la adquisición conjunta de capacidades.

En su informe anual sobre la aplicación de la PCSD de 2018, el Parlamento Europeo solicitaba un aumento considerable en el presupuesto de defensa para la investigación y el desarrollo de capacidades militares. Además, sostiene que las dimensiones tanto interna como externa de la PCSD pueden beneficiarse del desarrollo de un mercado único de la defensa y considera que la PESCO debe ser uno de los motores de creación de capacidades, no solo para la PCSD, sino también para la OTAN. En el apartado de este informe dedicado a la PESCO, el Parlamento pide a los Estados participantes que presenten proyectos con una dimensión europea estratégica, para responder a las carencias detectadas por la Unión en materia de capacidades y reforzar la BTIDE.

En el contexto de la PESCO, la contratación se realiza según el procedimiento de los programas internacionales. La dirección y gestión de estos programas, controladas fundamentalmente por la Comisión Europea, la EDA y la OCCAR, exige que las empresas europeas participantes desarrollen relaciones comerciales con empresas de otros Estados miembros si quieren optar a las ayudas previstas en el FED. Uno de los valores añadidos de la PESCO es el fomento de sinergias entre las iniciativas de defensa y de otros espacios estratégicos de ámbito civil para el desarrollo de material de doble uso, civil y militar. Las empresas europeas se están beneficiando de proyectos dedicados a la investigación, el desarrollo y la innovación en áreas como el espacio, la inteligencia artificial o la ciberseguridad, que son prioritarias en el futuro de las capacidades de seguridad y defensa, y que determinarán la ventaja competitiva de las bases tecnológicas e industriales de las principales potencias mundiales.

La PESCO, el FED y el EDAP serán cruciales para que, en el futuro, los Estados miembros se decanten por una política de adquisición de capacidades y equipamiento desarrollados por la industria europea, ya que estos instrumentos son actualmente la clave para llevar a cabo una convergencia efectiva de la industria de defensa en Europa, permitiendo a los miembros de la UE y a otros países asociados planificar mejor sus capacidades, estandarizar los sistemas de armas, desarrollar nuevas tecnologías por medio de la investigación y, en definitiva, crear una defensa europea dotada de autonomía estratégica en términos reales. El éxito de la PESCO radicará en la capacidad que esta tenga para identificar las necesidades operativas de los Estados miembros, coordinar los procesos de planeamiento e involucrar a la industria de defensa europea.

 

Conclusión

La BTIDE se enfrenta a una serie de importantes retos. En estos momentos, existe en Europa un mercado de defensa aún muy fragmentado, lo que produce ineficiencias, duplicidades y falta de interoperabilidad, además de abultadas pérdidas en costes de oportunidad. Las capacidades de defensa disponibles son manifiestamente limitadas en comparación con el gasto global realizado, y esto se debe fundamentalmente a que los Estados han priorizado sus propios intereses nacionales de seguridad y defensa frente a modelos más cooperativos a nivel europeo, tanto en el planeamiento de la defensa como en el desarrollo y adquisición de las capacidades necesarias en un mercado de defensa europeo más eficiente.

Para revertir esta situación, la Unión Europea ha adoptado una serie de medidas con el fin de crear un mercado único de defensa europeo más competitivo, transparente e inclusivo, a través de proyectos de colaboración promovidos en el marco de la PESCO y del EDAP. Para financiar este objetivo, la UE ha creado un Fondo de Defensa Europeo que se encarga, no solo de la financiación de estos programas, sino también de fortalecer la BTIDE y de favorecer el mercado único de defensa europeo, complementando y ampliando las inversiones que realicen los Estados miembros en investigación, desarrollo y adquisición de tecnología y equipos militares. Adicionalmente, la Unión ha creado otros instrumentos normativos y financieros para garantizar una cadena de suministros europea fiable. Esto es crucial, si se tiene en cuenta que el desarrollo de capacidades en la cadena de suministro de la defensa corre a cargo no solo de los grandes proveedores de sistemas que actúan como contratistas principales, sino también de pequeñas y medianas empresas que desarrollan el papel de subcontratistas.

Uno de los retos más importantes que tiene la BTIDE es conseguir que las pymes no tengan dificultades en el acceso a la financiación necesaria para formar parte de los proyectos de cooperación mencionados. Por este motivo, la EDA ha publicado una Guía y Plan de Acción para apoyar la incorporación de este tipo de empresas al mercado de la defensa.

El lanzamiento de la PESCO supone un hito para la Unión Europea y ya está teniendo hoy en día un impacto real en la BTIDE. Los 34 proyectos aprobados son un ejemplo de la voluntad de los veinticinco Estados participantes de avanzar hacia un proceso de integración en el ámbito de la defensa. Estos compromisos, de naturaleza vinculante, asumidos por los miembros demuestran unos intereses y objetivos comunes que se centran en la seguridad y defensa de la Unión. Tanto los proyectos realizados en el marco de la PESCO como los desarrollados en el contexto del EDAP, no solo están destinados a solucionar los problemas actuales de interoperabilidad, sino que además reforzarán la competitividad de la BTIDE. Ambos instrumentos, coordinadamente, pueden constituir el impulso necesario que permitirá a Europa consolidarse como un actor global dotado de autonomía estratégica.

 

David Sánchez Aparicio es Doctor en Estudios Ingleses por la Universidad de Zaragoza y Máster Estudios Estratégicos y Seguridad Internacional por la Universidad de Granada. E-mail:davsapar@gmail.com

 

Bibliografía

Agencia Europea de Defensa (2018), Defence Data 2016-2017, 7 de septiembre de 2018, pp. 1-15. Disponible en:

https://www.eda.europa.eu/info-hub/publications/publication-details/pub/defence-data-2016-2017

Arteaga, Félix (2015), “La base industrial y tecnológica de la defensa española y europea ante el Consejo Europeo de 25-26 de junio de 2015”, Real Instituto Elcano. Disponible en:

http://www.realinstitutoelcano.org/wps/wcm/connect/86e3aa8048ae8e4cadefef735801e641/Arteaga-base-industrial-tecnologica-defensa-espanola-y-europea-ante-Consejo-Europeo-junio-2015.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=86e3aa8048ae8e4cadefef735801e641.

  • (2016), “La defensa europea entre la Estrategia Global y su implementación”, Real Instituto Elcano. Disponible en:

http://www.realinstitutoelcano.org/wps/wcm/connect/3811931c-83d8-42e5-a174-9a92c7c6aa51/DT16-2016-Arteaga-Defensa-europea-Estrategia-global-implementacion.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=3811931c-83d8-42e5-a174-9a92c7c6aa51

Comisión Europea, (2007), Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones: Estrategia para una industria europea de la defensa más sólida y competitiva, 5 de diciembre de 2007, pp. 1-12. Disponible en:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52007DC0764&from=ES

Consejo Europeo (2017), Decisión (PESC) 2017/2315 del Consejo de 11 de diciembre de 2017, por la que se establece una cooperación estructurada permanente y se fija la lista de los Estados miembros participantes. Disponible en: https://www.boe.es/doue/2017/331/L00057-00077.pdf

Iglesias, Jesús y Álvarez, Gregorio (2018), “El Plan de Acción Europeo de Defensa, un Impulso a la Industria de Defensa y un Medio de Integración de la Unión Europea”, Instituto Español de Estudios Estratégicos. Disponible en:

http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_opinion/2018/DIEEEO08-2018_Plan_Accion_Europeo_Defensa_GregorioAlvarez-JesusIglesias.pdf

Martí Sempere, Carlos (2018), “La industria europea de defensa. Un análisis prospectivo”. Observatorio de Política Exterior Española. Fundación Alternativas y Ministerio de Defensa. Disponible en:

https://www.fundacionalternativas.org/public/storage/opex_documentos_archivos/ea60ae77f0e2cd4dcd21d0e21bdc072b.pdf

Munich Security Conference (2017), Munich Security Report 2017. Post-Truth, Post-West, Post-Order? Pp. 1-89. Disponible en:

https://espas.secure.europarl.europa.eu/orbis/sites/default/files/generated/document/en/MunichSecurityReport2017.pdf

Parlamento Europeo (2012), Resolución del Parlamento Europeo, de 22 de noviembre de 2012, sobre la aplicación de la Política Común de Seguridad y Defensa (basada en el informe anual del Consejo al Parlamento Europeo sobre la Política Exterior y de Seguridad Común). Disponible en:

http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+TA+P7-TA-2012-0455+0+DOC+PDF+V0//ES

http://www.europarl.europa.eu/spain/es/sala_de_prensa/communicados_de_prensa/pr-2018/07-2018/el-parlamento-aprueba.html

UE (2010), Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (versión consolidada), de 30 de marzo de 2010. Disponible en: https://www.boe.es/doue/2010/083/Z00047-00199.pdf

  • (2016), Tratado de la Unión Europea (versión consolidada), de 7 de junio de 2016. Disponible en:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:12016M/TXT&from=EN


 [WU1]La cita bibliográfica ha de ir después de “tres pilares”, previo a esta enumeración.

 

Editado por: Grupo de Estudios en Seguridad Internacional (GESI). Lugar de edición: Granada (España). ISSN: 2340-8421.

Licencia Creative Commons
Bajo Licencia Creative Commons Atribución-NoComercial-SinDerivadas 3.0 Unported